产业扶贫模式及对策研究——以山东省产业扶贫为例

（山东省人民政府机关服务中心，山东 济南250011）

党的十八大以来，习近平总书记高度重视扶贫开发,在到国内各地考察中有多半涉及扶贫工作。2016年7月，习近平总书记在安徽考察时强调，“要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要，产业要适应发展需要，因地制宜、创新完善”。2016年7月，习近平总书记在宁夏考察时强调，“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。中央明确提出，“十三五”期间我国要采取产业扶贫方式脱贫3000万以上贫困人口。打赢脱贫攻坚战，必须深入贯彻习近平总书记脱贫攻坚战略思想，抓好产业扶贫，解决人穷村也穷的问题，推动精准扶贫、精准脱贫。

一、产业扶贫的内涵及特征

产业扶贫是以市场为导向，以经济效益为中心，以产业集聚为依托，以资源开发为基础，对贫困地区的经济实行区域化布局、工业化生产、一体化经营，专门化服务，形成一种利益共同体的经营机制，把贫困地区产业的产前、产中、产后各个环节统一为产业链体系，通过产业链建设来推动区域扶贫的方式。

与传统“输血式”或是“救济式”扶贫方式相比，特色产业扶贫具有主动性、持续性、真脱贫、可复制的独特优势。一是主动性。相比于送钱送物的救济式扶贫，开发式特色产业扶贫，贯彻共享发展理念，立足当地优势资源，建立科学合理的利益联结机制，形成人人参与、人人尽力、人人享有的共建共享机制，农户、企业、市场每个细胞都可以得到激活，贫困人口的主动性更强、参与度更高，经济效益和带动效应也更明显，从生存型反贫困向发展型反贫困转变。二是持续性。长期以来，一些贫困地区单纯靠传统农业没有解决温饱问题，救济式扶贫也不能解决根本问题。开展特色产业扶贫，依托新型农业经营主体的先进生产技术、丰富管理经验和良好市场口碑等优势，发挥引领带动作用，有效解决贫困农民缺资金、缺技术、缺信息、缺市场的难题，实现千家万户小生产与千变万化大市场的对接，将资源优势转化为产业优势、经济优势，带来长久持续的收益，不仅能够使有劳动能力的贫困人口就地就近脱贫，而且能够以资产收益的方式带动无劳动能力的贫困人口脱贫，确保脱贫效果的持续性。三是真脱贫。部分地区“赶着”向前脱贫，在脱贫资金投入、脱贫项目覆盖、贫困人口增收等方面存在一定程度的“数字”脱贫问题，调研发现贫困农民收入更加依赖经营收入，必须在拓宽收入来源上下功夫。四是可复制。开展特色产业扶贫，精选产业项目、精挑帮扶主体、精心示范带动，切实提高贫困群众的自我发展能力，让贫困群众在产业项目发展中真正受益、真正脱贫，这种扶贫方式具有经济效益和社会效益双重优越性，因此可复制易推广，贫困群众容易接受。

二、山东特色产业扶贫的新实践

近年来，山东省各级各部门把特色产业扶贫作为提高贫困村、贫困户自我发展能力的根本举措，结合当地资源禀赋和产业优势，突出特色，精准施策，积极创新特色产业扶贫的方法和模式，开展了一系列探索和实践，取得了良好的效果。

（一）依托新型经营主体带动模式。依托新型经营主体，采取集中连片发展方式，建设和打造产业基地，发挥新型经营主体的带动引领作用，建立“公司+农户”“公司+合作社+农户”“公司+基地+农户”等多种形式，通过结对帮扶、资金支持、技术服务、订单收购等方式，引导贫困村、贫困户发展特色产业，为农户提供产前、产中、产后各种服务，帮助贫困户解决信息、资金、技术、市场等难题，带动当地贫困户增收。2017年，全省组织实施产业扶贫项目5609个，总投资35.02亿元。淄博市沂源县充分发挥龙头企业的带动作用，建设生态循环农业。该县安信农产品开发有限公司流转刘家石沟村、东五斗村、丁崔岭村、王家石沟村、齐家石沟村等6个村的土地，辐射带动2个省级贫困村、1个市级贫困村和4个低收入村，带动脱贫人口4200人，安置农村剩余劳动力500余人，实现农民人均增收3000元。

