“放管服”改革下支持型社会组织发展论析

赵敬丹，张 帅

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

“放管服”改革作为完善国家治理体系的重要抓手和提高政府现代治理能力的关键举措，从中央到地方都在积极探索、落实，以推进改革向纵深方向发展。在党的十九大报告中，比以往更加突出强调发挥好社会组织、慈善事业在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要作用。支持型社会组织作为实现国家治理与社会治理现代化不可或缺的主体，已然成为推进社会体制改革的重要力量，与政府行政体制改革一起，共同推进国家治理体系与治理能力现代化的实现。

当前，面对国家“放管服”改革的新形势，社会组织作为创新社会治理的主体，有着更多的发展机遇和更广阔的拓展空间。支持型社会组织作为社会组织结构的关键组成部分与新兴力量，是由政府主导或民间自发成立的，其目的是为了满足中小型社会组织的成长发展需求，是社会组织发展纵向产业链上的延伸。支持型社会组织在我国有将近20年的发展历程，但在近几年才得到广泛关注与快速发展。政治体制改革与社会体制改革为支持型社会组织的形成提供了发展空间。

一、支持型社会组织的内涵与功能

（一）支持型社会组织的内涵

支持型社会组织是1990年由美国波士顿大学教授戴维·布朗与坦顿首次提出的。国外一般将其称为伞状组织、桥梁组织、非营利部门联盟、NPO支持中心等，而在我国现已出现的社会组织孵化中心、培育中心、服务中心与枢纽型社会组织等都被包含于支持型社会组织范畴内。支持型社会组织是指专门为其他社会组织提供服务与支持的一类社会组织，其目标和宗旨是服务于其他民间组织，支持其他社会组织的发展，是其他社会组织的网络平台[1]，同时也在为其他社会组织表达利益诉求，为政府提供社会组织发展信息与协助政府政策实施的过程中起到了重要作用，成为联系政府和社会组织的中介枢纽。

（二）支持型社会组织的功能

1.机构培育孵化功能

支持型社会组织作为资源相对丰富、能力相对较高的组织机构，在助力其他社会组织的培育孵化上发挥着重要的功能。我国社会组织尤其是一些民间自发成立的草根组织，因为规模小、基础薄弱、资源短缺等因素的制约，导致其发展空间受限、发展能力弱化，组织功能作用难以得到发挥。面对此种问题，草根组织自身缺乏解决能力，而政府扶持力度又有限，这就需要支持型社会组织在发挥引领作用的同时要以项目带动的方式，培育孵化一批具有社会功能的草根社会组织，使它们在成长发育的过程中能够发挥辐射带动作用[2]。支持型社会组织针对其他社会组织在不同方面存有的缺陷，提供其所需的物质资源、人力资源或其他资源，同时，也可以以项目承包或购买服务方式为其提供支持，帮助这些草根组织搭建组织载体，增强自身的社会功能，真正实现组织自身存在的价值。

2.资源平台支持功能

当前，推进国家治理体系与治理能力现代化的一项重要任务就是加快政府职能转变，将政府拥有的部分职能转移给社会。而社会组织作为承接政府转移职能的关键载体，能否完全有效地满足社会需求，答案显然是否定的。社会组织的产生就是为了提供因政府失灵、市场失灵而缺失的公共服务。但就目前情况来看，我国多数社会组织因受资金、场地、信息、人才等因素的制约，难以有效满足社会实际需求。支持型社会组织的出现，可以从政府、企业、社会组织等多方面获取资源，为中小型社会组织特别是草根组织提供软硬件资源上的支持。

3.专业能力提升功能

社会组织在进入成长发展时期后更加需要不断提升自身的组织建设能力。如同企业发展一样，要想在激烈的市场竞争中获得一席之地，就必须不断完善组织自身的能力建设。然而就目前总体情况而言，我国大多社会组织尤其是草根组织自我生存与发展能力相对薄弱，亟须支持型社会组织这种专业机构为其提供全面化、系统化、职业化的指导。支持型社会组织可以帮助其他社会组织制定战略规划和规章制度，以明确组织自身的发展方向和优化组织内部的治理结构。与此同时，支持型社会组织还可以给予相关行业内社会组织人员管理、财务管理、资金筹措、项目设计与运作、志愿服务管理等方面的培训，以提升社会组织内部成员个人能力，优化组织机构自身整体能力。

