美国湿地缓解银行实践与中国启示：市场创建和市场运行

柳 荻，胡振通，靳乐山

（1.中国农业大学人文与发展学院，北京 100193；2.中国生态补偿政策研究中心，北京 100193；3.清华大学中国农村研究院，北京 100084）

1 引言

湿地是地球自然生态系统的重要组成部分，在涵养水源、调节气候、保护生物多样性、维护区域生态平衡等方面发挥着重要作用[1-3]。对比两次全国湿地资源调查数据可知，中国湿地资源呈退化趋势，湿地面积在减少、湿地质量在下降[4-5]，这也是全球湿地共同面临的问题[6]。“抑制湿地面积减少、提高湿地生态质量”是世界湿地保护的核心内容[7-9]。中国开展了大量湿地保护工作。一是加强自然湿地保护和修复。截至2016年底中国已建成49处国际重要湿地、600多处湿地自然保护区、836处湿地公园，初步形成以湿地自然保护区为主体的湿地保护体系。二是建立健全湿地保护的法规和制度。完成起草《湿地保护条例》[10]，逐步完善关于湿地保护的法律条文，探索湿地生态补偿制度，在国家级湿地自然保护区和国家重要湿地开展补偿试点[11]。中国已有的湿地保护以政府投入保护和恢复重要湿地为主，主要针对湿地质量下降的问题，但是针对湿地面积减少的问题，中国目前尚缺少法律和制度上的安排，仅在部分文件中提到要“划定八亿亩红线，加强湿地面积管控”[12]。

美国湿地经历了从破坏到保护的历程。1970年，美国湿地面积已从18世纪的2.21×108英亩减少到1.1×108英亩；为扭转湿地面积严重缩减的局面，美国创建了湿地缓解银行（Wetland Mitigation Bank）（也叫“湿地银行”）。这一湿地生态补偿的政策工具[13]在美国的湿地保护中发挥了强大而持续的作用[14]，湿地年损失量由45.8×104英亩（1955—1975年）下降到1.38×104英亩（2004—2009年）[15-16]，美国湿地面积基本达到动态平衡状态，甚至有所增加[16]。湿地缓解银行的成功实践，对完善中国湿地保护体系具有借鉴意义。

国内学者开始关注美国湿地缓解银行的制度优势，认为美国的湿地银行在湿地保护中起到重要推动作用[17-18]，中国应学习国际经验并加强湿地保护立法[19-20]，并且可借鉴美国经验，创建政府和市场相结合的湿地生态补偿[21-24]。湿地缓解银行是一种监管驱动下的市场，该市场的创建和运行需依赖于一系列制度建设，国内已有研究对此少有关注。本文试图从市场创建和市场运行两方面，分析美国湿地缓解银行的成功实践，并结合中国湿地资源保护现状，提出对中国建立市场化湿地生态补偿的建议。

2 美国湿地缓解银行机制

湿地缓解银行是湿地缓解银行的发起人通过保护湿地创造湿地信用，然后将湿地信用以市场价格出售给会对湿地造成破坏的开发者，并从中盈利的补偿机制。湿地缓解银行类似于货币银行，区别在于它储备的是湿地信用。自1990年起美国湿地缓解银行数量不断增长，至今已有1500多个，其分布虽存在区域不均衡，但基本覆盖全美各州，在湿地保护中发挥着重要作用。

