土地制度变革与经济结构转型——对中国40年发展经验的一个经济解释

刘守英

（中国人民大学经济学院，北京 100872）

改革开放40年来，中国经济保持了9.6%的高速增长，工业增加值年均增长率为14.6%，工业增加值从2.07×1011元增长到2.80×1013元，成为世界制造大国，城市人口增长率年均4%，城市化率从17.92%提高到58.52%，2.8亿农民离土出村参与城市化进程，推动乡土中国向城乡中国的历史转型。无论是“唱赢中国”者还是“唱衰中国”者都认同，在一个大国发生如此非凡的经济增长和历史性的结构革命，一定有其不同寻常之处。与目前主流的比较优势说和地方政府锦标赛体制说不同，本文提出，中国独特的土地制度安排及其变革是创造“中国奇迹”的“秘密”。过去40年，中国是在政府主导发展权下的经济权利开放，土地制度的独特安排与变迁形成以地谋发展模式，土地制度实现的土地资本化促进了经济结构的跃迁。但是，中国的转型困境也因此而生，尤其是在中国经济发生增速换挡和平台转换以后，以地谋发展模式的风险加大。限于篇幅，本文主要在理论上阐释土地制度及其变迁在经济发展中的作用，并给出中国土地制度变革推动结构转变的阶段性进程，最后是简单的结论和政策含义。

1 土地制度在结构变迁中的作用

探寻增长之源是经济学的不变主题，但支撑不同发展阶段的经济学对不同因素重要性的强调有别。土地的重要性在古典学者那里举足轻重，土地是“财富之母”[1]，“永远是一切财富唯一的、首要的来源”[2]，亚当·斯密在分析国民财富的性质与原因时，土地还是与劳动、资本一起作为三个基本的生产要素[3]，大卫·李嘉图担忧土地、资本与劳动的边际报酬递减会导致一国的经济增长停滞[4]。马歇尔指出农业技术提高太慢导致土地的耕作边际报酬递减[5]。因此，正如舒尔茨所正确指出的：“早期经济学家把土地视为经济增长的制约因素”[6]。

有意思的是，土地的重要性到了“边际革命”时期开始下降，他们给出的理由是，土地不应该在经济发展中占有特殊位置，不必进行单独处理。土地不仅可以被资本替代，而且技术进步足以抵消固定不变的土地所带来的不利影响[7-9]，新古典经济学家在构建理论模型时，土地要素甚至神秘地“消失”了[10-13]。哈罗德给出的原因是：“我之所以抛弃它，是因为在我们这样一个特定环境下土地的影响微乎其微”[11]。索洛将产出增长分解为资本（K）、劳动（L）、全要素生产率（TFP）提高的贡献，土地被计入K中[12]。舒尔茨的观点代表了现代经济学进行如此处理的缘由：“我们发现，土地在经济增长中的作用与常识或古典经济学有关土地之观点迥异。作为生产要素，土地的经济重要性一直在下降。它在生产国民产值的总要素成本中所占的比例变得更小了”[14]。免除土地报酬递减困扰后的经济增长理论将主要精力用于探究物质资本的增长与配置效率、技术进步、人力资本、创新和研发投入在经济增长中的重要性[15-16]。

土地的重要性从举足轻重到被忽略，反映了经济学家对其所处时代经济特征的简化。古典时期的经济以农业为主，国民经济和百姓生计高度依赖于土地资源，技术变迁缓慢，人们为避免掉入“马尔萨斯陷阱”而挣扎。新古典时期的经济以工业和城市经济为主，土地的经济重要性下降，经济增长依赖于资本形成、配置效率、技术进步，经济发展从土地依赖性转向创新和全要素生产率的提高。

遗憾的是，经济学家在求解发展问题时，仍然主要基于他们受训练形成的新古典增长理论。尽管主流发展经济学家认识到经济发展的内涵是结构变迁[17]，但是，在探寻结构变迁的力量时，经济学家的药方主要是：一是劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业部门和服务业部门再配置[18]；二是利用挤压农业的工农产品剪刀差方式实现资本积累[19]；三是依赖愿意接受制度性工资的农村剩余劳动力转移来创造资本[20]。

