大樟溪水权交易若干法律问题探析

(中共永泰县委党校 福建 永泰 350700)

一、大樟溪试点水权交易的客观条件

平潭及闽江口水资源配置工程(闽江北水南调工程)是解决福州城南片区、福清、长乐及平潭综合试验区300万居民用水紧张问题的一项重大惠民工程，是优化区域水资源配置的重要举措，也是完善水权交易制度建设的有益尝试。选择大樟溪作为我省水权交易试点，有其客观原因。

(一)区域内水资源分布不均

水是人类生存和社会经济发展的命脉，福建省作为东南沿海省份，气候湿润，雨量充沛，水资源相对较为丰富，但也存在水资源分布不均的问题。一是社会原因造成的，也就是通常我们说的“大城市病”，如福州，作为省会城市，人口聚集，工商业发达，城市居民及工商业用水量大；一是自然原因造成的，如平潭岛，受海岛地形及气候影响，淡水资源比较匮乏，加之综合试验区建设，用水需求激增，导致用水紧张。社会经济发展原因造成的水资源稀缺是经济性稀缺，属于相对稀缺，自然原因造成的水资源稀缺是物质性稀缺属于绝对稀缺。[1]我省同时存在物质性与经济性水资源稀缺问题。

(二)区域内水资源需求不同

从供求关系上看，作为供水方的永泰经济相对落后，工业不发达，客观上有利于水源地的保护，能够提供优质的水源。同时大樟溪作为闽江最大支流，水资源丰富，当地工商业不发达，人口少，能够提供富余水资源用于交易。而需求一方，福州是工商业发达、人口密集的省会城市，平潭是开发迅速的综合试验区和缺乏淡水资源的海岛，用水量大，本地水源无法满足居民及工商业用水需求，需要异地输水。因此，从供求关系上看，供需双方互补性强。

二、大樟溪水权交易试点存在的若干法律问题

(一)生态补偿机制不健全

生态补偿(Eco-compensation)是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。[2]现行国家有关水权交易的制度规定，水权交易费用应考虑水权交易的工程成本、生态成本、运营成本、及第三方利益的补偿。①对于大樟溪水权交易而言，永泰县作为供水地，为了提供优质的水资源，必然要牺牲经济收益更为可观的工业发展的机会，投入大量人力物力财力对水源进行保护，如果仅以实际发生的供水成本定价，而不考虑背后要牺牲的经济利益，显然有失公平，不利于水资源优化配置的可持续性。河海大学课题组测算的大樟溪取水、治污成本0.856元/立方米，这只是将自然状态的水加工成可供居民使用的水的直接生产成本，而没有计算永泰人民为了提供优质的水资源所牺牲的工业生产产生的GDP总值，以及为保护环境投入的其它成本，单单依靠用户支付的水费，显然不能补偿永泰人民牺牲的经济利益。因此，不能把水权交易的水资源当作市场流通的普通商品，不能单纯依靠市场定价，还需要依靠政府建立生态补偿机制。

(二)水资源权属不清晰，水交易市场不规范

水资源用于交易，首先要明确权益归属。我国的水资源制度规定水资源为国家所有，地方性河流由地方管辖。大樟溪流经德化、永泰、闽侯等县，作为上游的永泰县如果建坝取水，必然侵害沿岸地区的用水权益。因此需首先明确水权权益分配，规范水权交易行为。我国目前没有建立成熟的水权交易市场，永泰大樟溪的水权交易也处于试点阶段，可借鉴的经验较少。从全国范围看，我国现阶段的水权交易行为仍以政府偶然行为为主，并未形成固定的交易市场、交易规范以及合理的价格形成机制。实际上是一种政府指令行为，通过上级政府公权力对管辖流域内的水资源进行再分配。政府主导下的水价形成机制缺乏合理性与可操作性，忽视供水者的潜在利益，很难保证供水地对水源的长期有效保护的积极性与水资源供给的可持续性。

(三)水源地环境保护不够严格

不管任何地方，都有发展经济的需求，作为水权交易的供水地的永泰县也有经济发展的需求，最快速有效的办法就是引进工商业。一些地方甚至为了盲目追求经济的快速发展，引进一些高污染企业，主城区周边经济落后县域成为城市污染企业外遗的主要接收地。永泰作为福州地区经济相对落后的省级扶贫开发县，不能为了快速脱帽，在城市化过程中扮演疏导城区高污染企业的偏远县，要扮演好福州后花园的角色。同时，永泰农村地区面积广袤，存在村民环保意识不强，进行粗放式农业生产，乱倒生活垃圾等破坏水源地环境的行为。政府部门也存在监管缺失，责任落实不到位的情况，未能落实中央提出的“最严格水资源管理”制度。

三、构建水权交易制度的意义

大樟溪是闽江北水南调工程的主要水源地，流域覆盖了永泰90%的地域，是永泰人民的母亲河。闽江北水南调工程不仅要求永泰人民贡献出宝贵的水资源，更要求永泰人民牺牲工业发展的利益，以保证提供优质的水资源。因此，用水地区除了支付用水成本外，还应当给予水源地适当的经济补偿。

