“海上福州”港口项目建设中环境保护问题之法治思考

2018-04-02郑燕飞

法治现代化研究 2018年2期

郑燕飞

郑燕飞

（中共福州市晋安区委党校，福建福州 350011）

港区项目建设过程中生态环境保护问题已经受到世界各国的广泛关注。2016年11月，福州出台《对接国家战略建设海上福州工作方案》，将发展港口经济作为重要任务之一。福州港如何发挥后发优势，统筹协调港区经济发展和港口保护之间的关系，是当前福州港区经济发展需要解决的重大课题。要正视港区经济发展过程中存在的问题，转变港区经济发展理念，不断强化港区环保法律制度建设，健全地方港口环保法律体系，明晰监管和运营主体权责，着力培养高素质环保监管人才，走绿色、可持续发展的港区经济发展道路。

福州；港口；环境保护；法治

2013年10月，国家主席习近平在出访东南亚国家期间，提出共建“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到国际社会高度关注。2015年3月，经国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出“支持福建建设21世纪海上丝绸之路核心区。”“加强上海、天津、宁波－舟山、广州、深圳、湛江、汕头、青岛、烟台、大连、福州、厦门、泉州、海口、三亚等沿海城市港口建设。”这为福州融入国家“一带一路”发展战略提供了重大机遇。福州积极响应、主动融入“21世纪海上丝绸之路”建设，并于2016年出台了《对接国家战略建设海上福州工作方案》，明确将构建以福州港为核心，与海丝沿线国家和地区互联互通、安全高效便捷的海陆空运输通道网络。由此可见，建港兴城，以港兴城，加快建设海上福州已然成为福州经济社会发展新的驱动力。

然而，在以港口发展驱动经济社会发展的过程中，如何协调港口建设与港区环境保护之间的关系，实现港口经济发展与生态环境保护之间和谐统一是实现建港兴城，以港兴城需要解决的重要课题。

一、港口项目建设中生态环境保护的必要性

（一）港区生态环境保护已受到各国广泛重视

早在20世纪 90年代，世界经济合作与发展组提出了港口的生态环境保护问题，港口不再只是经济利益的载体，环境因素也成为港口建设应考虑的因素引起各国政府关注，[1]此后西方社会对此展开了大量的理论探讨与具体实践。西方国家为此在绿色港口竞争力、港口保护政策法规、绿色港口评价指标体系等方面进行大量深入研究，这些理论创新促进了美国的纽约—新泽西港、美国休斯顿港、日本东京港、澳大利亚悉尼港等一大批国际绿色生态港口建设典范的产生。[2]这也为我国港口建设提供了良好的经验借鉴。由此可见，福州在推进港口项目建设过程中，充分借鉴国外优秀经验，发挥港口建设后发优势，实现港区项目建设和生态环境保护和谐统一十分有必要。

（二）强化港区生态环境保护是港区生态文明建设、走可持续发展道路的必由之路

党和国家高度重视生态文明建设，把生态文明建设、走可持续发展道路作为国家发展战略。党的十七大报告提出科学发展观，强调“坚持可持续发展，要使经济发展与人口资源环境相协调，人与自然相和谐，发展循环经济、建设资源节约型国家、建设环境友好型国家，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”；党的十八大报告明确提出把生态文明建设提升到国家战略的高度，凸显其在社会主义事业建设中的基础性地位。2017年福州政府工作报告中，强调推进生态文明建设，全面落实《国家生态文明试验区（福建）实施方案》和福州市贯彻意见，加快建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福州。因此，福州的港口经济发展作为福州城市发展的重要部分，也必须坚持走“生态发展”道路，把生态环境保护摆在港口项目发展的突出位置。

二、福州港口经济发展面临的生态环境问题

（一）港区空气、水质污染是主要生态问题

港口经济繁荣的同时也伴随着港区空气污染加剧的后果。福州港作为福建省主要港口群之一，其发展过程中与我国其他港区一样面临着港区空气、水质污染等主要问题。

2014年国际公益环保组织自然资源保护学会（NRDC）在《中国船舶和港口空气污染防治白皮书》中指出：“船用燃料油的含硫量远高于是车用柴油，假设一艘中型到大型集装箱船使用含硫量为 35，000 ppm（3.5%）的船用燃料油，并以最大功率的 70%行驶时，则其一天排放的 PM2.5总量最多相当于我国 50 万辆国 IV 货车同一天的排放量。由此可见，船舶港口废气排放会对港区甚至其城区的空气造成严种污染。

相关监测数据显示，港区水质环境保护状况也并不理想。2014年至2016年间发布的《福建省环境状况公报》显示：包括福州、宁德在内的6 个沿海设区市中，按水质保护目标评价，历年均为漳州海域功能达标率最高，其它港湾不同程度低于水质保护目标要求，一直以来福州港区海域总体未达标。[3]由此可见近几年福州港的水质状况堪忧，水体保护工作力度仍有待加强。

(二)港口污染的主要来源

从港口环境特点和港口水域、陆域功能区来看，港口除自身产生的污染物外，沿岸工业废水的排放、生活污水的排放，各种固体垃圾的倾倒和工程施工的影响都是港口废弃物污染的主要来源。除此之外，港口舰船废弃物的排放也是一个重要污染源。[4]就港口活动本身引发的污染源来看，主要有以下几种：