图1为美国湿地缓解银行运作机制，其中三个利益相关方为：湿地缓解银行发起人、湿地开发者、湿地缓解银行审核小组（Mitigation Bank Review Team，MBRT）。湿地银行发起人是卖方，主要是私人企业、政府机构、非营利性组织等[25]。他们需要首先向MBRT提交计划书草案，通过审核后签署银行协议书（方框Ⅳ），并按内容履约，建设湿地缓解银行，创造湿地信用。湿地开发者是买方，通常是从事开发活动、对湿地造成破坏的开发者。他们在开发活动前，必须尽可能选择避免破坏湿地或将破坏最小化的方案，对于那些无法避免且已经最小化的不良影响，需要购买湿地信用进行等效补偿。湿地缓解银行审核小组是湿地事务管理体系（方框Ⅰ），由美国环保署（Environmental Protection Agency，EPA）、美国陆军工程兵团（Army Corps of Engineers，ACOE）、相关联邦机构①鱼类与野生动物管理局、国家海洋和大气（渔业）管理局、农业服务署、自然资源保护服务署等。、州政府及地方政府等构成。MBRT要审核计划书草案，对银行协议书的履约和湿地信用的产生进行监管；同时也监管湿地开发者是否遵守“避免、最小化、补偿”顺序，并遵从湿地开发许可证（下文简称“许可证”）进行开发活动。湿地缓解银行是一种监管驱动下的市场，通过湿地信用交易，实现占补平衡目标，其成功实践依赖于一系列制度的建立，尤其在市场创建和市场运行方面。

3 美国湿地缓解银行的实践

3.1 市场创建

图1 美国湿地缓解银行运作机制示意图Fig.1 Wetland mitigation bank operation mechanism

3.1.1 清晰的湿地权属 美国湿地权属涉及水资源管理权和土地所有权两方面，湿地管理模式以水资源管理为主、以土地管理为辅。水权方面，大部分管理权归陆军工程兵团所有[26]；地权方面，由于大量土地归个人所有，因此个人拥有大部分土地处置权。RES（Resource Environmental Solutions，资源环境解决方案）是美国最大的生态补偿服务提供者，2015年，该公司提供生态保护的场址已有425处获得了永久性地役权[27]，可以保障银行发起人对补偿性湿地进行长期管护，确保环境服务的永久性。在湿地缓解银行的实践案例中，银行发起人通常也更倾向于以较低的价格寻找农民个人或能源公司作为土地持有合伙人，而合伙人可以享有湿地缓解银行利润份额[28]。

美国湿地缓解银行实际上是一种湿地信用交易制度，清晰界定的产权是其进行市场交易的前提，只有湿地资源产权制度明确，才能引入市场化的生态补偿手段，利用市场机制提高湿地资源的保护效率。

3.1.2 法定的许可证制度 美国政府立法创建了许可证制度。1972年《清洁水法（Clean Water Act）》404条规定，对湿地进行开发必须得到联邦政府的许可证。许可证由美国陆军工程兵团颁发，由美国环保署进行监管。1988年，《清洁水法》404条指南进一步明确，开发者对湿地进行工业、商业、住宅开发等活动时如果被授予许可证，则需要开发或恢复一些湿地，来补偿其对湿地产生的不良影响。当经济开发项目对湿地的破坏影响无法通过补偿方式抵消，则不能获得许可证审批。

政府通过制定明确的法律法规，创建了湿地占用的许可证制度，并不断细化完善法律法规的具体要求，为湿地补偿提供了法律依据，为湿地缓解银行交易市场的产生创造了前提条件。

3.1.3 明确的政策目标：占补平衡 为应对美国湿地持续损失，1988年布什总统提出了占补平衡的明确政策目标，即“零净损失（No net loss）”[29-30]，短期目标是维持现有湿地面积，长期目标是湿地总体净增长。1989年美国环保署把占补平衡纳入法案并规定，开发建设中湿地总面积不得减少，如果开发者造成了湿地破坏，则至少要做出等量的补偿。“零净损失”的重点在于没有湿地净损失，比简单地防止湿地损失更为有效[31]。图2显示，美国每年湿地缓解补偿面积都远大于开发许可面积，不仅实现了占补平衡，湿地面积还有所增加。