对土地配置与制度安排在结构转变中的重要性的忽略，不仅使发展理论与发展中经济的真实世界差距拉大，而且也错失了利用土地在解决发展问题时的功能。第一，一个国家从农业经济向工业经济、从乡土社会向城市社会的转变是一个动态的过程，土地的重要性及其起作用的方式也是一个动态的变化过程。随着结构转变，土地作为农地的经济重要性会不断下降；在结构转变阶段，土地的再配置功能与资本化作用增强；随着结构转变趋于稳态，经济发展主要取决于创新和技术进步，土地的整体作用将下降。第二，经济发展被定义为从农业经济向工业经济和城市经济的结构转变，但是，结构转变的再配置效应只是来自于劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业和服务业部门配置带来的生产率提高。事实上，结构转变不仅是人口和劳动力从农村社会向城市社会的再配置，也发生了土地从农业用途向工业和城市用途的转换。土地在不同经济活动间再配置产生的价值增值无论如何不能被忽略。通过资本积累促进工业化被作为发展中国家实现经济起飞的主要途径，但是，发展中国家的经济发展中，土地无疑是创造资本的最重要来源。土地在经济活动之间的再配置，带来土地价值的增值，通过土地增值价值的捕获可以为经济发展带来巨额资本。第三，结构转变的启动与演化离不开制度的作用和制度变迁的推动。发展中国家的土地产权和配置方式一般低效，通过完善权利安排和增进市场配置的改革，可以大大增加土地资本化收益和资源配置效率。因此，土地资源的配置效应、土地在资本形成与扩增中的作用，以及土地制度安排与变迁对结构转变的作用，是发展中国家从农业社会转型为城市社会的重要力量。

伴随40年的高速增长与结构变革，中国不仅发生了土地从农业到非农使用的大规模配置，1981—2017年大量农地转为非农用地，更重要的是发生了农地制度、土地转用制度以及非农用地使用制度的系列变革。土地的转用创造了比计划经济时期土地产品剪刀差更巨额的土地级差收益，独特的土地制度安排及其变革创造了地方政府以地谋发展模式，土地制度租金创造的资本成为推动结构变革的重要力量。

1.1 独特的土地制度安排与政府以地谋发展

与世界其他国家和地区的土地制度相比，中国的土地制度结构非常独特。一是二元土地所有制，在社会主义公有制下，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，国有土地所有权属于国务院，权力的行使在市县政府；二是政府垄断土地非农用地市场，农地转为非农使用一律实行按土地原用途补偿的征收，任何单位和个人用地只能使用国有土地，非农用地的供应只有地方政府一个主体；三是实行三重土地管制，国家通过土地利用总体规划和年度计划进行土地用途管制，地方政府通过城市规划进行边界扩展和功能管制，土地用途转变实行所有制管制；四是政府支配的土地增值收益捕获机制，土地转用中给失地农民不超过原用途30倍的补偿后，政府获得土地转用的全部增值。在政府主导发展权下，这套土地制度安排正好成为地方政府以地谋发展的主要工具。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者，地方政府利用对土地的排他性权力通过土地的宽供应促进经济增长，依靠土地的低成本招商引资推动工业化，通过土地的资本化推动快速城市化[21]。

1.2 土地资本化与结构转变

土地租金的产生不仅因土地的用途和区位而生，而且因权利安排及其变迁得到创设，称之为制度租金。改革之前，中国实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度安排，不产生土地级差收益。1987年以来实行土地所有权与使用权的分离，赋予用地者更长年期和更完整的权利，既增加了土地权利的价值，又使政府的土地所有权价值得以显化和实现。通过土地的有偿使用、经营性用地，甚至工业用地的招标、挂牌、出让，以及土地的抵押金融获取土地未来使用增值的价值，土地的资产价值大幅提升。随着土地制度改革，政府关闭农民集体建设用地市场，规划、用途、年度指标、督查等一系列制度的强化，政府垄断土地市场的程度和实施能力提高，政府垄断土地实现的租金也突飞猛进的增加[22]。通过土地使用制度的不断改革，土地从无偿到有偿使用，到招拍挂出让，到土地抵押的金融，土地资本化程度不断提高，为结构转变创造了巨额资本。

