学前教育事业发展的公平之维——罗尔斯正义论的视角

周桂勋,赵 颖,明翠翠

(甘肃民族师范学院教育科学系/西北少数民族教育发展研究中心, 甘肃合作 747000)

自市场经济改革以来，学前教育被推向社会以后，学前教育投资中不足与不均同时存在的矛盾日益凸显，学前教育公平一直缺席。这也是学前教育小学化、农村和中西部学前教育整体发展滞后、难以突围的一个深刻的制度根源。《2010-2020国家教育中长期规划纲要》要求发展学前教育，学前教育事业才又逆风起航、重新发展。李克强总理在2014年的政府工作报告中深情而响亮地提出教育公平这一社会普遍关注的教育热点问题，他说：“我们要为下一代提供良好的教育，努力使每一个孩子有公平的发展机会。”李克强总理的报告代表中央吹响了追求教育公平的响亮号角。学前教育是教育领域中的短板，欠账太多又问题严重，唯有以教育公平为核心价值推动学前教育综合领域深化改革才能够突破学前教育事业发展中的种种困境，才能促进学前教育的健康发展，保障儿童幸福而公平的童年，为国家发展储备深厚而广泛的人才基础。在探讨学前教育公平方面，罗尔斯的正义论给了我们很多启示。

一、公平：学前教育发展的基本价值

受教育权是人的一项基本权利。人权是人的基本权利，是与人的生存与发展密切相关又极其重要的权利。人权对于人的生存和发展极其重要，同时也容易受到伤害，而且伤害一旦发生还不容易得到救济。接受良好的教育可以发展个体的智力和品性，可以培养人的生存技能，增加人们过一种美好生活的可能性。从教育对于人的发展的促进作用的角度来看，教育，尤其是基础教育是人的基本权利。1948年联合国通过的《世界人权宣言》即规定“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此，”这种权利“不分种族、肤色、性别、语言宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出身或其他身份等任何区别”；“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。”

童年期的个人经历对人一生的发展会产生深刻而久远的影响，精神分析学派心理学和认知神经科学都揭示了人的早期经历对人的一生发展的重要性。从人一生的发展的角度来看，保障幼儿接受优质的学前教育的权利就是保障最为基本的人权。人的大脑功能是分区域工作的，某项功能区域受到破坏的话，通过早期的干预能够使其他领域代替受损区域的功能。人的大脑的发育在童年期处于迅速发展的时期，而人的大脑发育只有在人出生后的生命早期，也即最为迅猛发展的童年早期才具有补偿作用。一旦错过了童年早期，人的大脑就没有那么强的可塑性了。

旨在保护儿童权利，保护儿童免受不公正的歧视对待的联合国《儿童权利公约》第十八条第三款规定“缔约国应采取一切适当措施确保就业父母的子女有权享受他们有资格得到的托儿服务和设施。”我国是《儿童权利公约》的缔约国，保障儿童接受公平的学前教育的机会是我国政府履行国际承诺的题中之义，是我国政府在发展学前教育事业的不可推卸的义务。

如果政府不对贫困地区的学前教育发展进行足够的投资，就势必会把贫困家庭的幼儿逼到连最基本安全都无法保障劣质幼儿园中去，或者使得他们根本无法得到适当的看护，更不要说教育了。在劣质的托幼机构中，幼儿非但得不到优质的保教服务而且连基本的健康和生活都无法得到保障。这对于身心都处于一生发展最为迅速的幼儿来说，得到的更多的只是伤害，这会对个体以后的发展可能留下挥之不去的阴影。这样，他们在学前教育阶段的受教育权得不到保障，得到的将是因歧视性政策而造成的对他们的基本发展权利的伤害。因此，关注处于人的发展的起始阶段的学前期的教育公平，就是关注人的长远发展。

二、学前教育公平对人发展的极端重要性

“教育公平”决不是仅仅关于“公正”理念的形而上学的思辨活动，它更是关乎国家发展和人民福祉的重大实践活动。教育公平是追寻社会正义的价值活动，学前教育公平则是追寻底线的社会公平的活动。让儿童入学是一个社会最基本、最小限度的公平。美国著名的正义理论的研究者罗尔斯给我们很多启示，他在其传世经典《正义论》一书中写道：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它是多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修改；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要他们不正义，就必须加以改造和废除。”在学前教育领域，应该将建立公正的学前教育制度以合理地分配学前教育资源作为首要的价值和追求。正如杨银付指出的“教育公平是人们对教育的首要期盼，要办好人民满意的教育，首先就要保障教育公平。”