占补平衡目标对破坏湿地的开发者提出了湿地补偿的要求，而开发者自行开发或者恢复湿地进行补偿，往往存在效率低下的弊端，实践中逐渐产生了第三方替代保护湿地和开发者购买湿地的交易机制，因此占补平衡的政策目标催生了湿地补偿的交易市场。3.1.4 严格的治理顺序 湿地开发与保护必须满足“避免、最小化、补偿”的治理顺序（图1方框Ⅲ）。“避免”是指开发者想要获得许可证，必须首先考虑避免破坏湿地的方案[14]；“最小化”是指若无法避免或者仅能部分避免不利影响，必须将损害最小化；“补偿”是指对于无法避免且已最小化的不利影响，需通过补偿来抵消对湿地造成的破坏。在此顺序原则之下，开发者向联邦提交的许可证申请中，90%可以通过其他替代开发方案避免对湿地的破坏，不予颁发许可证；只有10%的申请对湿地造成无法避免的破坏，政府给予颁发许可证，开发者需进行补偿。

湿地保护治理顺序的关键在于，只有严格进行“避免”和“最小化”之后，“补偿”才具有合法性[32]，否则就会变成购买环境破坏权。因此，严格的湿地治理顺序，是防止滥用补偿工具的重要保障。

图2 美国获得开发许可与缓解补偿的湿地面积对比图（2002—2014年）Fig.2 Comparison of permitted and mitigated wetland area in the U.S. by year（2002-2014）

3.1.5 多种可选择的补偿机制 湿地补偿主要有三种机制：湿地缓解银行、湿地替代费补偿（In-lieu Fee Mitigation，ILF）、湿地被许可人自行补偿（Permittee-Responsible Mitigation，PRM），其特点如表1。湿地缓解银行是在湿地开发者对湿地造成破坏之前，通过购买湿地信用进行补偿，交易完成后，由发起人负责湿地的长期保护。ILF是湿地开发者在对湿地产生破坏之后，将资金投入政府机构或非盈利组织创建的第三方基金，由第三方进行湿地保护或修复，并负责湿地长期保护。PRM就是湿地开发者在对湿地造成影响时/之后，自行保护或恢复湿地，并对其长期负责。

表1 三种湿地补偿机制的特点Tab.1 The characteristics of three wetland offset mechanisms

湿地缓解银行机制因为补偿行为风险、资金管理风险、长期管理风险较低，而灵活性和成功率较高，最受联邦推崇[33]；在湿地缓解银行建设不足的地区，ILF是有效机制；当无以上两种机制可选时，则可选择PRM的方式。美国湿地补偿中存在多方以不同的方式提供补偿，可以推动补偿市场竞争，提高补偿效率，控制补偿成本。

3.2 市场运行

3.2.1 完善的湿地缓解银行建设流程规则 美国湿地缓解银行的建设和运作有非常系统和完善的规则（图1方框Ⅳ）。湿地缓解银行建设的第一步是“选址”，即识别出可以产生有效的、可供出售的湿地信用的场址，进行湿地的保护和恢复[28，34]。由于不同湿地所能提供生态系统服务的区域和类型有局限性，选址决定了湿地缓解银行可能产生的湿地信用，是成功的关键因素。再根据选址，通过合适的途径进行湿地保护创造信用。一般有4种途径：恢复湿地、创建湿地、增强生态功能、保护现有湿地，其中恢复湿地因成功率最高而最为偏好。然后按照协议书的实施计划、时间计划保护和恢复湿地，做好生态监测和评估，并定期提交相应的报告。如果履约符合银行协议书的要求，经ACOE批准，发起人可以按照信用发放时间表，获得相应湿地信用，并将其出售给服务区域内的湿地开发者[35]；如果履约过程中违约，则必须暂停信用出售或减少可售额度，甚至终止协议。交易完成后，银行发起人负责湿地的长期管理；当湿地信用全部售出，银行发起人可将责任转移给政府或非营利组织等其他土地管理实体。