2 土地制度变迁与结构转变的阶段

改革开放以来，中国的工业化、城市化进程与土地制度安排及其变迁高度相关，且每一阶段呈现出不同的特征。

2.1 1981—1994年：开放土地权利启动的工业化

中国的结构转变从毛泽东在中共七届二中全会上宣布“从农业国向工业国转变”开始。20世纪50年代的国家工业化战略在一个农业经济为主的基础上起步，资本积累主要依赖于农业集体化制度和国家统购统销制度从农村攫取低价农产品。据估计，1951—1978年，农民以税收形式给国家提供了9.78×1010元，以工农业产品剪刀差形式给国家提供了5.10×1011元；同期国家对农业的投资仅为1.76×1011元，收支相抵，农民为工业化提供净积累多达4.34×1011元①吴敬琏. 当代中国经济改革教程［M］. 上海：上海远东出版社，2010.，为计划经济时期形成比较齐全的工业体系和门类做出了贡献。

1980年以后，中国在实行改革开放的同时，工业化、城市化的大门也在逐步打开。工业化道路在国家工业化之外开辟了两个新的轨道：一个是乡村工业化，另一个是园区工业化。乡村工业化的兴起，源于20世纪80年代初包产到户制度改革释放出的大量农村剩余劳动力需要寻找出路。受制于城市体制的锁闭和国有工业的体制低效，农民参与工业化只能在乡村突围。被称为“异军突起”的乡镇（村）企业首先于20世纪80年代初在社队企业基础比较好的苏南、浙北地区迅速崛起，继之在政策的支持下燎原到中西部地区[23]。乡镇企业的崛起，得益于国家政策向农民开放利用集体土地搞工业的权利，在此之前，农村集体土地的主要功能是为国家工业化提供低价粮食，后期才允许农民在集体土地上办一些为农业服务的“五小工业”。为了推动农村结构变革，国家允许农民在集体土地上办企业，允许农民利用自己的土地建城镇，也就是允许农民的集体土地直接进入市场。如图1所示，农村集体土地的非农使用为这一时期乡镇企业的繁荣提供了重要支撑。1981—1994年，乡镇企业职工从2.97×107人增加到1.13×108人，到1992年时，乡镇企业创造的产值已占到工业增加值的三分之一（表1）。

图1 农村非农建设用地增长情况（1993—1998年）Fig.1 The growth of non-agricultural construction land（1993-1998）

园区工业化的兴起源于国家创办高新技术开发区和经济技术开发区引进国外先进技术、吸引外国企业以及侨资、港资、台资投资的初衷，当各级政府看明白只要划出一片土地，按照特殊的体制和政策管理以后就能“筑巢引凤”后开始效仿。尤其是在20世纪90年代初邓小平南巡以后中国的工业化开始加速，掌握土地控制权的各级政府大办各类园区，甚至乡镇政府和村级组织也创办工业区。园区工业化的成气候也得益于这一时期土地制度改革的智慧设计：一是实行所有权和使用权的分离，市县政府行使国有土地所有权，用地者按照不同用途获得年限不等的土地使用权；二是允许土地有偿使用和依法转让，1988年4月修改《宪法》，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年5月国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。这两项制度安排对于向投资者开放国有土地使用权、保障投资者稳定预期的土地权利起到了至关重要的作用。两权分离既排除了意识形态和所有制至上论的困扰，在经济上实现了国家所有权，也给投资者吃了定心丸。

