海洋经济可持续发展的法律保障研究

（大连海洋大学，辽宁 大连 116023）

引 言

辽宁作为2015年全国唯一一个经济负增长地区，其传统的产业优势大大削弱，新兴产业逐渐发展，在国际经济格局等一系列内因与外因的相互作用下，经济发展正进入“新常态”。辽宁省早在1986年就提出了建设“海上辽宁”的战略设想，制定了《辽宁老工业基地振兴规划》和《辽宁省海洋经济发展规划》，并于2016年出台《辽宁省海洋经济发展十三五规划》。但是从目前辽宁的制度和机制层面看,由于法律协调机制的缺位和海洋法制建设的滞后性使辽宁海洋经济的发展总体上呈现出一些不可持续的状况。碍于辽宁的海洋经济发展状态、海洋产业结构现状和法律政策等现实和制度原因，辽宁省实现海洋经济的可持续发展尚有一段较长的路要走。

一、辽宁省海洋经济可持续发展的机遇与挑战

（一）辽宁省海洋经济可持续发展面临的机遇

1.“一带一路”战略决策的提出

“一带一路”战略决策的提出为辽宁参与中蒙俄经济走廊建设，加强与俄、蒙、日、朝、韩经贸合作，构建连接亚欧大通道出海口提供了重要契机[1]。辽宁拥有多个沿海港口，具有良好的对外经贸合作基础，辽宁沿海经济带更是辽宁省乃至我国对外开放的重要平台。辽宁省可以利用21世纪海上丝绸之路建设带来的发展机遇，加快推动企业走出去，加快推进产业结构优化升级，补短板，去产能，依托辽宁自身的资源优势、区位优势和产业优势，积极加强与各国的合作。同时，利用中亚国家与我国经济合作的机会，将辽宁的优势产业发展壮大。辽宁应当充分利用“一带一路”建设的战略优势，把握机遇，创造条件，促进海洋经济实现可持续发展。

2.东北亚经济的协同发展

狭义的东北亚地区包括日本、韩国和朝鲜。目前在第二产业和第三产业方面，中日韩已经开始并进行了比较深入的合作。2015年中韩两国政府正式签订自由贸易协定，进一步与扩大与俄罗斯、中亚乃至整个欧洲的自由贸易。在中韩贸易体系中，辽宁省具有得天独厚的港口优势，通过扩大与韩国的出口贸易，加强中日韩三国的国际贸易和文化交流，，不但能够较为主动地参与进区域海洋经济发展，而且还可以给辽宁以不断开展自由贸易活动的机会，为进一步推动其自身海洋经济的发展积累经验。从长远来看，除了日本和韩国，俄罗斯和蒙古也将是“一带一路”建设的重要参与者。

3.环渤海经济区的建立

环渤海经济区位于东北亚经济圈的中心地带，由北京、天津、河北、辽宁、山东、山西和内蒙古中部地区组成，地处中国北部沿海的黄金海岸，对中国的经济发展具有重要的战略地位。辽宁处于环渤海经济区的辽宁半岛圈，可以与京津冀圈以及山东半岛圈进行经济合作，实现优势互补，将产业优势带出去，将资金、技术和人才引进来，为辽宁的海洋经济发展开拓广阔的发展空间。

（二）辽宁省海洋经济可持续发展面临的挑战

1.海洋资源日益枯竭，海洋环境污染严重

虽然辽宁抓紧实施供给侧结构性改革，对海洋经济产业结构进行调整，不断淘汰落后产能，但是海洋经济发展对生态环境的破坏依然比较严重，海洋资源开发过快，陆源污染治理不到位，污染治理的法制环境不足，政策落实不到位，海洋污染局面严峻。如何在加快海洋经济发展的同时，保证人口、资源和环境的可持续发展，建成资源节约型和环境友好型的和谐社会任重而道远。

2.从供给侧改革入手优化海洋产业布局面临挑战

辽宁省的海洋经济结构调整和产业结构优化升级将是一个长期的过程。2015年是辽宁经济结构转型的一个重要“拐点”，辽宁省委省政府积极响应新一届党中央领导集体的“四个全面”战略布局对辽宁经济发展做出了新的布局。2016年，辽宁海洋经济结构调整转型带来的的“阵痛”续施影响了一整年。2017年，辽宁省三大板块构筑形成了经济发展的新格局，但是“保增长、调结构”，优化辽宁产业布局，任务仍然十分艰巨。2018年，辽宁海洋经济结构调整将面临新的困境，辽宁海洋产业优化布局仍需法律的保障和政策的支持。

