关于路桥费乱象的合宪性思考

(湘潭大学 湖南 湘潭 411100)

关于路桥费乱象的合宪性思考

孙康

(湘潭大学湖南湘潭411100)

又一个暴利行业进入了公众视野。央视财经节目对我国货运情况进行了体验式调查，结果发现，运费至少三分之一被高昂的过路过桥费吸走。2011年5月9日中国法院网报道，在发改委就物价形势举办的内部座谈会上，中科院研究员汪同三表示，中国流通业费用的几个数字让人震惊，全世界82%的收费公路在中国，流通成本占50%-70%。更有数据显示，路桥业暴利远超石油、证券、房地产、金融等行业。一时间，引起各界热议。这种热议，很大程度上是深受路桥行业乱收费、多收费、高收费、不合理收费之苦人们的强烈共鸣。“在路上”的代价如此之大、成本如此之高，人们日益不堪重负。

路桥费Highway bridge expense，是过路费和过桥费的总称，依据《公路法》和《收费公路管理条例》来制定收费标准。

郑州黄河公路大桥，收费25年违规14亿。有“亚洲第一大公路桥”之称的郑州黄河公路大桥，从1986年通车收费至今，一直备受诟病。2008年2月27日，审计署对18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查的结果显示：总投资1.78亿元的郑州黄河公路大桥，1996年已经全部还清贷款，违规收费14.5亿元。河南省政府2009年4月27日下发《关于取消全省政府还贷二级公路收费的通告》，一共有158个公路收费站被取消，但是包括郑州黄河公路大桥在内的15个经营性二级公路收费站不在取消范围之列，仍然继续收费。

针对路桥收费中的种种乱象，就我国的客观现实情况，有必要从法学的视野和角度就此问题作浅显的合宪性分析。综合上述材料，在法律依据和信息公开两个方面来做分析探讨，路桥收费中出现的乱象是不符合宪法基本精神和原理的。

一、法律依据

按照上位法优于下位法的基本法理，地方政府规章不得与国务院制定的相关行政法规抵触，更不能与全国人大常委会制定的基本法律相悖，否则就失去了法律依据。根据宪法的基本原理，在法治环境下，法律处于至上的地位，法律是社会成员行为的普遍规则和依据，整个社会要以宪法为核心形成统一的法律秩序。在一个国家的法律体系中，国家所有的法律都要依据宪法的规定、基本原则或者精神来制定。任何规章如果和上位法精神明显抵触或者相悖，即是违宪，违反宪法保障统一法律秩序的基本原理。

根据国务院2004年颁布的《收费公路管理条例》，全部由政府投资建设的公路(含桥梁和隧道)，不得收取车辆通行费。地方政府贷款投资建设的公路(含桥梁和隧道)，可以收取车辆通行费用于偿还贷款。但收取车辆通行费要按价格法律规定进行收费价格听证，报省政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级政府审查批准，最长不得超过15年，届满必须终止收费。

长沙路桥通行费的征收是依据2005年6月长沙市人民政府第50次常务会议通过的《长沙市贷款建设的城市路桥车辆通行费征收管理办法》(以下简称“路桥费征收办法”)，该办法根据国务院1996年颁布的《城市道路管理条例》制定，属于地方政府规章。但是，随着2012年1月1日我国《行政强制法》的实施，《路桥费征收办法》的相关条款明显与上位法之间存在冲突。并且《路桥费征收办法》对于未按时缴纳路桥费的处罚明显违反了《行政强制法》的规定。《行政强制法》规定：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金；加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人；加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。而《路桥费征收办法》中有对于滞纳金的规定为每逾期1日，加收应缴费额2‰的滞纳金。征收滞纳金属执行罚乃间接强制，对此，我国2012年施行的行政强制法明确规定，行政机关作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可依法加处罚款或者滞纳金。从条文本意看，对逾期缴纳汽车路桥通行费的，规定征收一定比例滞纳金于法有据，不是凭空增加车主通行负担。按性质，征收滞纳金，收钱也不是真正目的，其真正目的是督促当事人主动履行缴费义务。征收路桥费年票滞纳金，属于行政强制执行中的执行罚，具有合法性，然而这并不代表其能够被滥用，必须具有三方面的构成要素:行为起点应是行政行为;行政行为应具有合法性;根据立法法，滞纳金征收必须具有全国人大或其常委会制定的法律作为收缴依据。