地方政府当时为什么开放集体土地权利和热衷于利用园区土地搞工业，与这一时期的财税体制安排有关。20世纪80年代中期以后，为了调动地方和企业积极性，采取财税承包责任制，地方和企业在上交定额以后可以留成剩余，这就为地方政府提供了办工业的激励[24]。地方政府不仅允许农民利用集体土地搞工业，还实行贷款责任担保及各种支持政策促进乡镇企业发展，也通过园区低价供地和基础设施建设及各种优惠招商引资。①数据来源于中经网统计数据库。

表1 1981—1994年乡镇企业发展情况Tab.1 The development of township and village enterprises（1981-1994）

2.2 1995—2002年：以地谋发展的工业化和城市化

1995年以后，中国的工业化城市化呈现出新的特征，一是工业化速度放缓、城市化进程加快。1995年的工业增加值增长比上一年下降9.16%，工业增加值年均增长率从1981—1994年的18.09%降为1995—2002年的12.05%。与之形成鲜明对照，1995年的城市人口比上一年增加了3%，城市人口增长率从1981—1994年的年均4.24%增加到1995—2002年的年均4.93%①。二是推动工业化的方式发生变化。1995年以后，特别是1998年以后，各地园区数量激增，开发区、工业区遍布全国各个层级，最高峰时达到6866家，规划面积3.86×104km2，由于开发区过于泛滥，国家不得不于2003年进行开发区清理整顿，最后保留下来的开发区共1568家，规划面积缩小到9949 km2[25]。与之形成对照，曾经作为解决就业和基层财政收入重要来源的乡镇企业逐步退场，尤其是中西部地区乡镇企业大部分“熄火”，园区工业化成为主导模式，为中国成为世界制造工厂做出重大贡献。

结构转变出现的这些新特征，是这一阶段几项制度安排作用的结果。一是1994年分税制的实行，根本改变了中央与地方对经济增长形成的利益分配结构。对地方政府影响最大的政策是制造业税收实行中央和地方75%∶25%分成，营业税、建筑业税等以及土地出让金留归地方，激励结构的改变使地方政府行为发生变化：将发展重点从工业转向城市，以增加能带来地方税收的产业；将工业发展重点从乡镇企业转向园区招商引资。原先地方政府之所以以贷款担保及政策优惠等支持乡镇企业发展，主要是可以增加乡镇政府财政收入，分税制以后，地方政府从中获取的税收减少，风险加大，于是，地方政府将工业发展精力转向园区，因为招商来的企业规模较大，税收能力更强，而且通过以地招商还获得一笔土地出让收入。城市化加速使得地方政府可支配收入增加，1995—2002年，与城市化相关的地方税收增加了136%。从税收结构来看，这一时期增长最快的是建筑业和营业税，土地出让金由于分税制时基数太小留给了地方，在这一期间也有比较大的增长，园区发展保住了制造业税收占地方税收的较高份额，也有利于产业和人口集聚，形成与城市化的呼应。二是这一期间土地管理制度发生重大转变，尤其是1998年《土地管理法》的修改与实施，为地方政府实行结构转变提供制度保障。修订后的《土地管理法》规定，农地转为建设用地必须实行征地，农民利用集体土地从事非农建设被限制在自办乡镇企业一个狭窄的通道，同时实行土地用途管制，政府获得垄断土地的权力；这部法律明确规定了“土地使用权可以依法转让”，以及“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。国家以土地所有者的身份，由市县级人民政府作为代表，将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式出让给土地使用者，土地使用者则按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。1999年以来又不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。于是，地方政府一方面利用独家垄断的土地权力，以协议供地低价供应和以土地进行园区基础设施建设，以土地招商引资，吸引人气增加城市收入，以及以企业入驻换取未来税收，政府将差不多40%左右的建设用地用于工业用地，且长期压低工业用地的价格，以成本价供地。园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。另一方面，通过土地配置于城市发展，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。三是住房制度改革为城市政府实现土地出让收入和增加城市税收提供通道。中国于1998年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立住房金融制度，房地产投资占比稳步提高，1997—2002年，城镇住宅新开工面积年均增速达25.90%，房地产开发投资占城镇固定资产投资的比重从16.07%提高到21.95%，住宅销售面积年均增速达到24.7%①“建立健全我国住房保障体系的制度与政策研究”课题组.1998年以来我国的住房调控政策及其效果评估［Z］. 2013.。住房制度改革既增加了城市发展相关税收，建筑业税收和土地相关税收大幅增长。