3.海洋政策和国家的海洋发展战略衔接面临挑战

面对全国海洋经济发展的大局，党的十八大和十九大分别提出和强调了大力发展海洋经济的海洋强国战略，2017年全国推出了《全国海洋经济发展“十三五”规划》等文件。辽宁省在贯彻落实国家政策的同时，已经出台了相应的政策，例如2016年《辽宁省海洋与渔业发展十三五规划》，但是如果缺少各项保障性法律支持，海洋经济可持续发展的目标难以实现。如何在国内国外两个大局的环境下，按照“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局制定和落实相应的方针政策，突出发展辽宁的特色海洋经济，法律的保障对辽宁海洋经济持续健康发展至关重要。

4.利用发展海洋经济拉动辽宁整体经济的增长面临挑战

“十二五”期间，辽宁的海洋经济总体发展趋势良好，海洋生产总值年均增速达到9.2%。2015年，全省海洋生产总值占全省地区生产总值超过14%，成为推动区域经济发展的重要引擎[1]。辽宁如何在全省总体经济下滑的压力下，保障海洋经济的可持续发展的同时，充分利用海洋经济对辽宁经济的拉动作用，面临着巨大的挑战。

因此，辽宁当前正处于海洋经济发展的机遇和挑战并存期，在“一带一路”倡议、振兴东北老工业基地战略等一系列政策的指导下，在海洋命运共同体价值观的引领下，辽宁省海洋经济将会进入新一轮的发展期。辽宁应当高度关注辽宁海洋经济在区域经济发展中的重要作用，在国家整体海洋经济发展中的重要地位，以实现海洋经济可持续发展为目标，提高对辽宁海洋经济的政策扶持力度，为辽宁海洋经济的可持续发展创造良好的法律环境，为辽宁省海洋经济的发展保驾护航。

二、辽宁省海洋经济可持续发展法律保障存在的问题

1.海洋环境保护法律制度有待完善

海洋经济的发展离不开健全的法律制度的保障，但是辽宁的涉海法律规范总体来说，相对滞后。我国早在1999年开始就相继制定了 《海洋环境保护法》等环境保护的规范性法律文件，但是这些立法都只是原则性的规定，并没有针对各省的详细的指导与规划，这就需要各省自主制定和落实符合本省海洋经济发展的政策和法规。但是辽宁的海洋立法并没有及时跟上国家立法的步伐，就《辽宁省海洋环境保护条例》而言，从1993年制定之后，至今尚未修订。《辽宁省海洋环境保护办法》从2006年颁布实施以来，至今没有经过任何修订，《辽宁省海域使用管理办法》自2005年颁布以来，也没有进行任何修订。在海洋经济迅猛发展的今天，海洋环境已经遭受到严重的污染，除了人们的肆意开发和破坏，更离不开政府的政策的引导与法律的保障。纵观辽宁的涉海立法，一方面，虽然辽宁已经制定了一系列政策和地方性法规，但就现在全国各个省市的海洋经济发展现状来和国家的海洋经济发展全局来看，辽宁立法与政策无法满足辽宁省当前在海洋经济发展上的整体要求，不能切实的发挥出调整和规范海洋经济的法律作用。另一层面，辽宁省涉海立法体系尚存在法律空白与法律漏洞，和其他沿海省份的立法相比存在较大的不足，其更新速度跟不上国家立法的步伐，部分立法文件缺乏配套性的实施细则，实际操作性较差，没有具体的执行措施，无法真正应用到实际的海洋环境保护中[2]。

2.海上执法体制有待健全

近年来，辽宁省海上执法体制一直是呈现分散性行业管理的状态，这不符合我国海洋经济发展综合治理体系的目标。现实执法中，权力重叠、多头管理、管辖竞合等冲突与矛盾不断发生，多个部门都拥有海上执法权力，同时又没有一部综合性的地方性法规对各个执法部门明确分工与统筹协调，因而形成了的混乱局面。近几年我国为解决海洋经济发展中管理混乱问题，强化了中国海监行政管理职权,并且对原国家海洋局进行了机构调整，现实执法中多头管理局面已经有所改善。但是执法权力、执法措施、执法程序等问题在现实执法环境中缺乏相应的上位法支撑，海上执法难以得到有效执行，并且执法人员素质参差不齐，这些都加剧了辽宁省海洋执法体制问题的严重性[1]。