(一)实现水资源优化配置

我省水资源虽然较为丰富，但丰富不均，一是自然原因形成的，如平潭岛，作为海岛，淡水资源缺乏。一是社会经济发展，工商业发达，人口膨胀引起的，如省会福州。而永泰作为山区县，水资源丰富，水质优，工商业与居民用水量少。可以通过建立水权交易制度，为水权益交换提供交易平台，用市场手段实现水资源的优化配置，缓解区域水资源供求矛盾。

(二)有利于水资源的管理与保护

通过水权交易制度的建立，有利于水资源的科学配置与管理。一是通过市场机制，借助价格杠杆，影响用水方用水行为，倡导居民节约用水；二是通过市场竞争，有助于提升水资源的品质，通过经济收益提升供水方保护水源的积极性；三是利用市场管理制度，创新水资源管理体制，提升水资源保护水平，最终实现水资源的可持续利用。

(三)实现社会和谐稳定

由于水资源的稀缺性，世界上因争夺水资源而发生军事冲突偶有发生，民间因争夺水资源而发生的群体性事件也不鲜见。通过水权交易制度的建立，可以明确水权归属，实现水权利益在流域间的合理分配，兼顾用水方的用水需求与供水方的经济需求，避免不必要的纠纷。同时，也有利于买卖双方明确权利义务，合理使用水资源，实现水资源的可持续利用和社会的和谐稳定。

四、完善我省水权交易制度的建议

(一)建立和完善生态补偿机制

平潭及闽江口水资源配置工程主要取水点位于永泰县境内，永泰作为我省生态大县，工业基础薄弱，旅游资源丰富，目前已列入全域旅游试点，并入选国家重点生态功能区。为了给福州及平潭提供优质的水资源，永泰人民必然要牺牲工业发展的机会来保护环境，用水地区在解决水资源匮乏带来的发展瓶颈时，应当给予供水区合理的补偿，以实现全省经济社会的协调发展。生态补偿机制的模式可以多样化，最直接的就是采取货币补偿，在价格形成机制上要充分考虑水权交易工程成本以外供水地为保护环境而支付的成本以及牺牲的工业发展而损失的利益。长期而言，可以探索用水地反哺供水地的合作机制。比如援助供水地环境保护基础设施建设，到供水地投资绿色生态产业，帮助推介生态旅游产业，挖掘特色文创产业等等。从直接输血向帮助造血转变，形成区域内不同县域间的功能差异化定位，如永泰县已经被定位为重点生态功能区。

(二)水权交易市场制度建设

我国目前并未形成规范的水资源市场，大都依靠政府的行政命令开展水权交易。一个重要原因就是对水资源的认识还未转变，水资源问题已经不是丰富时期的如何供给问题，而是匮乏时期的如何管理问题。单纯依靠政府宏观调控分配水资源，很难保证各方利益均得到满足。要通过立法规范水资源交易市场，确保水权交易各方权利义务明晰，实现水资源的合理配置和各方的互利共赢。同时，通过规范水权交易行为，运用价格机制，鼓励节约用水，用市场和法律手段，实现水资源的可持续利用。从我省的实际出发，我省没有大的跨省江河，主要属于闽江水系，应当建立大闽江流域水权交易市场，由省一级水资源行政管理部门负责协调管理，各县市(区)可以根据实际情况，保证水资源合理可持续利用以及流域其他地方用水权益的前提下，对于富余的水资源可以在该平台进行水权交易。省级水资源行政管理部门作为地方水资源管理与开发的主体，获取水资源初次分配的主要收益，即取水行政许可费用。该收入主要用于水源地生态补偿，以及流域内各地方用水权益的补偿。地方政府获取水权交易的再分配收益，该收入用于水资源供给工程的运营管理。形成政府共管可控，维护水的战略地位，市场机制可调，促进节约用水与水资源的可持续利用。

(三)水源地环境保护制度建设

水资源用于交易，必须首先满足提供的水资源具有使用价值，那就要求供水地提供的水具有较高的水质，以满足用水地需求。为了提供优质的可交易水资源，必须在水源地建立最严格的水资源保护制度。一是要完善地方环境保护立法，使水资源保护符合地方实际。福建作为生态大省，山水相连，水资源的保护需要更加立体，实行水源地分级管理，使环境保护立法更具可操作性；二是落实“河长制”，明确水源保护具体责任人。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，“河长制”是指由各级党政主要领导担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。[3]“河长制”是由河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，目的是为了使河流保持长时期的清洁和良好的水生态环境，保证水资源的可持续利用。通过河长制,使得本来无人想管、污染严重的河流,变成地方党政主要领导的重要职责,以此来应对日益严峻的用水危机；三是严格执法，对于污染环境的违法行为，要依法予以处罚，通过环境执法对更多的人起到警示教育作用，以保证法律的权威，使水资源保护相关法律法规得到普遍遵守。

【注释】

①参见《水利部关于水权转让的若干意见》。