2.3 2003—2008年：以地生财的城市化

2003年以后，中国的城市化继续高歌猛进，人口城市化率从2003年的40.53%提高到2008年的46.99%，每年提高1.29%，城市化速度继续上一阶段趋势，不同的是，这一时期的城市面积扩张增长明显，1995—2002年，城市建成区面积年均增长4.76%，2003—2008年，城市建成区面积年均增长5.76%。2003—2008年，全国城市建成区面积共增加了7987.3 km2，年均净增5.64%。主要城市的扩张更为显著，2003—2008年，中国排名前10位城市的建成区面积从4911 km2扩增到6452 km2，年均增长5.61%。土地城市化的速度加快，这一期间达到28.22%（图2）。

另一方面，农民的进城和人口在城市之间的流动加速，常住人口城市化率从2003年的40.53%提高到46.99%，每年新增人口2.01×107人，户籍人口城市化率从2003年的23.6%提高到2008年的33.28%，2008年常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差13.71%。这一期间呈现出土地城市化快于人口城市化、常住人口城市化快于户籍人口城市化的中国特色城市化现象。

图2 城镇化率和城市建成区面积Fig.2 Urbanization rates and urban built-up areas in China

该时期城市化出现的新特征是土地制度变革与住房制度改革互动的结果。最大的变化是2003年实行经营性用地的招拍挂制度，这一制度安排使土地出让的收入全部进到政府的篮子，开启政府经营土地的以地谋发展模式。与上一阶段政府通过园区土地协议出让招商引资搞工业相比，这一阶段政府主要目标是以地生财经营城市。2003年开始，地方政府土地出让收入出现井喷，1993—2002年，土地出让收入共收取1.25×1012元，到了2003—2008年，地方政府获得土地出让收入增加到4.83×1012元，土地出让收入增长近2.85倍（表2）。城市政府依靠土地出让作为财政收入和建设资金来源的特征明显。对全国84个重点城市的统计表明，2003—2008年，土地出让收入从3.43×1011元增加到6.36×1011元，增加0.85倍，土地出让收入占城市政府财政收入的比重高达62.44%（图3）。

政府经营土地成为城市建设资金筹集的重要渠道。城市基础设施投资中来自于中央财政拨款的比重从20世纪80年代初的26%降至2008年的1.1%，地方政府已成为城市基础设施投入的主体。1994年分税制后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局已经形成。2000年以来，地方政府依靠土地出让收入和通过土地储备中心和各类融资平台，以土地抵押担保获取大量银行贷款，提供土地开发和基础设施建设的资金来源。从城市基础设施建设资金的三个主要来源（财政、贷款和自筹）来看，2008年，在城市基础设施建设资金中，政府投入占32.2%、银行贷款占29.6%、企业自筹占28.7%，这三块资金都高度依赖于土地。

表2 中国历年土地出让金和政府财政收入统计（1993—2016年）Tab.2 Annual land transfer fees and government revenue in China（1993-2016）

图3 84个重点城市土地出让收入Fig.3 Land transfer fees of 84 citises

另一项制度安排是住房市场化程度的深化，成为政府实现土地出让收入的下游出口。2003年进一步明确住房市场化方向，加大住房消费信贷支持，住房市场需求大增，房地产成为支柱产业。2003年全国商品住宅销售面积同比增长25.6%，全国城镇商品住宅新开工面积同比增长26.3%。为应对房价过快上涨，2006年土地参与调控，住宅新开工面积增速回落到9.3%，进一步拉高房价涨幅。2005年进一步加大住房调控，并未达到稳房价的预期，2005—2007年，全国新建商品住宅销售均价涨幅分别达到12.6%、6.2%和16.9%，其中北京等部分城市的房价涨幅更高，2006年北京新建商品住宅销售均价上涨了19.69%，2007年达到了44.55%[26]。

