行政案件集中管辖下检察机关提起行政公益诉讼案件路径选择

2018-04-02

福建质量管理 2018年1期

(江西理工大学文法学院江西赣州 341000)

朱升文

(江西理工大学文法学院江西赣州341000)

经全国人大常委会授权，人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域开展公益诉讼案件，试点工作积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，全国人大常委会于2017年6月修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》正式建立检察机关提起公益诉讼制度。2013年1月4日，最高人民法院颁布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在全国法院系统开展行政案件集中管辖试点工作，该试点工作对检察机关提起公益诉讼工作的路径产生了影响，这既需要正确选择检察机关提起公益诉讼的路径，也需要加强与人民法院的沟通协调，以实现检察机关提起行政公益诉讼效果的最优化。

检察机关；行政公益诉讼；行政案件集中管辖；路径选择

检察机关提起行政公益诉讼经过两年试点，成效显著并取得《行政诉讼法》、《民事诉讼法》法律保障；2014年11月1日新修订后的《行政诉讼法》第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件，随后人民法院系统开展行政案件集中管辖试点工作。为确保检察机关提起行政公益诉讼案件的质量与办案效果，笔者结合自身基层检察工作实际，对行政案件集中管辖检察机关提起公益诉讼的路径进行相关探讨。

一、检察机关提起行政公益诉讼的管辖相关规定

根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条的规定，人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。

违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市(分、州)人民检察院管辖。

有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。

《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十五条的规定，人民检察院提起的第一审行政公益案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地的基层人民法院管辖。

人民检察院对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起公益诉讼的案件以及本辖区的案件以及本辖区内重大、复杂的公益诉讼案件由中级人民法院管辖。

再结合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十六条的规定，本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定，以及结合2017年6月27日全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定，我们可以得出在一般情况下，行政公益诉讼案件一般由行政机关所在地的人民检察院和人民法院管辖。

二、人民法院行政诉讼案件集中管辖相关情况

2013年1月4日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，随后各地方经批准相继部署开展行政案件相对集中管辖工作。

所谓行政案件集中管辖，即由上级人民法院通过统一指定的方式，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，交由其他基层人民法院集中管辖①。行政案件集中管辖确定案件管辖范围标准相对务实多样，从法院系统的试点地区看，目前对于确定集中管辖行政案件类型标准主要有以下几种：一是将一审行政诉讼案件进行集中管辖，把非诉行政执行案件仍留在原管辖法院审查；二是将部分一审行政诉讼案件进行集中，其他一审行政诉讼案件及行政非诉执行案件仍由原管辖法院办理；三是将一审行政诉讼案件和非诉执行案件全部实行集中②。

笔者结合自身工作区域经查证了解，江西省赣州市中级人民法院于2017年6月23日发布了《关于实行行政案件相对集中管辖的公告》，赣州市中级人民法院在市辖区内，确定了行政案件相对集中管辖法院是章贡区、于都县、龙南县人民法院，章贡区人民法院管辖原南康区、赣县区、上犹县、崇义县、大余县、于都县、龙南县、赣州经济技术开发区人民法院管辖的行政诉讼案件，于都县人民管辖原章贡区、瑞金市、宁都县、石城县、兴国县、会昌县人民法院管辖的行政诉讼案件，龙南县人民法院管辖原全南县、定南县、信丰县、安远县、寻乌县人民法院管辖的行政诉讼案件。属将一审行政诉讼案件进行集中管辖，把非诉行政执行案件仍留在原管辖法院审查的类型。

三、行政案件集中管辖对检察机关提起公益诉讼的影响

人民法院行政案件集中管辖试点地区分布广泛，此次纳入行政案件跨行政区域集中管辖的法院从地域分布看，东部、中部、西部都有法院参与，可以说，行政案件跨行政区域集中管辖改革已经在全国法院系统全面铺开③。

随着，人民检察院提起行政公益诉讼的全面推开以及行政案件跨行政区域集中管辖改革已经在全国法院系统全面铺开，人民检察院选择何种路径选择提起行政公益诉讼管辖法院才便于确保行政公益诉讼的效果最优化已摆在检察人员面前。