由于学前教育阶段对于一个人一生的发展具有深远的奠基作用，这就决定了学前教育公平具有极端的重要性。“据最新研究：早期经验具有关键性的作用。人的头三年是巨量的大脑神经突触形成时期，其增进的速度之迅速令人吃惊。这种情况一直继续，并稳定在人的生命的前十年中，这时儿童大脑具有超量的密度，许多神经突触根据需要以双倍的速度增长，以后，大脑发展有一个‘整枝’的过程。因为多次反复的经验，大脑的神经突触放射性的形成，它不容易自动消除而成为永久性的路线。因此，早期的正面或反面的经验，对儿童大脑线路的接通和网络的形成，具有决定性的影响。”人生的最初几年对于一个人的成长来说，是非常重要的，“神经科学证实了精神分析学关于新生儿潜能和生命最初阶段的重要性。人们曾说，一切都在6岁之前决定了，”这就意味着学前教育具有其他阶段的教育所没有的极端重要性，而且这个阶段的重要性对于一个人的一生发展来说，具有决定性的意义。

社会公平是人类文明不懈和永恒的追求，是社会文明和繁荣的基础。教育公平是社会公平的开端和基础，而学前教育因其在人的智力和性格发展中的关键作用而被视为基础教育的基础。从学前教育对教育发展具有奠基作用的角度来看，学前教育则是社会公平的根基性事业。为社会弱势群体提供公平和高质量的学前教育对于受教育者一生都会产生巨大的影响，可以说这是对于受教育者的一种长期援助。而对于社会来说，这是一种维护社会稳定的有效方式。

三、学前教育公平的实质

教育公平是追求一种社会正义，美国著名的正义理论研究者罗尔斯给了我们很多启示。学前教育是一个人接受正规教育的起点，学前教育的质量对于其他教育阶段的影响是深刻的，即使其他的社会不公平无法立刻得到解决，学前教育的公平问题也应该首先得到解决与保障。对于民众来说，接受有质量的学前教育实际上是获得一种基本的教育资源的分配，是基本的社会结构的组成部分，“这种基本结构包含着不同的社会地位，生于不同地位的人们有着不同的生活前景，这些前景部分是由政治体制和经济、社会条件决定的。这样，社会制度就使人们的某些出发点比另一些出发点更为有利。”

世界上最可怕的不公平可能就是，你一出生这个世界就对你不公平，并且这个不公平还陪伴你一生。罗尔斯认为保障公平有两个必要的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为社会和经济的不平等(例如财富和权力的不平等)只要能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。第二个原则又可以用“最大最小值规则(maximin rule)”来解释，“最大最小值”一词意味着“最大的最小值”，“这一规则使我们注意那种在任何计划的行动中可能发生的最坏情形，并依次作出决定。”在学前教育领域我们就应该充分考虑农村、贫困、边远地区幼儿接受学前教育的状况，他们是学前教育发展中的“最小值”，应该让农村幼儿接受学前教育的利益实现最大化，对他们实行补偿的学前教育政策。“这样，补偿原则就认为，为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。遵循这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期学校教育期间是这样。”平均分配并不能保障结果的公平(真正的公平)，它最多是一种扯平的教育政策，为了对抗幼儿所处的不利的生存和教育环境，政府学前教育在进行财政投资的过程中必须旗帜鲜明地高调地向农村、边远、民族和贫困地区学前教育进行倾斜。

四、学前教育公平的保障

(一)对学前教育公平予以法律和政策的保障

法治是一个社会文明的标志和社会有效运行的基本保障。随着我国依法治国战略的稳步推进，社会对于教育领域也提出了依法治教的时代要求。尽管学前教育是与初等教育、中等教育、高等教育平级的一级教育系统，但是在学前教育领域我国尚没有与《义务教育法》和《高等教育法》处于同一层级的法律。随着学前教育事业的发展，我国也正在进行这一层级的学前教育立法工作。在正在起草和论证的《学前教育法》中，国家应从法律角度重申学前教育公平的重要性，给学前教育公平给予法律上的保障。

建国初期学前教育发展思路延续了单位供给的思想，并不是真正把学前教育当做公共产品来对待的，各个单位和村子举办自己的幼儿园。由于社会结构具有等级性，这样就形成了层次分明的学前教育体系，等级森严，学前教育机构被分成三六九等。公办的示范幼儿园处在幼儿园体系的最顶端，接受国家雄厚的财政支持，教师有教师编制且能够接受最多的专业训练。这类幼儿园一方面接受了最多的国家财政拨款，一方面还向家长收取较高的费用，家长让让自己的孩子入园却无法遂人愿的幼儿园也是这类幼儿园。在办学资金的雄厚程度方面，能与之一比高下的当属民办贵族幼儿园，只是民办的贵族幼儿园的收费更高，教师没有编制但是教师的待遇基本上是有保障的。最容易受到忽视的，学前阶段教育权利无法得到保障的是社会弱势群体的子女。在罗尔斯正义论的视野下，我们要尤其关注弱势地区、弱势群体幼儿的受教育机会和教育质量，而对弱势群体和弱势地区学前儿童提供较为低廉的教育机会的则是普惠性公办和民办幼儿园。普惠性公办幼儿园能够获得政府财政支持，进而普惠性的民办幼儿园也应纳入政府财政支持的范围内。

