基于SWOT分析的地方政府绩效评估公众参与研究

(江苏师范大学 江苏 徐州 221100)

一、问题的提出

随着政治民主化的深入发展，公众参与地方政府绩效评估的理念逐渐兴起。将公众对政府提供的公共服务评价意见纳入到政府部门的绩效评估中是构建服务型政府的现实需求。公众参与政府绩效评估可以有效弥补地方政府绩效内部评估的不足，从而提高政府绩效评估有效性。尽管很多地方政府在引导社会公众参与政府绩效评估方面取得了一定成效，公众评估的方法也在不断创新，但是总体而言，公众参与地方政府绩效评估的结果并未达到理想效果。地方政府在以公众参与为主题的政府绩效评价创新活动中的实践结果与最初预期之间有着巨大的差距，在活动中社会公众积极性受挫、参加人数逐年递减等情形已经普遍出现。本文运用SWOT方法分析公众参与政府绩效评价活动的内外部环境，探讨完善公众参与政府绩效评价体系的方法，以期为进一步提高公众参与地方政府绩效评估活动的有效性提供有针对性的建议。

二、公众参与地方政府绩效评估SWOT分析

本文采用SWOT分析法，分析公众参与地方政府绩效评估内部的优势、劣势、外部环境的机会和威胁，从而提出解决公众参与地方政府绩效评估难题的对策。

(一)优势分析

1、公众参与有利于政府加强与公众的沟通，提升政府的公信力。政府向社会公众提供政府的绩效状况有助于公众了解、监督政府的工作，同时这也和地方政府打造“阳光政府”、提高地方政府公信力的目标相吻合。政府只有在制定及改进公共服务政策时从公众的利益出发，听取广大公众的意见，并将公众的意见作为影响决策因素的一部分，才能获得公众更多的信任。政府绩效评估中的公众参与对缩小政府和社会公众之间的意识差距有较大的积极作用[1]。

2、公众参与有利于完善政府绩效系统，弥补内部评估系统缺陷。基于政府绩效评估内部管控的特点，社会公众很难知晓政府绩效评估的实际结果。在政府公信力下降的社会背景下，即使政府向外界公布结果也难以令公众信服。一些地方政府绩效评估体系中引进外部专家或者专业评测机构，但由于这些第三方机构绩效评估时容易受到政府的干扰，自身独立性较差，因此公众常常不信任其评估的结果。而公众参与能够充分表达自己对政府人员工作的意见以及自身的实际需求，从而弥补政府内部评估的不足。

3、公众参与有利于制约政府权力。公众参与政府绩效评估本身就意味着政府要实行信息公开、透明治理的管理方式，公众参与政府绩效评估时会有较多的机会了解政府各个部门的工作内容和职责范围，政府部门在实行职权时也会考虑公众的反应从而改进管理方式。同时公众参与也更有助于公众加强对政府部门的监督，这种方式能够对政府权力的滥用起到很好的抑制作用。

(二)劣势分析

1、公众参与政府绩效评估的渠道单一。目前我国公众参与政府绩效评估的渠道较少，社会公众满意度调查和满意度评议这两种方式应用最为广泛。此外一些地方政府委托高校进行第三方政府绩效评估也成为比较受欢迎的方式，甘肃省政府引进兰州大学绩效评估是这一模式的代表。尽管有些改革前沿地区为公众参与政府绩效评估提供多样化的平台，但从全国大部分地方政府创新实践来看，参与渠道仍然有待丰富。

2、公众参与的主体缺乏代表性。我国政府绩效评估中的公众参与的人员结构不科学，缺乏代表性，也没有根据不同的部门对不同公众进行科学地分类。粗放式的评议方式有效性不高，目前大部分的评价活动都没有根据社会公众的特点进行区分，也没有将政府部门特征和社会公众的特点相匹配来确定哪些类别的公众适合评议哪些部门的工作。没有精确分类评估主体的绩效评估活动必然会降低绩效评估的科学性和准确性，使得评估活动的有效性大大降低。

(三)机会分析

1、公众参与地方政府绩效评估的实践方兴未艾。自2000年以来公众参与政府绩效评估活动在各地展开，活动声势浩大，对社会产生深远影响，同时公众参与地方政府绩效评估也是我国地方政府评估模式长期封闭运作的重要突破。在实践操作上，一些政府结合地方特色因地制宜地开展公众参与政府绩效评估活动，形成了政务公开模式、评估团模式、满意度调查模式以及万人评议政府模式等多种评价模式[2]。

2、社会已经形成政府绩效评估主体多元化的共识。随着公众参与政治意识的加强，政府为适应时代的发展也在不断完善公众参与政治的形式，公众参与地方政府绩效评估较好地满足了公众参与政治的需求，故公众参与政府绩效评估活动自开展以来就受到了公众的欢迎。经过十几年的发展，公众参与政府绩效评价已经形成了社会共识，政府内部评价机制的惯例正逐步被公众参与打破，评估主体多元化成为政府绩效评估体系发展的主流趋势。