3.海洋管理缺乏充分的法律依据

辽宁省在经济发展的同时，也给辽宁省的海岸带开发活动引起了一系列严重的海洋环境问题——海岸和海底的自然平衡被破坏、入海口泥沙游积、渔业资源退化、水质恶化、生物资源生产力下降以及天然湿地减少[2]等。最近的三十年时间里，自然海岸线的长度由于遭受到很多大规模围、填海和盐田虾池兴建等活动的破坏而逐渐变短，对于自身的海水净化能力也是不断地下降。辽宁省瓦房店市的海岛岸线由30年前的241km降至目前的104km,26个岛(礁、砣)只剩下6个岛坨[3]。辽宁省目前约有五分之一的高等海洋物种濒危或接近濒危，大量的海洋贝类检测出重金属物质和难降解有机污染物质,辽宁省海产品出口并实现国际化前景不容乐观。这些问题的产生和辽宁省的海洋综合治理体系和治理成效息息相关。目前，辽宁的海洋综合管理政策和地方立法并不多，这对辽宁省附近海域内的资源、环境和权益的保障和统筹协调无疑是不利的，直接影响了辽宁海洋经济可持续发展的实现。

三、海洋经济发达省份法律保障经验借鉴

（一）福建省

福建省是我国第四个海洋经济发展试点省份，2012年国家发改委发布了 《福建海峡蓝色经济试验区发展规划》，在国家的立法和政策的指导下，制定了一系列措施。经过研究发现，福建省的海洋立法相对完善，配套政策也比较及时，立法和政策涉及到海洋经济发展的方方面面。极大的推动了福建省海洋经济的发展。在立法上制定了《福建省海岸带保护与利用管理条例》、《福建省水生野生动物救护管理办法》、《福建省远洋渔业补助资金管理办法》、《福建省海域收储管理办法》、《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》、《中国（福建）自由贸易试验区招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》等，在政策上制定了《福建省海洋功能区划》、《福建省海岛保护规划》、《福建省近岸海域污染防治规划》、《福建省海岸带保护与利用规划》、《关于全面推进海域资源市场化配置的实施意见》、《福建省海洋与渔业厅关于加强海域采砂用海管理的意见》、《关于进一步深化海域使用管理改革若干意见》。因此，福建省可以说是我国所有省份中海洋立法相对完善的，从海洋环境、海洋资源、海域使用、海洋功能与规划到进一步的落实政策和实施细则上都非常详细，有力的保障了海洋经济的发展。

（二）广东省

广东省海洋经济发展的强省，作为我国海洋经济综合试验区，于2015年首个发布了《广东海洋发展报告》，在海洋经济发展的保障方面，制定了《广东省特别保护区管理规定》、《广东省海岸带保护与开发利用管理办法》、《广东省渔业管理条例》、《广东省海域使用管理条例》、《广东省人工鱼礁管理办法》、《广东省美丽海湾总体规划实施方案》、《广东省生态文明建设规划纲要》、《广东省海洋环境保护规划》、《广东省碳汇渔业发展规划》、《广东省人民政府关于推动海洋渔业转型升级提高海洋渔业发展水平的意见》等法律和政策，为广东省海洋经济试验区的建设提供了法律服务。广东省结合其自身的发展优势和特点，是我国第一个以书面形式报告其海洋的发展状况的省份。其海洋立法除了承接我国的海洋立法的上位法的相关规定，更多的是结合了本省的特色制定地方立法，促进海洋经济的发展。

（三）浙江省

2011年，浙江省正式成为国家的海洋经济发展示范区，浙江省政府高度重视海洋经济的立法保障工作。在海洋立法方面，制定了《浙江省海域使用管理条例》，明确海域使用权证可以直接办理基本建设项目的相关手续。在政策上，制定了《浙江省海洋新兴产业发展规划》、《浙江舟山群岛新区发展规划》、《浙江省近岸海域污染防治规划》，出台了国内首个省级 《招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》以保障海洋经的发展。浙江省作为全国的海洋经济发展示范区，其海洋经济发展的如此迅速，法律与政策保障的作用不可小觑。2016年12月，浙江省出台了《省人大常委会关于加强海洋幼鱼资源保护促进浙江渔场修复振兴的决定》，在全国率先为海洋幼鱼保护立法。可以说，浙江省是全国海洋立法的先行者，不仅多次首个出台了促进海洋经济发展的规范性法律文件，而且往往被很多发达省份所借鉴。