完善的湿地缓解银行建设流程规则，确定了湿地缓解银行发起人每个环节的职责，明确了湿地长期责任，有效地确保了补偿项目得以良好的计划、执行、监测和评估。

3.2.2 科学的湿地信用确定方法 在湿地缓解银行协议中，湿地信用确认是核心内容。美国有基于面积、基于功能的两种湿地信用确认方法。基于面积的方法是通过湿地面积测量，按不同比率折算湿地信用。不同的湿地类型和湿地保护途径产生的湿地信用不同，比如河流湿地高于林地缓冲区湿地、新建湿地高于保护湿地等，因此比率不同。如美国弗吉尼亚州的Blackjack项目中，创建或恢复湿地的信用面积比率为1∶1（1积分/英亩），保护湿地的信用面积比率为15∶1（0.067积分/英亩）。基于功能的方法是通过评估补偿性湿地的生态功能进行测算，如弗罗里达州的坦帕市使用的是UMAM（Uniform Mitigation Assessment Method）方法[36]，考虑了景观支持、水文情况、群落结构三个方面的功能度量，通过考察引入缓解银行后，在“时间”和“风险因子”两个维度的变化，来确定湿地信用。

基于面积的方法比较简单，通过测量湿地面积按比率折算，较为粗略；基于功能的方法相对复杂，依赖于科学可靠的测算技术，较为精准。只有通过科学合理的方法，制定明确有效的国家标准，平衡全国的一致性和区域的灵活性，准确地确定湿地信用，才能保障市场化的补偿交易能够顺利进行。

3.2.3 透明的监管追踪 “替代费补偿和湿地缓解银行”信息跟踪系统（Regulatory In-Lieu Fee and Banking Information Tracking System，RIBITS）是由美国陆军工程兵团在环境保护署等联邦机构①包括美国环保署、鱼类与野生动物管理局、联邦公路管理局、国家海洋和大气（渔业）管理局。的支持下开发的信息管理系统[37]，美国所有的湿地缓解银行和替代费补偿活动都在该系统呈现。RIBITS是对湿地缓解银行信息共享和管理的平台，就像银行台账，政府、湿地开发者、银行发起者以及公众，都可以清晰地看到湿地缓解银行的种类、数量和分布，也能看到湿地信用的服务区域和供给情况。

RIBITS系统充分保证了市场信息的透明性和追踪监管的有效性，既提高了政府管理的效率，降低湿地缓解银行的财务风险和生态风险[8]，又便于湿地开发者了解湿地信用供给情况，同时也便于湿地缓解银行发起人筛选有效的投资区域，减小投资风险，强化私营部门参与。

3.2.4 严格的后评估和长期管理 在美国湿地缓解银行补偿项目中，必须有明确、客观、可行的生态绩效标准，并对项目的实施情况和生态绩效进行严格的定期评估，尤其要关注湿地生态系统的结构和功能，加强对生态效益的评估[38]，评估可由政府机构、学术组织、非盈利评估机构完成。1999年美国国家科学院曾对全美的湿地补偿项目进行了严格的评估，并提出了29条关于实现占补平衡的建议[39]，其中24条被纳入2008年法规。法律规定，湿地缓解银行补偿必须制定长期的管理计划，包括明确湿地保护的任务、资金预算、长期管理费用等，来确保恢复湿地场址的可持续性和持久性。

美国湿地缓解银行补偿项目中，有严格的政策后评估和长期管理机制。为保证湿地生态补偿项目的有效性，需对项目的额外性和效率进行严格的政策后评估，基线调查是测度额外性的基础[40]。由于湿地开发项目会对湿地造成永久性破坏，因此湿地缓解银行发起人必须实施长期的管理计划，尤其要确保已出售湿地信用的补偿性湿地得到永久的管理和保护。