由是观之，征收滞纳金是合法的，目的也是善意的。然无论目的多么光明正大，都应经受手段适当性的法律审查。反观一些地方的规定，按日征收倒无可非议，逾期一日征收千分之二的比例也在可接受范围，可仅规定征收比例，不限制上限就既不合理，又不合法了。

宪法是国家的根本大法，依法治国的根本是依宪治国，依法办事首先应当依宪办事。既然对地方政府收取路桥费的合法性存疑，那么根据宪法的最高权威性，宪法规范的法律效力最高，其他法律都必须以宪法为制定的依据。其他法律规范不能与宪法规范相抵触，否则无效。在地方法规不具有法律效应的情况下，如果有路桥收费需要，地方政府完全可以召开听证会，充分表达实际情况，将现实需要及收取方式充分传达给市民，也可以提交人民代表大会讨论，而不是靠政府文件强制推行。

二、信息公开

党的十八大报告强调，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。在我国，宪法和法律都没有直接规定知情权，有关知情权的宪法依据，一般是从规定言论、出版自由的法律条文中引申出来的。其他法律只不同程度地反映了知情权的内容，如《行政诉讼法》规定的被告负举证责任及公开审理；《行政处罚法》规定的公开原则、告知制度、听证制度等；《消费者权益保护法》规定的消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利等。知情权指公民有权知道自己应知的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利。我国现行宪法文本也间接体现了知情权制度。如第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”这是专门规定参与权、表达权特别是监督权的条款。行使监督权的前提是通过信息公开保障知情权，不知情就没法监督。

根据《政府信息公开条例》的相关规定，相关主管机关应当将收费的依据以及路桥费的使用状况进行信息公开。公民依法享有知道国家活动，了解国家事务的权利，国家机关及其工作人员有依法向公民以及社会公众公开自己活动的义务。

我国专项规定信息公开制度的法律文本是《政府信息公开条例》，通篇体现了保障知情权的立法精神和制度安排。宪法对公民知情权的间接体现是对公民基本权利的保障，主要精神和核心制度还是通过信息公开制度、通过民主法治力量更有效地管住钱袋子、官帽子，有效地保障知情权、约束公权力。

路桥费的征收去向、收费开支等依据法律是应该向公民披露的，相关政府对此却遮遮掩掩，不向民众公开的行为是一种违法法律的行为，违反了宪法保障公民基本权利的原理，是不合宪的行为。

三、小结

宪法的生命力在于监督和执行。如王世杰所说，宪法的主要内容无非两大块：一是对公民权利的规定，一是对国家组织的规定。路桥收费不对公众披露即是对公民权利的侵犯；收费乱象没有合法、合理、合情的法律依据即是对国家组织的破坏。

伴随着经济社会的发展，城市范围的扩大和城市化水平的提高，众多城市完全具备建设路桥相应的财政实力，继续采用贷款加收费的方式，就显得不合适了。交通运输部管理干部学院教授张柱庭说，超期收费等乱象的背后，体现了现有收费公路管理政策法规存在滞后和缺失。

目前，上海、天津、抚顺等城市已经取消路桥收费，与长沙同为“长株潭城市圈”的湘潭市，也早已取消路桥收费。湘潭大学法学院副院长、博士生导师欧爱民，多年来先后以行政诉讼方式要求湘潭、长沙取消城市路桥收费，他认为取消城市路桥收费是大势所趋。

孙康(1986-)，男，汉，湖南常德，在读研究生，湘潭大学，研究方向刑法。