一是船舶运营带来的污染。船舶在到港时可能排放、散落或者溢出的污染物；排放的洗舱水、油污水以及其他废弃物；船只制造、维修、打捞等过程中也容易发生油类污染物；船舶失事的石油泄露、危险货物的散落等都会对环境造成影响。

二是港口在日常营运期间，由于货物的抓运操作以及其它生产活动而产生的粉尘、噪音、气味和排放物都会对港口的水质、空气质量产生重大的影响。

三是港口建设过程中，疏浚弃土对海洋环境、海洋生物的负面影响，诸如抛泥区选择不当则还会对渔业、海上交通等直接产生影响，同时对港区水质产生污染。

三、福州港区产生生态环境问题的原因

（一）福州港口规模不断扩张，不可避免地给周边生态环境带来了前所未有的压力

福州港是福建三大港口群之一，由“一港九区”组成，全港拥有大陆海岸线1966公里，占全省大陆海岸线的52.4%，沿江、沿海岸线长达2628公里。全港通过能力达13018万吨。根据《福建统计年鉴》（2017）中的数据显示：自2012年-2016年，福州港的货物吞吐量分别为11410.22、12759.03、14391.14、13967.23、14515.66（单位：万吨）。[5]上述数据表明，近年来福州港规模不断加大，且仍处于快速上升趋势。正由于福州港生产经营活动日益频繁，在有关监管手段、治理方式、法律规范等配套措施未能及时跟进情况下，港口规模扩张的速度远超环境的承载力，这不可避免的导致港口空气、水质等生态环境面临着前所未有的压力和可预见的风险。

（二）港区生态环境保护意识尚不足

目前，大多数港口经营者的绿色环保意识不足，以追求经济效益为核心，在粗放式生产经营过程中往往容易造成大量的资源浪费和环境污染，对经济效益背后的生态环境成本置之不理，更缺乏相应的污染处理设施及能力。港口环保治理仅停留在港区绿化、单纯污染源治理等较为初级的层面。社会大众对港口重大安全生产事故之外发生的日常污染缺乏了解，对绿色港口建设的关注度和支持度不够。据中国最大搜索引擎百度咨询搜索数据显示，涉及福州港区生态环境保护的新闻仅7条，由此可见有关部门对港区生态环境保护公开宣传和教育还十分欠缺，更无法期待经营主体的自觉环保行动。

（三）港口环保法律规定还不够具体

当前，地方港口环保法律适用主要是依据有《港口法》《航道法》《中华人民共和国水污染防治法》《海洋环境保护法》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律规定，但规定的条文过于原则性，在实操方面还存在诸多问题：

第一，内容安排上原则性大于实操性。上述上位法在内容上还无法完全满足地方具环境治理要求，需要通过省、市一级结合自身特点，有针对性地进行规范条文的细化和补缺工作。

第二，港区环保监管主体的法律规定尚不明，多头管理形成职权冲突。比如《水污染防治法》第9条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”据此，上述主管部门之间的各自职责范围为何不清晰，在未明确各自职责之前，相互间必然存在监管范围的重合。这种多头管理规定往往引发职权冲突或推诿扯皮的问题。由于港口处于连接陆域和水域的特殊地理位置，加之因污染来源复杂，更容易产生此类“环保部门不下海，海洋部门不上岸”的监管困境。

第三，内容安排上重前置预防轻事后治理。现有法律、规范、管理办法及行动计划等大多以预防污染的发生为主，对于如何应对己经出现的港口环境污染却缺乏明确、可操作的法律法规条文，这使得港口污染防治工作面临严峻挑战。

第四，法定处罚力度弱，缺乏强制措施。当前针对一般性环境污染事件的处罚手段主要以赔偿直接经济损失为主，而对于由此造成的生态破坏引发的长期不良影响未做进一步规范，后续由谁负责、如何进行生态恢复规定不明。

（四）环境执法能力有待加强

环境执法面临专业人才短缺，执法车辆设备不足的困境。一方面，执法队伍人才短缺。根据人民网报道的《福建省2015年通报的年度环境状况公报》显示，福建省环境监察机构实际在岗人员仅有937人，明显低于平均水平。同时基层环境执法队伍中普遍存在缺乏环保专业知识等情况。[6]另一方面，政府部门在环境执法方面投入有限，致使一线执法所需的执法车辆、技术检测装备紧缺，影响环境执法工作的正常展开。