（二）闲置院落利用模式。针对绝大多数贫困户难以走出家门就业和农村“空心化”实际，将家庭院落作为特色产业扶贫的突破口，积极引导贫困户充分利用闲置院落和房前屋后空闲地，发展适合一家一户的传统特色产业项目，有效增强了贫困地区和贫困群众的自我发展能力，实现了扶贫效益与经济效益、社会效益、生态效益的有机统一。莱芜市引导贫困户利用闲置庭院和房前屋后发展力所能及的种养项目和手工加工项目，打造“一村一品”“一镇一业”的特色脱贫之路，目前全市一半左右的农村有了特色主导产业，其中，观赏葫芦专业村168个、食用菌专业村58个、蒜黄专业村53个、黄花菜专业村8个、雪藕专业村22个、肉兔专业村12个、塑编专业村42个、柳编专业村18个、铁艺加工专业村15个；盘活农村闲置院落和房前屋后空闲地1500多亩，亩均效益近万元；80%以上的农村贫困人口实现家门口就业脱贫，每年新增纯收入4000元以上。

（三）农村电商融合带动模式。把农村电商作为精准扶贫的新引擎，积极探索“互联网+”扶贫模式，选择具体条件的贫困村、贫困户，大力发展农村电子商务。通过提供教育培训、资源投入、市场对接、发放贷款等服务，积极引导支持贫困群众开办网店，销售特色农产品、手工艺品、旅游资源等，提高贫困人口电商创业就业能力。2017年，全省组织实施电商扶贫项目161个，设立村级电商服务点363个，带动贫困户10329户。菏泽市积极构建电商服务体系，全市7县2区全部成立县级电子商务公共服务中心，“千县万村”试点实现县区全覆盖，村级电商服务点发展到2928个；邮政村级电商服务点900个，开创省内村级电商服务站的先河；乐村淘村级电商服务点1107个，占全省的1/5。曹县设立专项引导资金，大力发展电子商务，截至今年上半年，全县共开设网店4.5万个，“淘宝镇”“淘宝村”数量分别占全省的1/2、2/5以上，带动近20万人就业。其中，通过帮助贫困户开设网店、来料加工、培训打工等多种方式，实现脱贫1.2万人，不少贫困户过上了小康生活，有效加快了精准扶贫、精准脱贫进程。

（四）绿色产业增长带动模式。充分利用荒滩、荒坡、村集体房屋、农业设施等集体闲置场所，以及贫困户屋顶和院落空闲地，通过财政资金、企业投资、扶贫融资等方式，整合资金、集中投入，大力发展村级光伏发电、家庭光伏发电项目，推进光伏产业发展。运营中，明确收益归贫困村集体和贫困户所有，实现了“贫困户稳定脱贫、村集体长期收益”。去年以来，全省建成并网项目338个，建设规模17.8万千瓦，覆盖2.3万个贫困户；在建项目629个，建设规模94.4万千瓦，覆盖7.8万个贫困户。临沂市沂南县按照“政府集中安装、集体统一管理、收益精准到户”的工作思路，明确光伏扶贫项目收益的40%作为村集体收入，60%用于补助无劳动能力贫困户，补助金通过“惠农一卡通”精准拨付到村、发放到户。

（五）乡村旅游合作带动模式。充分利用农村田园景观、自然生态、农耕文化、民俗文化等特色资源，加大资金支持力度，引导贫困村、贫困户大力发展乡村旅游，把贫困地区的绿水青山变成脱贫致富的金山银山。山东省计划三年内扶持400个省定扶贫工作重点村发展乡村旅游，其中2016年投入扶贫资金1.3亿元，带动社会资本投入12亿元，支持206个重点村，带动贫困户1.1万户。枣庄市山亭区以创建国家全域旅游示范区为抓手，把脱贫攻坚与旅游开发紧密结合，以旅游扶贫重点村为单位，规划了三大旅游片区，对发展乡村旅游的贫困村和贫困户给予资金奖补。目前，全区已发展国家和省级乡村旅游示范点20个、省级旅游特色村23个、乡村民宿51家，带动1562户贫困户增收脱贫。