(二)完善学前教育体制机制

2003年3月，国务院转发了教育部等10部门联合发布的 《关于幼儿教育改革与发展的意见》，形成了现在的“地方负责，分级管理”的管理体制，明确了农村学前教育的管理体制为：由县举办公办幼儿园，乡镇举办乡镇中心园，村发展多种形式的学前教育。这种体制形成了层次、类别分明的学前教育体制。这种体制制定者的用意是善良的，即发展农村的学前教育总量，提高农村的幼儿入园率，但是这种体制暗含着诸多的不公平。

处在我国学前教育机构最低端的当属农村幼儿园和城市低端幼儿园，教师没有编制，待遇也没有得到很好的保障，师幼比例相当高。有的农村幼儿园的师幼比例高达1:30-40，甚至更高，这类幼儿园得不到国家的财政支持。因此，现有的幼儿教育财政和管理体制是无法保障作为人权的幼儿平等的教育权。这种做法违反并不人道，也不符合教育公平的理念。

按照我国《宪法》的规定，我国公民享有“教育权”和“平等权”。如果我们真的想发展好学前教育这项事业，我们应当把学前教育的发展纳入到人权、宪法和国家长远利益的角度来进行考量。政府应该在发展学前教育的过程中承担学前教育投入的责任，学前教育是一种全国性的公共产品。学前教育的最终受益者并不单单是幼儿所在的区域和家庭，幼儿接受优质学前教育产生的外部效应并不是仅仅局限在某个村落。相反，幼儿不接受优质的学前教育而产生的恶果，比如孩子成人后没有生存技能或犯罪，并不是仅仅危害幼儿所在的村子或地区，这种危害要波及到幼儿成长以外的其他地区。学前教育不是地区性的公共产品，更不是私人产品，把发展学前教育的责任交给在我国实力更强的省级和中央政府才是合适的，更高层级的政府才能够更有利地保障学前教育公平。

(三)学前教育投资向弱势群体倾斜

应该取消把所谓的示范幼儿园当做特权幼儿园的做法，对那些基础设施建设相对完善的幼儿园就不要再将有限的教育财政资源向它们倾斜了。因为这类幼儿园已经是幼儿园中的“巨无霸”了，对这类幼儿园继续采取倾斜的政策是在加剧本来就已经存在的不公平，在某种程度上是让它们去向社会进行炫耀。

《2010-2020国家教育中长期规划纲要》明确规定了开办学前教育是政府的责任，那么政府在新建幼儿园的时候应该首先在我国经济实力最为薄弱的农村地区进行投资建设。这样，既是为了保障幼儿的教育公平，也是为了保障社会的公平。因为，由于区域社会发展水平的限制，在农村地区尤其是在我国的中西部地区人们付出更多的努力也比不上城里人付出很小的努力就可以达到的成就。政府在进行幼儿教师培训、进行财政补贴等方面要优先向弱势群体、边远、农村和少数民族地区进行倾斜。

最后，政府可以尝试对弱势群体的孩子发放教育券，来减轻幼儿家长的负担，给予这些幼儿的家长更多的选择权。学前教育投资向经济文化发展落后的地区和弱势群体倾斜，是对于这些地区和群体的一种长期援助，是从根本上通过教育的干预切断贫困的代际传递，实现社会公正的举措。这也就是说，真正的扶贫应该是教育扶贫和智力扶贫，而教育扶贫在学前教育进行更为有效，更具有根基的价值。学前教育公平，不仅是保障教育公平的前提，也是维持社会发展公平的人才奠基。

[1] 约翰·罗尔斯. 正义论[M]. 何怀宏,何包钢,等译.北京:中国社会科学出版社, 1988:1,5,147,96.

[2] 杨银付.深化教育领域综合改革的若干思考[J].教育研究,2014(1).

[3] 屠美如.向瑞吉欧学什么——《儿童的一百种语言》解读[M].北京:教育科学出版社,2002：134.

[4] 弗朗索瓦兹·多尔多.儿童的利益——学会尊重孩子[M].王文新,译.上海:上海社会科学院出版社，2012:77.