4.沟通协调枢纽功能

支持型社会组织能够在社会组织与政府、社会组织、企业、公民之间发挥桥梁枢纽作用，沟通协调各方关系。在政府与社会组织之间的关系上，对上支持型社会组织可以代表其他社会组织表达利益诉求，对下可以宣传政府的政策导向，使政府政策能够在社会组织中得到有效、认真落实。对于承接政府提供公共产品和公共服务职能的其他运作型组织而言，支持型社会组织也要发挥好沟通联系作用，协助政府对社会组织进行评估，以验证社会组织是否有能力实现公共服务需求与自身公共服务供给的对接，以及对服务结果进行评估验证。在社会组织与企业之间的联系上，支持型社会组织可以将企业的优秀资源引向社会组织，也可以向企业推荐资质与类型相一致的社会组织进行合作，以实现社会效益的最大化。在社会组织与社会组织间的关系上，支持型社会组织可以将同类别的社会组织集中聚合，彼此之间交流经验、共享信息、减少摩擦和冲突，为其沟通合作提供平台。在沟通联络社会组织与公民关系上，支持型社会组织可以通过实地调查走访了解民众的实际需求与意见，从而将其反映给其他运作型组织，提高服务质量。同时，支持型社会组织在与公民沟通交流时，要积极宣传社会组织的功能作用，提高社会组织的公信力和影响力。

二、支持型社会组织发展存在的问题

（一）支持型社会组织的相关法律制度缺失

支持型社会组织的兴起与发展是我国为了改革社会组织双重管理体制所进行的一次合理有效探索，其目的是为了更好地促进社会组织发展。然而，由于支持型社会组织发展规模不足、各地实践情况存有差异化，所以使得我国中央层面未对其做出统一明确的法律制度规定，致使关于支持型社会组织的法律法规、登记管理制度不完善。目前，我国对于社会组织的管理还主要是基于原有的三大条例，未对如支持型社会组织这种随时代发展而诞生的新社会组织形式进行分类指导，将对其关注度提高到法律制度层面。这些都使得支持型社会组织的法律定义、法律地位以及职责权限处于缺位状态，导致公众对其认知度不高、政府对其缺乏制度性管理、组织自身难以进行制度化运作。法律制度的不规范压缩了支持型社会组织的拓展维度与发展空间，降低了政府职能转移对支持型社会组织所要求的承接度，难以提供满足运作型社会组织要求的理想化服务。

（二）支持型社会组织的功能目标不匹配

为中小型社会组织，尤其是草根组织提供其所需的服务以满足他们的发展需求，是支持型社会组织成立的目的。然而，从现实情况来看，支持型社会组织功能的发挥与预期目标之间还有较大的差异。从本质上讲，支持型社会组织与其他一般社会组织都是独立法人，处于平等地位，双方之间只是因为资源、信息、活动而产生紧密的联系，存在着服务供给与需求、指导与被指导的关系[3]。目前，我国现有的支持型社会组织多是由政府主办的，少有民间自发成立的可能也要经过政府的认定，实际操作要听从政府的要求指导，从而带上了较为浓重的行政化色彩，在一定意义上承担了业务主管单位的职责，使其在发展过程中偏离了既定的功能目标。

（三）支持型社会组织的组织总量不足

清华大学NGO研究所对中国全球公民社会指数的调查研究显示，我国公民社会一个明显的结构弱项是，公民社会组织间的网络、联盟及伞状组织等支持性组织机构不足。我国社会组织在政府“放管服”改革的背景下发展将更加快速。然而，我国的社会组织大多属于运作型组织，而支持型社会组织数量较少。以基金会为例，基金会应该说是为其他运作型组织供给资源、服务的最好类型的支持型社会组织。但是，我国目前的情况则是，截止到2017年一季度，全国性与地方性的基金会共有5 755家，其中绝大多数都是运作型基金会，而作为支持型组织的数量仅是零头，这些基金会基本上都是自己筹款自己用。与我国相比，美国的情况则不是这样，2008年美国共有慈善基金会75 000多家[4]，绝大多数都是资助型组织，仅此一类支持型社会组织数目就是我国目前难以达到的。

（四）支持型社会组织培育模式过于单一

当前，我国支持型社会组织的培育主要有政府主办—政府运营、政府主办—民间运营、民间主办—民间运营三种模式，而在现实当中，主要是以前两种模式为主，而纯粹民间兴办的支持型社会组织还处于较为缺位的状态。这种以政府为主导的单一培育模式对我国支持型社会组织发展来说既有利又有弊。政府作为支持型社会组织的背后力量，可以保证组织的有效运转，确保组织供给资源的充足，监督组织的日常运行情况，从制度层面上给予政策优惠，从而使其更好地为其他组织服务。但这种单一的培育模式也产生了一些弊端，一方面，政府会对支持型社会组织的日常运营进行干涉制约和提出限制性规定，导致支持型社会组织在满足其他需要扶持的组织需求之前要先满足政府部门的管理要求，这些都严重阻碍了支持型社会组织自身职能的有效发挥；另一方面，由政府主导成立的支持型社会组织，如社会组织孵化器、社会组织服务中心等都主要是以政府财政为依托，不利于支持型社会组织吸引社会资本的投入，也不利于支持型社会组织自我“造血”能力的提升，从而导致其缺乏独立的生存发展意识与能力。