3.2.5 高效的行政管理体系 美国在管理湿地缓解银行等湿地事务上有高效的行政管理体系（图1方框Ⅰ）。EPA和ACOE两个核心的管理部门（图1方框Ⅱ）拥有相互协作制衡的湿地管理权：EPA负责许可证等相关政策的制定，ACOE负责许可证的颁发，EPA对此进行监督审核，并有权提出异议或否决，同时ACOE负责项目的日常管理；其他联邦机构也根据自身主要职责承担湿地管理任务，如鱼类与野生动物管理局要评估开发项目对鱼类和野生动物的影响；联邦与州、地方政府之间通常通过管理权下放的方式，联邦授予地方湿地管理权，并适当给予资金和技术支持；各州、地方政府因地制宜地调整湿地管理措施。

美国在湿地保护方面形成了一套权责分明、严密高效的湿地事务管理机制，各部门职权清晰，管理措施强力；EPA和ACOE之间协作与制衡的张力也是湿地缓解银行高效管理和运行的重要原因。3.2.6 私人投资的引入 美国湿地缓解银行通过完善的交易制度，引入了大量私人投资，促进实现多方共赢：推进湿地保护投融资机制多元化，节约政府在专业技术、人才和财政方面的投入，减少公共支出；湿地开发者购买湿地信用时，可以将湿地保护责任转移给私人企业家，减小问责风险；湿地缓解银行机制的建立，开拓了私人部门投资途径，出售湿地信用可赚取利润，是吸引私人投资的重要因素。

美国湿地缓解银行通过合理的机制设计，吸引私人实体参与湿地保护工作，并成为湿地缓解银行建设中最重要的角色，为湿地补偿注入活力，确保了补偿机制的长效性；完善稳定的政策和强力透明的监管[8]，维护市场完善有序的运行，进而强化了私人部门投资。

4 美国湿地缓解银行对中国湿地生态补偿的启示

近年来，中国对国际重要湿地、自然保护区及国家湿地公园进行湿地保护与恢复，并开展退耕还湿、湿地生态效益补偿、湿地保护奖励等试点，取得了良好成效。中国的湿地保护措施以政府投入保护重要湿地、提高湿地质量为主，而美国的湿地保护制度则采取不区分湿地等级、抑制湿地面积减少的保护措施。通过分析美国湿地缓解银行的实践经验，可以得到对中国建立市场化湿地生态补偿机制的重要启示。

4.1 市场创建：发挥政府在市场创建中的主导作用

4.1.1 加快湿地立法进程 中国湿地相关立法经历了从无到有、从弱到强的过程，但已有的湿地立法呈现零碎化、分散化的特点，专门的湿地立法尚处空缺状态。加强湿地立法需要对涉及湿地保护利用的法规进行系统评估和清理[10]，对湿地保护有利的条文予以保留，对湿地保护不利的规定予以修改或废止；加快针对湿地保护的立法进程，尽快完善并颁布施行《湿地保护条例》，通过立法明确湿地权属，加强湿地用途管制并明确“占补平衡”的要求，确立严格的湿地治理顺序，进而创造湿地补偿市场交易的需求。

4.1.2 明确湿地权属 中国湿地存在产权不清的问题，湿地的所有权、占有权、使用权、处置权模糊。《自然资源统一确权登记办法（试行）》中明确要求开展湿地自然资源确权登记工作并推行湿地确权试点[41]，湿地产权问题颇受重视。湿地权属清晰是引入市场机制提高资源配置效率的基础，必须确定湿地权属：明确湿地“所有权”归国家或集体所有，严格规定湿地的“占有权”“使用权”“处置权”等，并进一步明确湿地的其他权利。明确产权后，可通过市场化生态补偿，对小面积湿地、农田湿地、人工湿地等散碎化湿地进行有效管理。