(四)威胁分析

1、传统官僚主义文化根深蒂固。官僚主义文化在观念上主要表现为“官本位”的思想，在地方政府绩效评价体系中主要表现为评估体系具有内部管控、形式主义等特征。尽管我国地方政府绩效评价为了避免内部评估的缺陷在实践中引入第三方独立机构和社会公众评议，但是独立的第三方政府绩效评价和社会公众评议机制并没有发挥其本身的优势成为地方政府决策依据，政府最为重视的依然是自我评估机制[3]。

2、公众参与政府绩效评估缺乏制度保障。当前我国公众参与政府绩效评估的制度尚不健全，公众参与政府绩效评估的很多方面都缺乏法律保障，公众权利容易受到侵害。很多地方政府的绩效评估制度中虽然有涉及一些公众参与的内容，但是缺乏具体性的规定，相关细节内容更是少之又少。制度的不健全使得政府拥有较大的自由裁量权，在实践中很可能会利用制度的缺陷来操纵公众参与政府绩效评估活动，从而使得活动成为地方政府宣传其民主化运动的工具。

3、忽视评估结果的应用。我国地方政府普遍出现了忽视公众参与政府绩效评估结果的问题，而运用评估结果来改进工作状况以提升政府工作绩效的情况则更是少见。比如北京市2003年和2004年连续两年网民评议政府活动结束后都拒绝向外界公布评估结果，使社会公众丧失对这一活动的兴趣，参与人数呈现断崖式的下跌。实践表明，社会公众对地方政府组织公众参与政府绩效评估活动中的表现感到失望，认为政府部门只是形式化邀请公众参与，实际上并未听取其建议，而且也没有解决公众所反映的问题。

三、公众参与地方政府绩效评估体系优化

(一)将公众参与地方政府绩效评估机制制度化

我国政府绩效评估是政府内部管理制度，如果政府有意识对信息加以保护，外界将很难对政府工作进行监督。要想增强政府对民众的责任、保护公民参与权利不受到侵犯，就要规范与界定公民参与的民主权力，因此需要通过立法的方式将民主评议活动上升为法律规定的常规事项，在法律层面保护公民参与政府绩效评估的权利，避免政府在评估活动中滥用公权，侵害公众的权利[14]。在这一方面可以从美国的政府绩效评价制度中借鉴经验。美国通过制度来保护公众参与政府绩效评价活动的权利，强有力的法律保障公众参与政府绩效评价活动能够长期稳定地运行下去，我国地方政府可以根据自身情况因地制宜加以吸收并制定符合本地方发展的公众参与政府绩效评价制度[15]。

(二)确定参与政府绩效评估的公众范围

必须要科学、合理地选择公众参与政府绩效评估的人员。第一，人员选择要具有代表性。参与的公众必须是地区的典型代表，能够代表广大民众，这样才能体现出公众参与政府绩效评估的实际价值。第二，要根据被评估的部门以及被评估的内容的不同合理地确定参与公众的人员构成。要依据参与评估部门的特点来划分专家、群众、第三方部门等参与人员的评分权重，不能为了方便而将所有人员的评价都同等对待，忽视其特殊性。第三，要合理确定参与绩效评估的公众数量。与传统的政府绩效评估不同，公众参与的特征就是参与评估的民众数量众多，这就代表参与评价的人数必须要满足一定的数量要求。

(三)合理设计绩效评估指标

科学的评估指标是公众参与地方政府绩效评估活动能够取得成效的重要条件。地方政府绩效评估体系指标的设计主要应符合以下要求：第一，指标要具有针对性。在指标设计时要充分考虑不同部门之间的差异，根据各部门的特点设计符合有针对性的绩效指标。第二，要确保公众能够理解评估活动所选用的绩效指标。在设计绩效评估指标时要尽量使用简洁、易懂的语言，避免绩效评估指标有歧义、专业术语太强，以便普通公众对绩效评估指标做出准确的理解。第三，评估指标要具备实际操作性。要合理确定指标体系和指标权重，同时要注意定量指标和定性指标的合理分配，指标的选择要以便于考核为前提。

(四)强化政务信息在政府绩效评估的全过程公开

信息公开可以有效避免政府暗箱操作，从而实现政府绩效评估公开透明。政府需要将公众参与政府绩效评估的准备阶段、实施阶段、反馈阶段等各类信息向社会尤其是参与政府绩效评估的公众公开，满足公众的知情权和监督权。在操作过程中，政府必须通过政府网站、微信、微博、报纸等媒介向公众主动公开政府绩效考核的对象、指标体系以及相关数据信息，以便公众了解政府绩效及其考核标准的具体情况。在反馈阶段，要及时向社会公众公布评估结果，做到公众参与政府绩效评估的信息全过程公开。

(五)评估结果应用和反馈

开展政府绩效评估的最终目的是通过对政府部门绩效进行评估，分析其不足之处，总结经验并加以改进，从而提升今后的绩效水平。因此，在公众绩效评估之后，政府不仅要公布公众评估的结果，更重要的是要密切关注公众的利益诉求，根据公众的需要和建议改进工作，将社会公众参与绩效评估的结果应用到政府人员的工作中去，不断提高政府处理问题的能力。只有合理应用评估结果并将评估结果应用情况及时反馈给社会公众，才能激励公众更加积极参与到政府绩效评估中去。