（五）支持型社会组织与政府间关系不明确

促进支持型社会组织自由健康发展的关键在于，正确认识与处理政府和支持型社会组织之间的关系。目前我国政府和支持型社会组织之间的关系有着强烈的中国色彩，两者之间的关系处于一种极不平衡、极不稳定的状态。同时，政府与不同模式的支持型社会组织之间关系的侧重点又有所差异。政府主导—政府运营型的支持型社会组织与政府之间有着过多地依赖关系，依赖政府提供的资源、权力，在政府的庇护下寻求发展。而政府也依赖其作为自己的眼睛，对其他社会组织进行监督管理。政府主导—民间运营的支持型社会组织与政府之间存有合作关系，政府为了对社会组织进行良好的培育和扶持，与民间组织互动合作，政府提供场地资金，民间提供专业人员与服务，各自发挥优势，实现多方共赢。民间主办—民间运营的支持型社会组织与政府之间缺少直接的“血缘”联系，可能存在着竞争与冲突。就当前情况来看，我国多数地方政府是较为支持这一组织模式的，民间主办的支持型社会组织可以减轻政府负担，提供更加专业性的服务。也有一些地方政府担心由民间资本自发形成的支持型社会组织会削弱政府权威，转移民众认同，因而对其加以行政干预，导致双方竞争冲突加剧。

（六）支持型社会组织自身能力薄弱

在我国，无论是政府主导的还是民间主办的支持型社会组织，在自身能力建设方面都存有一定的不足，阻碍了其功能作用的发挥。本文在此仅就共性问题进行讨论。支持型社会组织自身能力的建设发展，是协调与支持其他类型社会组织发展的基础。但就目前情况来看，我国支持型社会组织存有的缺陷也很明显。内部治理结构不健全，使其自身发展严重失衡；人员素质、能力无法与组织要求相匹配、优秀人才流失严重或难以引进，致使组织专业性欠缺，难以为普通社会组织提供专业化指导、管理与服务；资金来源渠道单一，有较强的路径依赖，主要依靠政府提供的资金、物质援持，致使支持型社会组织自身缺乏“造血”功能，自主性与独立性较差；对市场与服务对象敏感性差，不能主动了解各社会组织的实际需求，难以凸显支持型社会组织的真正价值；内外部监督机制的缺位，尤其是内部自律机制的不健全是我国社会组织整体普遍面临的问题，也是亟待解决的难题。支持型社会组织在财务管理、内部监督、人力资源管理、理事议事制度等方面都或多或少存在漏洞，成为限制组织发展的隐患。

三、支持型社会组织健康持续发展的路径选择

（一）破除支持型社会组织登记藩篱

随着社会管理体制改革的不断深化，我国社会组织已经呈现爆炸式的增长，构建有利于社会组织发展的法制环境与行政环境，是解决社会组织发展中政社不分、自我治理能力薄弱问题的重要途径[5]。首先，完善支持型社会组织法律法规建设，在立法层面对支持型社会组织的成立、功能、权利、义务、服务内容、服务对象等作出明确规定，防止在实际运行过程中出现纰漏。其次，通过制定相应的财政、税收、人才等优惠政策为支持型社会组织的发展创造良好的政策环境。再次，打破支持型社会组织的登记障碍。支持型社会组织同传统的运作型社会组织不同，后者直接为社会公众提供公益服务，而前者则是通过为社会组织服务从而间接性的为公众提供公益服务。因此，在民政部门登记注册时支持型社会组织常常由于无法判断归属哪类组织形式而普遍遇到障碍，致使有些组织因多年申请登记未果，始终以企业身份运营[6]。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中规定：行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织可以不经业务主管单位审查，直接向民政部门申请登记。对于支持型社会组织而言，更加需要这种政策上的倾斜，为其成立登记松绑。

（二）倡导支持型社会组织多元化培育模式

根据我国支持型社会组织模式单一、组织数量少的现实情况，应该对其进行多元化的培育，为其他普通的社会组织注入多样化力量。要改变投资主体单一化的倾向，投资主体由以政府为主转移到由民间组织（机构）、企业、大学、科研机构、国际组织投资或共同合作的模式。不同的投资主体所创办的支持型社会组织的组织类型、职能侧重也有所不同，大学、科研机构所主导的多是智力支持型社会组织，基金会主办的多是资金支持型社会组织，企业作为投资主体兴办的多是技术支持型社会组织。我国社会组织现在处于广泛兴起时期，尤其是一些中小型的草根组织更加需要能力提升、资源供给等多方面的扶持。多元化的培育发展模式，可以增加我国支持型社会组织数量，强化其多样化的孵化培育功能，提升服务的专业化水平，满足其他社会组织的异样化需求，同时也可以减轻政府的负担。