2.4 2008—2016年：以地融资的城市化

2008年以后，中国的城市化进程继续加快，但推进城市化的方式发生变化： 2008—2016年，常住人口城镇化率从46.99%提高到57.35%，城镇人口年均增长25.22%；城市扩张蔓延加快，全国不同层级的城市同步扩张，2008—2015年，直辖市、省会城市、地级市和县级市城市面积分别扩张29.70%、40.02%、47.51%和35.65%；工业增速下降，2008—2016年的工业增加值增长率为88.17%，比上一阶段下降49.76%。第三产业比重于2012年超过第二产业。整体经济更加依赖房地产业，房地产投资占固定资产投资的比重年均上升18.23%，金融机构贷款余额中房地产及个人购房贷款余额从2010年的9.42×1012元增加到2016年的2.63×1013元，占比从19.91%增加到24.62%，增长率从2011年的13.90%增长到2016年的16.57%，2016年住房资产占居民资产的比重已达到65.99%（表3）。

以上新的特征也是这一时期土地制度及相关制度变革的结果。（1）2008年为了应对国际金融危机，出台4×1012元财政刺激政策以及松紧银根和地根，加大货币和土地投放，2008—2016年M2年增长率达到226.22%，新增建设用地增长率为34.80%，这是最主要的因素。（2）放宽土地抵押融资。1994年分税制以后，财权上收，一些地方成立城市建设公司之类的投融资平台；1997年国务院下发《关于投资体制近期改革方案》，许多地方政府纷纷成立国有独资的城投公司；1997—2008年，地方政府利用投融资平台进行项目融资增加；2008年下半年，各级政府纷纷成立投融资平台；2009年3月中央银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性；2010年国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》进行政策抑制。根据银监会地方投融资平台名单显示，到2017年6月30日各地成立的各级政府投融资平台达11740家。地方政府从以地生财阶段的以土地出让收入为依托、以新还旧的举债，转向土地抵押和质押为主的举债。（3）增加房地产开发投资和基础设施建设投资。在出口下滑、制造业转型的时期，房地产开发投资从2008年的3.12×1012元增加到2016年的1.03×1013元，基础设施投资从3.27×1012元提高到1.19×1013元，年均增长18.69%。

表3 工业用地和工业增加值Tab.3 Industrial land and industrial incremental value

在这一系列政策组合下，中国城市化的模式从依赖招拍挂的土地出让转向依赖土地抵押融资，2008—2015年，尽管政府土地出让收入从1.03×1012元继续增长到3.37×1012元，但开始出现波动；随着一些城市的用地从原来的新增用地为主转向存量用地为主，加上农民权利意识的觉醒，征地拆迁的成本大幅上升。2008年以来，政府土地出让成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方达到60%（图4）。成本上升的结果是政府的土地净收益下降，到2016年时降至20%左右（图5）。

图4 历年土地出让收入（2008—2015年）Fig.4 Annual land transfer fees（2008-2015）

表4 土地资本化和城市扩张Tab.4 Land capitalization and urban expansion

在土地成本上升、土地出让收益下降的情况下，各级城府城市化的资金来源转向土地抵押融资，2008—2015年，84个城市土地抵押面积从2.49×106亩增加到7.36×106亩，增加1.95倍，土地抵押金额从1.33×1012元增加到1.13×1013元①数据来源于历年《中国国土资源公报》，http: //www.mlr.gov.cn/sjpd/gtzygb/。。土地成为融资工具，地方政府的融资行为与土地出让收入脱钩，而主要取决于土地是否能融到资金。这时候政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。