通过对我国海洋经济发达的省份海洋立法和政策的研究分析，这些海洋经济发展强省非常重视海洋经济发展的法律保障和政策配套，立法比海洋经济发展落后的省份相对完善，政策落实有效及时，不仅对其本省的海洋经济的发展提供了法律和政策上的支持，而且极大的促进了海洋经济的发展。辽宁应当借鉴海洋经济发达省份的法律保障机制，梳理海洋法律体系，结合辽宁自身的海洋经济发展优势和特点制定规范性法律文件和政策，尽快完善辽宁的海洋法律保障机制。

四、辽宁海洋经济可持续发展法律保障的路径选择

经济的发展离不开政策的引导，更离不开法律的支持与保障，辽宁海洋经济要实现可持续发展，必须加强地方立法、落实配套政策为海洋经济的发展保驾护航。

（一）完善涉海法律制度

辽宁的涉海法律制度建设应当是由面到线、由线到点的过程，是从宏观到微观的过程。即仅仅围绕国家的基本立法，制定适应辽宁海洋经济发展的地方立法和配套细则与政策，进而由各市制定符合本市海洋经济发展情况的下位法和政策，完善涉海立法体系，进而由各市实施落实、服务于辽宁海洋经济的发展，最后服务于国家海洋经济的发展。

辽宁可以借鉴江苏、海南、山东、浙江等海洋经济发达省份和示范省的成功经验，紧密结合辽宁省海洋经济的整体发展情况和辽宁沿海城市的海洋经济发展情况，立足于国家立法、政策和海洋强国战略，立足于保护和实现海洋环境、人口与资源的协调发展，加快修订《辽宁省海洋环境保护条例》及配套的办法和实施细则，尽快完善辽宁的海洋环境保护法律体系。对与辽宁省海洋环境保护有关的环节和细节以及辽宁省整体海洋经济的发展进行全面规范，重点对全省行使海洋环境监督管理权部门的权责以及行政相对人污染海洋环境的责任作出明确规定，运用必要的法律手段解决辽宁省海洋环境保护工作存在的突出矛盾和问题，从根本上改变海洋环境保护立法文件效力位阶较低和规范不足的现状[1]。与此同时，对辽宁省海岸工程的环境评估方法与程序、海域使用金的征管范围等问题作细致规定，增强现有立法文件的可操作性，促进海洋环境相关执法工作的有效开展。

（二）加强海上执法体制建设

加强海洋法制建设，不仅要强化立法，更重要的是依法治海，严格执法，完善海洋执法体系[2]。建议借鉴南方沿海发达省份的成功经验，紧扣辽宁省海洋经济发展实际，由省政府负责成立相应的协调机构，组织协调海洋、海事、环保和渔业等多个执法部门合作构建起保护海洋生态环境的联合执法机制与长效合作机制。加强和完善海洋行政执法体制建设，加快海上执法队伍的一体化进程，彻底改善目前海洋管理政出多门、多头执法、执法权分散的现状，通过体制建设的有效管理来提高海上执法的效率。应当尽快出台《辽宁省海洋维权执法条例》和《辽宁省海洋维权执法程序条例》和配套的实施细则，构建和完善辽宁省海洋维权执法法律法规体系和海洋争端解决的法律机制，理顺和完善我省海洋维权执法体制，为我省海洋维权执法提供必要的法律支持和保障。

（三）完善海洋生态环境综合治理体系

着重建立保护与修护的海洋综合管理治理体系，全面建设海洋生态文明。一方面，全面加强海洋生态环境综合治理。以文件政策的形式全面落实并且严格限制用海面积，坚持贯彻执行20公顷以下对3000万元/公顷的审查标准。对于不符合要求的项目停止办理，保证不逾越红线指标，做到每一项审批皆符合硬性要求。另一方面，全面落实本省海洋生态文明建设行动计划，组织指导沿海各市制定实施方案。继续创建海洋生态文明示范区，完善海洋生态红线制度，开展黄海海洋生态红线区的选拔工作。推进生态修复工程，开展“退养还湿”、“退养还滩”、“退养还绿”等蓝色海湾整治行动，着力推进辽东湾蓝色海洋综合整治修复工作，不断拓展亲水空间，恢复自然生态。

小 结

当前，辽宁经济发展既有海洋资源、区位和产业上的优势，又有环境、资金等发展上的短板。在现有的发展基础上，辽宁应当紧抓海洋经济发展的优势，利用优势、抓住机遇促进维持海洋经济的可持续发展，与海上丝绸之路沿线国家和地区在更宽领域、更高层次上开展海洋经济的合作和交流，这些都要求辽宁省尽快完善促进海洋经济发展的法律保障机制，完善涉海立法和政策,加强海洋执法体制建设,这是辽宁海洋经济实现可持续发展的必经之路。