主流观点认为：人民法院对行政公益诉讼案件实行集中管辖的，办理诉前程序的人民检察院可以直接向集中管辖的人民法院起诉，或者将案件材料移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉。

可见，行政公益诉讼案件的提起主体有两种方式，一种是由办理诉前程序的人民检察院直接向集中管辖的人民法院起诉；另一种方式是将案件移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉。

(一)由办理诉前程序的人民检察院直接向集中管辖的人民法院起诉的优势与问题

1.案情熟悉，对证据的“三性”清楚，可以确保办案效果的最优化。由于诉前程序人民检察院是行政公益诉讼案件的最直接亲历者，从线索的发现，到调查核实，到立案决定，到诉前程序，到提起诉讼，熟知案件的来龙去脉，熟悉证据的合法性、关联性、真实性，对发挥行政公益诉讼的庭审效果影响更大。而移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉，由于缺乏案件的直接亲历性，对案件的熟悉程度较诉前程序的人民检察院而言会偏弱。

2.自立自诉，有利于诉讼经验积累和业务能力的全面性。法律的生命不在于逻辑而在于经验，如果采用将案件移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉，将导致非集中管辖的人民检察院行政公益诉讼职能缺失。在集中管辖法院的设定上，一般一个中院指定少数几个基层法院管辖该中院辖区内全部一审行政案件，其他基层法院不再审理行政诉讼案件，对应的情形就是非集中管辖的检察院将不再起诉，而是将案件移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉，这将导致部分基层检察院行政公益诉讼职能缺失，这必将削弱行政公益诉讼的法制宣传作用，降低检察院的地位和影响力，而由办理诉前程序的检察院自己起诉，则有利于积累行政公益诉讼案件诉讼经验，扩大检察机关提起行政公益诉讼案件影响力，避免因行政案件集中管辖导致行政公益诉讼起诉工作的绝缘，从而影响业务能力的全面性。

另一方面，由诉前程序的人民检察院向集中管辖的人民法院提起行政公益诉讼将带来司法成本、经费保障等直接现实问题。

(二)将案件移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉的优势与不足

1.有利于统一裁判尺度，提高司法的统一性。行政案件集中管辖，将案件移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉，由于相关案件由同一的人民检察院起诉，由同一的人民法院裁判，这有利于统一司法尺度，确保相同或类似案件得到相同的处理，避免司法尺度的不同一造成裁判结果上的差异，从而影响司法公信力。

2.有助于公益诉讼案件及时进入诉讼程序，及时维护公益。现行制度框架下的管辖设置，若由行政机关所在地的办理诉前程序的人民检察院直接向集中管辖的人民法院起诉，则当地的检察院承受着巨大压力，在行政公益诉讼的起诉、出庭环节都会或多或少面临困难，而将案件移送集中管辖人民法院的对应人民检察院起诉，有助于去除压力，推动案件尽早进入诉讼环节，及时维护社会公共利益和国家利益。

移送集中管辖的人民检察院提起行政公益诉讼的不足：

1.“移送起诉”，案多人少矛盾凸显。囿于民行检察队伍呈倒三角分布和基层民行检察队伍薄弱的现实，移送集中管辖人民法院的对应人民检察院在集中管辖后，将面临着案多人少的矛盾。

2.“移送起诉”，诉前程序检察院与起诉检察院的衔接问题。移送集中管辖的人民检察院提起行政公益诉讼将直接面临两地检察院的案卷衔接、调查取证、出庭诉讼等一系列有效衔接问题。

笔者认为，在上述两种路径情形下，应当包括另外一种路径，最高人民法院部署行政案件集中管辖试点工作，虽然明确了行政案件由相应的集中法院管辖，但从最高人民法院发布的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》及全国各地发布的关于实行行政案件相对集中管辖的公告来看，部分试点地区坚持尊重当事人程序选择权与提供释明指导相统一，起诉人仍然享有管辖法院的选择权。因此，检察机关提起公益诉讼也应当相应相应公益诉讼管辖法院的选择权。