（三）政府与支持型社会组织间建立平等合作的伙伴关系

政府职能的转变和支持型社会组织的发展，都要求两者之间构建平等合作的伙伴关系。首先，政府要转变管理理念，借助支持型社会组织实现对其他社会组织的间接管理。近年来，我国社会组织数量迅猛增长，对政府的监督管理能力形成了严峻的考验，支持型社会组织能够承接原本由政府独自承担的社会组织监管等职能，实现由政府直接管理向社会自主管理转变[7]。政府可以支持型社会组织为抓手，实现对其他社会组织的监管，以提高监管效率和专业化水准。其次，在实际的运作过程中，政府与支持型社会组织之间也要加强合作。对于真正发挥作用的支持型社会组织，政府要给予充分的政策倾斜，完善双方合作机制，帮助支持型社会组织处理面临的现实问题。再者，支持型社会组织要主动积极与政府沟通、协作，将自身的日常运营情况及时向政府反馈，将各社会组织的信息及时向政府反映，在此过程中必须保证反馈内容的真实有效，要与政府之间建立互信的关系，在保持自身话语权的同时主动接受政府的监督。

（四）强化支持型社会组织的支持功能

我国的支持型社会组织很大一部分都是由政府主导创办的，这类组织要在较好地满足政府要求规定的前提下为其他社会组织提供服务，由此制约了支持型社会组织功能的有效发挥。这类组织还在工作上缺乏主动性与创新性，在一定程度上存在着“等、靠、要”的思想。同时，一些民间主办的支持型社会组织因为自身能力的不足也有消极怠慢的现象。因此，必须要不断强化各类支持型社会组织的支持性功能，提升服务意识与服务能力。支持型社会组织要转变自身与其他一般社会组织领导与被领导、管理与被管理关系的意识，不能因其提供资源与服务支持就强制将其他社会组织框定在自己的管理范围，以“救世主”自居。支持型社会组织要明确其首要任务是提供服务，发挥支持功能。此外，必须不断完善自身服务能力体系建设，以拥有的社会资源为优势，设身处地为其他社会组织着想。逐步提高培育孵化、规划指导、资源扶持、协调互动的能力，提升专业细化程度，为不同类型的社会组织提供具有针对性的服务。

（五）加强支持型社会组织的自身能力建设

第一，完善组织内部治理结构，健全组织制度规范。完善的治理结构可以使社会组织的运作更加透明、合理与民主，防止权力的滥用和缺失。支持型社会组织应该建立健全理事会制度与监事会制度，充分发挥决策者与监督者的作用，完善内部治理机制，对组织章程、宗旨等作出明确规定，提升组织的管理水平。第二，建立多元化资金获取渠道。目前，我国支持型社会组织主要是以政府财政投入作为资金来源渠道，这对于拓宽组织未来发展空间是不利的。支持型社会组织应吸引非营利组织、私营企业和创投基金等多种投资主体进入到非营利事业领域，并逐渐与资助组织建立长期的合作伙伴关系；同时，还应充分借助组织自身的公信力与社会影响力来募集公益资源，充分提高社会各界参与进非营利事业的热情[7]。第三，建立完善的人才培育机制。支持型社会组织人才的培育要坚持外部引进与内部培养相结合的原则，要通过提供完善的福利保障、良好的晋升发展平台吸引专业人才的加入，还可以和高校及科研院所建立人才培养与输送的合作机制，强化团队的专业能力。此外，加大对组织内部人员的培训力度，提升专业化水准，使其能时刻了解行业最新的发展动向以及其他需要扶持组织的实际需求，保障组织功能价值的有效发挥。

参考文献：

［1］徐宇珊.社会组织结构创新——支持型机构的成长［J］.社团管理研究，2010（8）：22-25.

［2］赵敬丹，徐猛.枢纽型社会组织功能定位分析与启示［J］.沈阳师范大学学报：社会科学版，2016（6）：73-76.

［3］余永龙，刘耀东.游走在政府与社会组织之间——枢纽型社会组织发展研究［J］.探索，2014（2）：154-158.

［4］王兆斌.美国慈善基金会的嬗变及其社会功能［J］.世纪经济与政治论坛，2011（4）：91-104.

［5］刘春湘.社会组织运营与管理［M］.北京：经济管理出版社，2016：266.

［6］黄江松.大力发展支持型社会组织，推进首都社会治理体系现代化［J］.城市管理与科技，2015（2）：19-23.

［7］祝建兵.发达国家支持型社会组织发展的现状、特点及启示［J］.广东行政学院学报，2015（2）：28-33.