（六）打造“就业扶贫车间”模式。这种模式针对部分贫困户劳动能力弱、外出不方便等实际困难，积极探索打造以“就业扶贫车间”为载体的就地就近就业脱贫模式，鼓励企业把产业链条延伸到乡村，为贫困户搭建就业创业平台、产业发展平台，将“就业扶贫车间”与产业扶贫项目、农村电商等积极对接，把帮扶资金、项目与当地产业基础结合，引导贫困户就地就近从事订单生产、入企务工、代管代养等产业就业方式，以产业就业助力脱贫攻坚。截至今年上半年，全省共建成厂房式、居家式、合作社式“扶贫车间”5771处，吸纳贫困劳动力就业9.8万人。菏泽市鄄城县出台《关于加强扶贫就业车间利用工作的实施意见》，在全县每个行政村新建或改建了1个300平方米左右的扶贫车间，并要求扶贫车间内贫困人口用工占比不低于30%。截至目前，全县共新建、改建扶贫车间536个，直接安置和辐射带动67603人就业，其中贫困人口27039人。

（七）特色金融扶贫助力模式。积极开展金融精准扶贫，引导涉农金融机构创新金融产品，支持鼓励新型农业经营主体帮扶贫困户脱贫致富。截至今年上半年，全省金融扶贫重点县达到85个，省市县三级累计安排风险补偿和贷款贴息资金16.76亿元；累计发放扶贫再贷款47.53亿元、小额扶贫贷款70.62亿元，受益贫困人口15.59万人。临沂市沂南县坚持“政府主导、企业参与、金融助推、创新机制”的总体思路，发挥金融扶贫的“杠杆”撬动作用，在全省率先创新推出 “富民农户贷”“富民生产贷”两种金融精准扶贫产品，有效缓解了贫困户和新型农业经营主体担保难、贷款难、贷款贵问题。为强化扶贫带动效应，促进农村整体提升，该县又将扶贫信贷的优惠政策向非贫困户延伸，推出了“富民发展贷”产品，促进了特色产业发展。

三、当前特色产业扶贫存在的问题及制约

山东省特色产业扶贫探索出很多成功经验，取得了较好成效。但产业扶贫还存在不少问题和制约，发展产业无门路、无资金、无技术、无市场、无胆量“五无”现象突出。主要表现为以下几个方面。

（一）部分基层干部畏难懒政思想严重。特色产业扶贫市场风险大，既需要深入研究培育当地特色产业，又要做大量工作让贫困户能够参与到特色产业中，工作任务重、周期长、见效慢。但目前部分基层干部有的忙于事务性工作，对发展特色产业扶贫研究分析少、统筹谋划少、管用办法少；有的干部没有认真分析市场主体需求和贫困户情况，盲目“拉郎配”，将其他地区的发展做法生搬硬套、削足适履；有的干部怕担风险、担责任，害怕特色扶贫产业发展不起来影响政绩，更愿意把资金与精力投入到修路、建桥、完善农田水利设施等方面，没有真正研究当地产业，也基本没有人一家一户的去帮助贫困户发展特色产业，导致特色产业扶贫工作推进速度慢、成效差。