图5 成本性支出占比情况Fig.5 The proportions of cost-expenditure in the land expropriation

中国地方政府无论是举债还是偿债都高度依靠于土地，50%以地方融资平台为依托，土地是主要抵押物；地方政府偿债则主要靠土地出让获得的收入来以新债还旧债，到2010年底，各级政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务额占到地方政府负有偿还责任债务额的37.96%[27]。2011年以后，中央银行对以土地举债的门槛提高，但是，对大多数地方政府来讲，土地出让收入仍然是偿债的主要来源。从2011年土地出让情况看，全国土地出让收入增速大幅回落，缴入国库的土地出让收入比上年回落92.4%，东部地区土地出让收入增速回落尤为严重，上海、宁波、厦门、浙江（除宁波）分别下降了22.4%、17.2%、17.1%、13.4%和6.0%①全国土地出让收入管理及使用情况（2011），http: //www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk2011/czsr2011/201208/t20120831_679821.html。。

另一方面，银行是最大的资金供给者。2010年底，银行贷款占到地方政府性债务资金的79.01%，其中负有偿还责任的债务中银行贷款占到74.84%。从2013年国家审计署披露的信息可以看出，全国性债务余额中，银行贷款余额为1.01×1013元，占全国地方性债务余额的48%。中国这一轮地方融资平台的偿债方式主要采取“借新还旧”，对358家融资平台公司的调查表明，2010年底，这些公司的借新还旧率平均为55.20%。为了抵御风险，银监会于2011年明确禁止借新还旧，但即便如此，地方融资平台逾期债务率仍在进一步上升。2010年底，有148家融资平台公司存在逾期债务，且逾期债务率平均为16.26%，有1734家融资平台公司（占26.37%）出现亏损 。2012年末，融资平台数量约为1万余家，贷款余额约为1×1013元左右，同比增长约500%[28]。

不断攀升的房价和资产泡沫化。2008年加大保障性住房建设力度，加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持，2009年房地产市场快速回升，全国商品房销售面积9.48×108m2，同比增长43.6%；其中，商品住宅销售面积8.62×108m2，同比增长45.4%，全国新建商品住宅销售均价4459元/m2，较2008年上涨了898元/m2，涨幅达到25.1%。2009年继续综合运用土地、金融、税收等手段，加强和改善对房地产市场的调控，遏制部分城市房价过快上涨的势头，2010—2013年，国务院及有关部委和地方政府多次出台相关调控政策，但是，北京等部分热点城市房地产市场大幅波动问题比较突出。2009年，北京住宅销售面积增长了82.3%。2010年和2011年分别下降了36.1%和16.9%，2012年增长了43.3%。2010年，北京新建商品住宅销售均价同比涨幅仍高达29.7%，2011年和2012年分别下降了9.5%和0.1%。2012年下半年以来，随着销售回暖和新开工量的下降，北京房价明显回升。2014年以来，住房市场出现重大变化，住房销售面积和新开工面积开始明显下降，库存快速增加，在限购、信贷等政策调整的作用下，2015年商品住宅销售面积同比增长7.9%，但2016年以来商品住宅销售面积继续保持增长态势，住宅待售面积从3月末以来持续下降，并已低于2015年末水平[29]。房价涨幅过快，既是城市化带来的需求增长的结果，也与中国的土地制度和政府行为有关，城市政府为了获得高额土地收入，减少住宅用地供应，造成住房供应紧张和住房价格攀升，居民对住房的需求从居住转向投资和投机，更加剧住房供求失衡。