4.1.3 加强湿地用途管制和明确“占补平衡” 十九大报告明确提出要改革生态环境监管体制，“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，行使“国土空间用途管制”职责，要加大生态系统保护力度，划定生态保护红线。在国家林业局颁布的《湿地保护管理规定》和一些地方法规中，提到“工程建设确需占用湿地，用地单位须给予补偿”，在《湿地保护修复制度方案》中规定“全国湿地面积不低于8亿亩”[12]，虽然中国开始划定湿地资源生态保护红线，但这与美国“零净损失”的理念尚有差距。为保护湿地这一重要的国土资源，需要构建湿地开发保护制度，加强湿地用途管制，如尝试建立湿地开发占用的审批许可制度。同时，政府需要确立与世界湿地保护接轨的“占补平衡”政策目标，对湿地造成的破坏需要进行等效补偿，进而构建购买湿地信用的机制，真正地抑制湿地面积减少和湿地质量下降。

4.1.4 确立严格的湿地治理顺序 中国湿地保护的法律法规中，缺少对湿地保护治理顺序的规定。必须明确湿地开发需遵从“避免、最小化、补偿”的治理顺序，确保湿地补偿是在对湿地造成不可避免的破坏且破坏程度最小化之后而进行的，这可以有效避免大量的湿地损失。政府需要通过加强对“补偿”的审核和管制，提高补偿交易的准入门槛，确保补偿的合规性，杜绝滥用补偿购买环境破坏权的现象。

4.2 市场运行：探索湿地生态补偿市场化运行机制

4.2.1 精心设计湿地生态补偿机制 精心设计湿地市场化补偿机制主要包括以下几个方面：（1）交易规则：需要创建完善的交易规则，明确各利益相关方以及他们之间的关系，确定“买方”和“卖方”，并设计严谨可行的市场交易运作流程；（2）交易（补偿）标准：建立统一的补偿标准或者交易价格，既要保证全国的统一性，又要确保因地制宜地发挥区域灵活性；（3）基线调查和生态效益：要做好湿地现状的基线调查，全面掌握湿地资源现状，为测度湿地生态补偿的额外性创造基础，同时应完善生态系统服务评估技术，以对湿地补偿的生态效益进行科学的评估；（4）加强监管：设计有效的监管框架，确保信息的公开度和透明度，使得市场手段得以有效执行，同时加强对补偿性湿地的可监管性；（5）后评估和长期管理：需要对市场化湿地生态补偿项目的效率（包括生态效益和财务效率等）做好有效的后评估，也需要及时发现补偿机制中的问题；加强对补偿性湿地的长期追踪和永续管理，以确保其生态效益的长久有效性。

4.2.2 为市场化的湿地生态补偿提供基本保障 （1）建立高效的湿地事务管理机制。中国当前的湿地事务管理，主要是林业局牵头，国土资源、环保、水利、农业、海洋等多部门分散管理，存在多头监管和“碎片化”监管问题，容易造成权职不明、效率低下。从中国目前的机构设置来看，由于行政职能的限制，单一的行政机构可能无法全面管理湿地。十九大报告中提到“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，中国可以设立湿地保护的综合性管理机构，或者借鉴国外经验，构建林业和环保两部门为主、地方人民政府对本行政区域内湿地负总责的湿地综合管理体系，对湿地保护进行部门协调、统筹管理，做到各部门权职清晰、合作制衡。同时在湿地保护中要加强中央政府与地方政府的联系，一方面中央政府要统筹协调，授予地方充分的湿地管理权，并提供必要的资金和技术支持，另一方面中央政府要加强对地方湿地补偿市场的有效监管，并将湿地保护成效纳入对地方各级人民政府领导干部的绩效考核体系。

（2）建立湿地补偿多元化投融资机制。中国的湿地保护资金来源目前主要以政府公共财政为主，并逐渐由政府为主导的单一化投资向多元化融资格局过渡[42]。市场化的湿地生态补偿需要引导各方资本的积极参与，实现常态化运行，一方面需要以可观的利润激励私营部门投资湿地资源保护，另一方面需要通过立法，增强政策的稳定性，构建强有力的监管框架，强化私营部门投资。同时在湿地生态补偿领域积极推广PPP模式，探索公私合营的多种合作形式，吸纳广泛的社会资本，建立政府引导、社会参与的湿地补偿多元化投融资机制。

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