（二）顶层设计不足，产业优势发挥不明显。全省各地都探索出了特色产业扶贫的独特经验和发展模式，但大部分地区缺乏对扶贫产业的总体统筹和谋划。一是政府规划指导不足。从制度上讲，特色产业扶贫需要通过政策引导鼓励农业龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体，带动贫困户发展产业脱贫致富。但目前看各级政府的规划指导相对滞后，缺少特色产业脱贫的具体规划，工作中扶贫产业多以项目的方式切入，由基层扶贫部门根据当地优势特色农业确定扶贫项目，在融入当地县域和镇域经济上统筹谋划少，有的扶贫产业不符合县域经济发展规划，有的扶贫产业不符合贫困户实际，造成扶贫产业“水土不服”。二是支持特色产业扶贫的政策需要进一步整合。省政府办公厅关于统筹整合使用财政涉农资金支持脱贫攻坚的意见，明确提出涉农资金县级整合并且必须有20%以上的比例用于扶贫，这是破解以往政策资金广撒“胡椒面”的好办法。但基层反映，在实际操作中，各部门资金仍归口下达，“买酱油的钱不能买醋”的问题仍然存在。三是扶贫产业市场风险防控机制缺失。现有的扶贫产业主体能力较弱，难以准确分析市场前景和风险，造成扶贫产业成长慢，甚至严重依靠政府支持。有群众反映，前些年某地以专项扶贫资金发展苗木种植产业，结果因市场苗木种植饱和，造成销售困难，不仅没有给贫困群众带来收益，还成为当地政府和群众的负担。

（三）新型农业经营主体带动贫困户脱贫的动力和能力需要进一步提高。一是部分经营主体带动贫困户发展的积极性不高。基层反映，部分企业社会责任感不强，认为扶贫项目收益慢、利润低、风险大，自愿带动贫困户脱贫的意识不够，个别企业帮扶贫困户脱贫的动力来自政府提供的贴息贷款，一些企业由于没有贴息贷款也不愿主动到贫困村发展基地。二是经营主体与贫困户之间的利益联结机制不健全。部分合作社运行机制不够健全，贫困户入股合作社增收不高，部分经营主体帮扶的目标也只是保证贫困户收入能够超过脱贫线，距离小康还有较大差距。三是不少贫困群众参与的扶贫产业为传统经营项目，处于产业链条的最底端，产品附加值不高，带动贫困户增收能力偏弱，特别是脱贫之后的奔小康难度较大。

（四）金融政策落实难到位，产业发展缺乏资金支撑。一是银行慎贷、惜贷。虽然各级政府出台了金融扶贫的政策，列支专项风险补偿资金，但由于扶贫贷款的风险明显高于其他涉农贷款，银行出于自身风险防控，不愿对贫困户进行贷款，仍有相当一部分贫困户难以获得扶贫贷款，针对帮扶主体的“富民生产贷”也主要投放于大型企业。有地方表示能够提供有效抵押物、真正享受小额扶贫贷款的市场主体不足20%。二是扶贫贷款成本偏高，影响帮扶主体贷款的积极性。有地方反映，针对帮扶主体的扶贫贷款，一般按照带动一户贫困户脱贫给予5万元的贷款额度，银行基准利率为4.35%，其中政府贴息3%，帮扶主体承担1.35%。但在实际运作中，帮扶主体必须每年给贫困户带来不少于3000元的收益，有的贫困户没有劳动能力，只能给予现金分红，相当于企业承担了6%的利率，再加上2%的担保费，帮扶主体实际承担的贷款成本达到7.35%，与正常银行贷款利率差别不大，政策的优惠性无法体现。

（五）贫困户自身发展能力不足，难以融入产业发展。一是大部分贫困户自身技能不足。目前,山东省还有省标农村贫困人口近百万人，其中60岁以上的占53.8%，无劳动能力的占58.5%，因病因残致贫的占67.7%，大多数人无法从事重体力劳动，学习掌握扶贫特色产业知识技能难度也较大。二是贫困户参与扶贫特色产业的积极性不高。部分贫困户瞻前怕后，存在思想顾虑，害怕市场风险，担心付出了劳动得不到回报，存在“宁愿苦熬，不愿苦干”的思想。三是个别贫困户认识有误区。受以前各种“输血式”扶贫影响，“思想贫困”的问题在部分贫困地区仍然存在，贫困人口精神动力不足、思想观念落后，“等、靠、要”思想严重，抢戴“贫困帽”，指望“靠救济”。