3 深化土地制度改革的需求

改革开放40年高速的经济增长与快速的工业化、城市化，独特的土地制度安排与变迁路径起到非常重要的作用。土地的宽供应保证了经济高增长；地方政府以扭曲的工业用地价格招商引资，利用土地提供园区基础设施，促进高速工业化，使中国成为世界制造工厂；利用土地的资本化和以地融资，解决了中国城市发展所需的巨额资本来源，助推快速的城市化。但是，这套制度架构近年来的制度收益明显降低，制度成本上升，对国民经济运行的风险加大。主要表现为：经济增速下行和经济发展阶段转换以后，继续靠放土地拉增速的效力减低，一个明显的事实是，近几年随着经济增长的阶段性转换放慢，土地的需求下降，地方土地供应的增速也跟着慢下来，以地招商引资的作用减低。具体表现为，全国性的工业用地占比下降，制造业用地需求下降，东部地区的企业经过上一轮的发展已经告别资本短缺，企业升级后土地成本份额下降，以土地抵押获取贷款的需求下降，中西部地区企业进入意愿低，发展机会不足，地方政府继续以地低价招商和提供比东部地区更好的基础设施，但入驻企业少，园区绩效不佳；在实体企业用地需求减少、房地产供地与政府土地收入挂钩下，房地产用地继续保持低位，为了保增长，地方政府更大比例土地配置到基础设施用地，供地结构失衡加大，加剧国民经济结构的失衡；土地出让的成本上升，地方政府出让净收益下降，政府债务和以地偿债压力加大；土地出让收入不足以支撑大规模建设资金需求下，地方政府不得不加大土地抵押融资，由此加大银行金融风险。由此，土地制度改革最主要是要对经济增长阶段性转换后土地功能的变化做出反应，对原有制度实施的收益、成本与风险变化做评估，并在此基础上，对相关制度安排做出负历史责任的完善与修改。

中国经济的下一程会有一些显著不同于上一程的特征，对这些特征的把握将有利于研判土地制度改革的基本方向：（1）经济发展对土地的依赖减低。中国下一程的经济如果不能转向创新驱动，而是继续加大土地依赖，中国的转型将归于失败。随着经济增长转入中高速，以土地宽供应保增长的时代已经结束，土地的发动机功能不再，土地配置效率的提高对经济增长的质量将发挥更重要的作用，土地供应与配置方式如何顺应这一变化，是土地管理法修改回避不了的第一大问题。（2）产业转型升级使土地低成本支撑的产业竞争力减弱。要素相对价格、比较优势与制度成本的变化，使中国不可能继续依靠土地的低成本保住世界制造工厂地位。一部分区域、城市、产业、企业通过转型升级提升全球竞争力。一些丧失竞争力的区域、城市、产业、企业将面临转型和死亡。建设用地结构的优化与工业用地的重组以及供地方式的改革，土地管理法的修改也必须应对这一变化。（3）必须认真对待城乡中国作为一种经济社会形态的长期存在。从经济社会形态来看，中国的现代化须经历三个阶段：乡土中国、城乡中国、城市中国，而非从乡土中国直接抵达城市中国。 城乡中国之所以成为一个独立的经济社会形态和发展时期，是因为具有一些独特的特征：不同于乡土中国和城市中国的稳定状态，城市和乡村因经济、社会与制度变迁而不断变化；将经历一场由人口迁移的代际差异引发的城乡结构革命，第二代农民工的离土离农、出村不回村，引致农业功能与形态变化，乡村产业和业态变化；将出现城乡形态的巨变，村庄高度分化，大部分村庄的衰败与少部分村庄的活化并存；一部分小镇的成长，成为连接城市与乡村的驿站；一部分城市因要素集聚、知识扩散与创新活力而胜利，城市的生与死并存； 技术与制度的重大变迁将推动这一阶段的历史转型，人口迁移、要素相对价格变化将创造大量新的获利机会，诱发技术变迁，促进农业、制造业与服务业的转型升级加快，带来经济和政治行为主体的互动，促进制度变迁；城乡互动将取代单向城市化，人口在城乡之间对流，资本在城市寻求获利的同时资本下乡加快，土地在城乡之间的配置和资本化加快。城乡中国之转型成功并进入城市中国阶段，打通城乡的制度改革是关键，土地制度的系统改革是关键之关键。

（致谢：感谢曹亚鹏和熊雪锋为本文提供的支持。）

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