四、推进福州港口环境保护法治化的若干构想

（一）转变地方立法理念，大力推进绿色生态港口建设

《立法法》中赋予市一级人大城市环境保护方面的立法权，而立法活动多受同时期环境保护理念的影响，因此树立科学的发展理念是正确处理港口经济与生态环境关系的前提，更是推动港口环境法制建设发展的坚实基础。国务院编制的《全国海洋经济发展“十二五”规划》，作为“十二五”时期我国海洋经济发展的行动纲领，其中“生态优先，绿色发展”作为基本原则之一，强调统筹考虑海洋生态环境保护与陆源污染防治，大力发展海洋循环经济，加强海洋资源节约集约利用，推进海洋产业节能减排与清洁生产，强化海洋生态环境保护和防灾减灾，不断增强海洋经济可持续发展能力。港口经济作为海洋经济的重要节点，在运营管理过程中更应当及时融入绿色生态理念。在港口环境立法方面，应摈弃经济优先、搁置环保的思想，在立法、执法、司法、法律监督各环节中凸显人文关怀和生态情怀，以维系港口经济可持续发展为目标，为建设环境友好型港口、资源节约型港口、环境安全型港口及生态文明型港口提供强有力的法制保障。

（二）不断完善港口环保法律法规制度建设

针对上述内容规定过于原则性、适用对象宽泛化的现状，当前福州港口防治污染的法治化工作要以强化法律法规的实操性、执行力为首要目标：

1．协调各管理部门关系，明确港口环境执法主体。依据现行法律法规，可对港口环境污染享有执法权的管理主体并是非单一部门。实际工作中，多头管理容易导致职权不清、责任不明的结果。因此，地方立法工作中有必要对港口环境执法资源进行有效整合。有研究者建议进行港口环境联合执法。在现有各个执法部门的基础上建立一个港口环境管理的协调机制，而不是增加一个综合部门来协调各职能部门的关系，即在不增加管理机构的基础上，出台一个规则，针对各职能均具有法律效力的制度规范。[7]这种做法既能充分利用已有环保管理资源和数据信息，又能有效解决各部门间的执法冲突与推诿问题，将大幅提高港口环境执法效率。

2．综合运用多种执法手段，提高环保监督管理成效。一是要将运用责令停止违法行为、对违法者进行罚款等处罚手段，与宣传教育、社会舆论压力等手段相结合，形成遵循环保法律规定的自觉性；二是推行经济奖励机制，技术政策扶持、荣誉称号奖励等柔性执法方式，引导生产经营者主动参与港区环保建设；三是在政府主导的前提下，拓宽环境执法渠道，积极引导多元主体共同参与港口环境治理的制度建设，发挥社会组织、企事业单位、社区以及个人的力量，在更大视角下审视环境治理问题。四是优化部门联动机制，提升联合执法能力。港口环保问题不是环保主管部门单兵作战能够解决的，近几年，我省积极推进环保部门与公安部门间的联动执法机制，开展打击环境污染犯罪专项行动，联合执法必要性得到凸显。[8]因此，可以将目前的执法环节联动机制延伸为执法与司法间的联动，并视具体情况在港区设立环境保护合议庭、环境保护检察工作室、环境保护警务工作室等，推进环境联动执法的常态化、制度化。

3．健全港口环境保护地方法规体系。加快修订《福建省环境保护条例》，增设港区环境保护相关条款，明确各主体权责，大幅度提高违法成本。加快建立福建特色的港区环境保护地方标准体系，逐步完善绿色港口环境质量评价体系、污染物排放、测试方法、标准样品、行业准入等一系列配套标准。鼓励福州市立法机关根据福州港的实际情况，制定和实施更为严格的标准体系。

（三）强化港口环境执法队伍能力建设

一是制定环境执法人员的招聘与选拔标准和程序，遵循专业素养、法治意识和生态意识并重原则，尽快提升港口环境执法队伍专业化水准。二是建立科学合理的考核选拔制度，定期对环境执法人员进行业务能力及执法情况考核，设置合理的奖惩机制，强化环境执法人员之间的协作意识，实行严格的淘汰制，保证执法队伍的先进性；三是实行环境执法人员的定期培训机制，将生态文明意识的树立、法治思维和法治方式的运用以及基本业务技能的精进作为培训必修内容，确保执法人员不断更新优化知识结构，保持较高水平执法业务能力。四是强化环保执法财政支持力度，增加专项预算经费确保港口环境执法人员、设备和技术等方面的充足投入，为保环执法提供坚实物资保障。

[1] 王帅.基于Grey_DEMATEL方法的港口绿色发展影响因素研究[D].大连理工大学硕士毕业论文，2016.

[2] 范利彬.国外绿色港口的发展与借鉴[J].珠江水运，2009(9).

[3] 福建省环境保护厅.http://www.fjepb.gov.cn/zwgk/kjjc/hjzl/qshjzkgb/.

[4] 蒋江波，张立柱，李丕学.港口水环境污染与监测[M].海洋出版社，2010:69.

[5] 福建省统计局.http://www.stats-fj.gov.cn/xxgk/-ndsj/.

[6] 福建省年度环境状况公报：环境整体优良执法监管能力偏弱[EB/OL].http://fj.people.com.cn/n/2015 /0604/-c337006-25125285.html?from=singlemessage&isappinstalled=0.

[7] 刘小明.辽宁省港口污染防治地方立法研究[D].大连海事大学硕士毕业论文，2011.

[8] 福建省“清水蓝天”行动收官环保公安联动破解取证难[EB/OL].http://www.mnw.cn/news/fj/1039129.html.

责任编辑：林善炜

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1674-1072（2018）02-074-04

2017-12-10