四、推进山东产业扶贫的对策建议

当前，山东省已进入扶贫开发的攻坚拔寨冲刺期，必须坚持政府主导、市场引导、因地制宜、生态优先、绿色发展的特色产业扶贫理念，以增加农村贫困人口收入为核心，找准产业项目与贫困人口的结合点，切实为贫困户量身打造适合的产业和模式，激发贫困户的主动性和积极性，让每个有劳动能力、有致富愿望的贫困户都能参与特色产业扶贫，让每个无劳动能力的老弱病残贫困户都能享受到特色产业收益。

（一）坚持“五项原则”，选准特色产业。总结分析扶贫先进地区典型经验，扶贫产业必须符合“五项原则”：一是符合区域资源和生产条件，确保产业落得下；二是考虑贫困群众劳动能力和技能现状，确保项目易接受；三是遵循市场发展规律，确保市场有空间；四是产品品质要有特色，确保价格卖得好；五是产业具有可延续性，确保开发价值高。在此原则下，要以县（市、区）为单位，编制特色产业扶贫规划，选准特色产业扶贫项目和扶贫模式，精准施策、精准发力。要注重长短结合，坚持以短养长、科学规划、合理布局，短抓粮食、果蔬、畜禽、水产养殖等短平快产业，长抓“农业+、林业+、旅游+、电商+”等深度融合，跨界发展产业，形成“一村一品、一乡一业”产业格局。

（二）实施“帮贫带富”，发挥新型经营主体带动作用。培育壮大农业龙头企业、农民合作社、家庭农场、种养大户、田园综合体等农业新型经营主体，鼓励新型经营主体主动承担扶贫责任，以“龙头企业+农户”“龙头企业+基地+农户”“公司+合作社+农户”“家庭农场＋贫困户”等模式，把更多农村贫困户纳入产业化经营链条，向贫困户提供全产业链服务，形成全过程、长链条、广覆盖的引领带动关系，带动贫困户增收脱贫致富。

（三）构建“互利多赢”利益联结机制，确保贫困群众享受产业发展红利。鼓励扶持新型经营主体通过土地流转等方式，尽快形成一批产业关联度大、规模化集约化水平高、辐射带动面广的示范基地，为建立新型经营主体与贫困户紧密型利益联结机制奠定基础。鼓励新型经营主体通过股份合作型、订单合同型、价格保护型、服务协作型、流转聘用型等模式，与贫困户形成“风险共担、利益均沾”的利益共同体，建立起紧密型利益联结机制。鼓励股份合作帮扶模式，引导农村贫困户以农村承包土地经营权、农民住房等财产权折价入股，由农业龙头企业或农民合作社统一经营管理，贫困户持股分红，负盈不负亏。财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入农业、光电、风电、乡村旅游等项目形成的资产，可折股量化到农村贫困人口，资产收益及时回馈贫困户。

（四）健全“持续落实”保障机制，助推特色产业扶贫向纵深推进。推进产业扶贫工作，要调动各方面力量，上下配合，多方联动，凝心聚力，共同行动。一是整合各类支农惠农资金。围绕加大产业精准扶贫支持力度，积极整合农、林、水、科技等部门的资源优势，以项目实施为载体，提高涉农资金扶贫效益，推进特色产业扶贫工作。山东省已明确提出涉农资金的20%以上用于扶贫脱贫，要严格落实，做好部门沟通、上下衔接，发挥资金最大效益。二是健全金融服务体系。引导农村金融机构加大扶贫产业贷款支持力度，鼓励金融机构创新担保方式，探索符合贫困地区特色产业发展特点的金融产品和服务方式。实行差异化的扶持方案，找准支持方向和着力点，实现金融资金扶贫效益的最大化。三是加强贫困人口技能培训。广泛发动科研院所、大专院校、农技推广人员，深入农村和田间地头，面对面授课、手把手示范，开展实用技术培训，让贫困群众一看就懂、一学就会，能够迅速掌握技能，发展产业项目。要发挥龙头企业、农民合作社等在技术推广中的作用，让贫困人口掌握标准化生产技术，提升种植、养殖水平。要统筹各类培训资源，加强就业创业培训，增强贫困人口的就业技能。四是改善基础设施。完善交通、通信等基本保障，推动农产品批发市场升级改造，发展农村电子商务，建立网络营销渠道，助推特色产业走出去。