PPP模式在养老服务领域的应用研究

(天津财经大学 天津 300222)

一、我国养老服务领域发展现状

(一)养老市场规模巨大，前景光明。中国目前已成为世界上老龄人口最多的国家之一，也是世界上老龄化较为严重的国家之一。截至2017年底，全国60岁及以上老年人口2.4亿人，占总人口的17.3%，并且有持续增加趋势。①据国家卫计委统计，截至 2016 年底，我国各类养老服务机构和设施 14 万个，各类养老床位合计 730.2 万张，每千名老年人拥有养老床位 31.6 张，与发达国家 50—70 张的标准存在较大差距。②在此背景下，我国与世界各国相比正在经历着规模最大、发展最快的老龄化进程。同时因老龄化释放出来的养老需求也随之增加，因此养老产业前景可期。

(二)养老服务供给不足。首先，我国养老产服务行业的基础设施建设和运营成本很高，而且政府对养老服务的定价有着严格的要求，所以该行业盈利空间很小，很难形成规模效应。其次，由于养老服务业具有风险高、期限长的特点，社会资本投入相对较少，政府财政注入资金仍是主要途径，显然这对政府造成了巨大的财政压力。再次，护理人员短缺，且专业护理水平低下，极大降低老年人的服务体验，降低服务质量。

二、养老PPP项目的优势分析

第一，通过积极引进社会资本与政府合作发展养老服务业，不仅可以有效弥补政府资金短缺的问题，同时还提高了社会资本的利用效率，有利于资本的良性循环；第二，社会资本具备丰富的服务经验和高超的管理技术，通过注入社会资本的新鲜活力，可以在一定程度上规范管理运营模式，提高养老服务的质量；第三，养老PPP模式中，政府为减轻社会资本方负担，提高其积极性，提供一些税收优惠和其他福利，并提供制度上的配套，形成统一的税收体系，这将使养老服务业成本降低，持续性增强；第四，养老服务业具有风险高，期限长，资金回笼缓慢等特点，为最大限度地减小项目风险，项目双方按照“风险由最适宜的一方来承担的原则”来分配风险，当PPP项目建设过程中风险来临时，政府和社会资本相互配合，根据风险分担流程合理履行职责，尽量减少风险对项目双方的影响，从而大大降低项目的整体风险。

三、养老PPP项目面临的问题和挑战

目前，养老PPP项目在全国各地蓬勃发展，这对养老产业的发展起到了很大的推动作用，但实践并不是一帆风顺的。PPP的核心是利益共享、风险共担和目标一致。然而，实际上政府和社会资本的关系是很难达到平等的。尤其是在公共服务领域，政府处于“主导”地位，社会资本发育程度不足加上政府管理经验的缺乏，造成了一系列问题。PPP养老模式目前面临的问题和挑战包括以下几个方面:

(一)养老机构顶层设计不足。政府对养老群体不同层次需求的把握仍然不足，养老机构的布局和类型仍缺乏系统规划，不能充分满足社会对养老的需求和期望。与此同时，PPP模式仍处于探索阶段，相关政策法规尚未完善，有些政策法规仍然空白，不利于有序健康发展。养老服务涉及多个政府部门，由于他们之间没有足够的沟通，信息交流不通畅，办事效率低下导致审批时间延长，使项目正常建设和运营受到威胁，社会资本的积极性也因此降低。

(二)回报周期长，运营压力大。养老PPP项目前期投资大，回报周期很长，加之养老PPP项目的公共服务属性，决定了项目的投资回报率不是很高。大多数养老PPP项目的回报机制是：使用者付费+政府补贴。其中使用者付费占主要。未来企业可能更愿意承接高端养老项目，而真正的养老保障得不到满足。而政策补贴由于财政资金的使用过于严苛，限制门槛相对较高。再加上缺乏长期护理险，老年人支付能力有限，可能导致无法继续享受养老服务。没有科学有效的回报机制，很难保证项目的可持续性。

(三)权责不对等，政企双方缺乏信任基础。虽然PPP合同是政府和社会资本基于契约精神签订的，但合同的大部分内容合同都反映了政府比社会资本强势的特点。合同条款赋予社会资本更少的权利和更多的责任，而政府拥有更多的权利和更少的责任。政府处于绝对是主导的地位。在养老PPP服务机构的日常运营中，社会资本希望政府能给予他们更多的自主管理的空间，而政府希望社会资本的每一个行为都能通过频繁的监督得到控制，双方都缺乏信任。而PPP模式是基于契约精神的，信任是双方合作的的基础。没有信任的合作不是真正意义上的PPP。

(四)合同双方风险分担机制不完善。在养老PPP项目经营过程中，社会资本面临融资风险、政策风险、运营风险和财务风险等一系列风险。而在PPP协议中，通常约定这些风险由社会资本方承担。如果社会资本方没有足够防范和抵御风险的能力，很可能会造成重大问题导致项目的失败。政府对合同条款的考虑太多，对企业风险的关注太少。但是，当出现问题时，政府往往会采取行政手段进行干预，甚至违反合同，这将会也会损害社会资本的利益，使社会资本参与养老PPP模式的积极性受到打击。

四、完善我国养老PPP的政策建议

(一)完善相关政策法规体系。首先，政府应当完善PPP相关法律法规以规范养老PPP项目程序，防止每个阶段可能会出现的漏洞；其次，政府还应当尽快建立健全养老PPP项目的相关合同法。合同应将政府和私人部门双方作为平等主体订立条款，合同必须明确双方权利义务关系，规定失信违约标准以及赔偿措施；再次，完善养老PPP项目决策失误的责任追究制度。通过建立责任追究制度可以从法律的层面规范决策者的行为，对于那些由于决策失误而造成的私人部门利益和公众利益损害的情形要追究法律责任。

(二)强化契约精神，合作求同存异。一方面，社会资本必须在开展日常运营的同时，与政府保持信息共享，提升社会责任意识，与政府共同承担风险；另一方面，政府须明确界定其在养老PPP项目中的定位，遵守协议，尊重市场规律，确保双方在法律上的平等。同时也应该要确保政令一致，增强政府管理能力。

(三)建立合理的回报机制和风险分担机制。一般而言，为最大限度地减小风险对养老PPP项目的影响，项目双方应按照“风险由最适宜的一方来承担的原则”来分配风险，同时，政府方面应对风险管理人员的加强培训，强化其风险意识和防御风险的能力。风险管理人员应根据项目的具体实施情况预测风险，并提前做好预防准备，制定相应的风险分担程序，这样当在PPP项目建设过程中风险来临时，双方可以根据风险分担流程合理履行职责，尽量减少风险对项目双方的影响，从而使项目的整体风险大大降低。在项目的启动之前，政府和私人部门就应当针对利益分配问题协商一致，达成共识。只有公平合理的分配双方利润，合同双方才有可能充分合作，实现互利共赢。

【注释】

①数据来源：全国老龄工作委员会办公室网站：http://www.cncaprc.gov.cn/

②养老机构供求失衡：公立一床难求 民营床位闲置，原载人民日报 2017 年 12 月 29 日，http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2017-12-29/doc-ifypyuve2077809.shtml