日本的地方分权与国家治理方式转型研究

宋金文

前言

世界各国中央与地方的关系因历史、政治、经济、社会、文化制度等不同而具有不同的特点，这是政治学常识，也是各国选择自身发展道路的必然结果。但无论社会制度如何不同，处理好中央和地方的关系历来都是所有国家政治生活中的大事，也是关乎国家现代化能否成功的关键。尤其是对于将发展作为第一要务的后发达国家而言，地方的发展是国家现代化的重要组成部分。从某个角度而言，国家的现代化实际上就是发挥地方自主性，实现城乡一体化、国家与地方同步发展的过程。

日本是亚洲最先实现现代化的国家。从事日本政治、行政学研究的人士在总结战后日本现代化成功经验，尤其是其地方政策时，一般都会同意以下两点：一是中央集权式（护送舰队式）国家政策的制定和实施；二是政府官员优秀的策划力和执行力。日本之所以能在战后短时间内迈入先进国家行列，除了有美国支持等外部国际环境因素以外，可以说与以上两点有着密切的关系。

例如，20世纪50年代初，日本政府就制定了《国土综合开发法》（1950），并采取了据点式开发模式，集中资金向钢铁、煤炭、港湾等国民经济重点行业和地区投资，将打造一批新型工业城市和产业带纳入到第一次国土综合开发计划（1962—1970）中。70年代田中角荣内阁时期提出了著名的“日本列岛改造论”，并在新国土开发计划（1969—1985）中，将工业、交通和通讯领域的全国性布局和网络化建设作为重点，通过一轮大规模的重点项目建设，实现人流、资本、物流向地方转移。80年代初大平正芳内阁提出了“田园都市构想”，将城乡融合、均衡发展纳入到国土开发计划中。竹下登（1988—1989）内阁时期，为了实现地方的振兴，提出了“故乡创生事业”计划，对地方自治体给予政策性资金补贴。90年代自民党长期执政局面被打破以后，日本政坛政党更替加快，但“地方改革”“地方活性化”仍是国会和地方行政的核心议题。第二次安倍政权（2014年至今）执政期间，提出了“城市、人口、工作创生计划”，并成立了工作本部，积极推动“地方活性化”和“地方创生”事业。

这种自上而下推动地方发展的中央集权式国家统治模式，一方面成功地引领日本实现了国家的现代化，使日本得以站在世界发达国家的行列，但同时也留下了不少后遗症。

首先，它没有解决不同地方自治体如何独立发展的问题，也解决不了财富和人口向东京等大城市过度集中导致大城市过密以及农村和地方发展滞后、经济凋零的矛盾。尤其是当地方资源有利可图时大量涌入的资本发现可以榨取的利润不多，开始毫不犹豫地从地方撤走，国家也因财政困难难以持续支持以后，地方经济因缺少活力而陷入困境。90年代以后，随着经济的全球化，一些地方中小城市工厂大量倒闭，商店纷纷关门闭店，农村缺少劳动力，大量农地弃耕，农村、山村、渔村老龄化严重，地区可持续发展面临巨大挑战。

其次，这种模式还强化了中央与地方权利的不对等关系，导致了地方对中央政策的依赖。随着经济全球化竞争的不断加剧，以中央集权为特点的自上而下、整齐划一的政策、法律规定难以适应时代变化和地区发展的多样化需要，对地方社会发展的制约作用日趋明显。这也是90年代以后日本推行地方分权改革的大背景（第24次地方制度调査会,1994）。

90年代以后，一场“从依靠到独立”“从简单划一到多样化”的地方分权改革大幕逐渐拉开。这次被誉为继“明治维新”“战后改革”之后第三次行政大改革——“地方分权”改革到目前为止推行了20多年，对日本社会转型产生了巨大影响（地方分权改革推进委员会,1996）。

本文将重点对这次改革的过程和内容进行梳理，并对其理论和现实意义进行分析和探讨。

一、地方分权改革的概念和背景

（一）相关概念解释

在具体探讨之前，首先对“地方分权”“地方再生”“国家治理模式”等相关概念进行简短的梳理和解释。

什么是“地方分权”？在日本，地方分权的想法和主张第二次世界大战以后一直存在，但作为实际行动的开端，最先应该是20世纪80年代初政府设立的临时行政调查会（1981—1983年）提出的（临时行政调查会，1983）。该调查会解散后成立的临时行政改革推进审议会曾向政府建议，按照地方分权的思路，合理规范机关委托事务（后述）以及国家的规则设置，废除地方事务官制度，对国家补贴和认可事项进行整理，提高地方财政的自律功能，同时采取地方行政减量化措施，提高地方政府的效率，推进地方分权。90年代后，推动行政由“‘官’主导向‘民’自律转变”，地方分权逐渐成为国家治理改革的重点。

关于“地方分权”的概念，目前有几种不同说法。狭义地讲，“地方分权”是指将集中于中央政府的一些权力分配给地方政府，让地方政府拥有更多的自主权。当然，地方分权还与国家经济状况、财政政策以及全球化等外部因素有关，因此，也有更为广义的理解。2009年日本民主党在“地方分权纲领”中提到，地方分权改革是“改变过去事权、物权、责权等过于集中于中央政府的传统管理模式，将统治权的一部分下放给地区居民及地方政府，以实现‘地方主权’统治的一系列目标和手段的总称”①2009年日本民主党施政纲领中将地方分权作为该届内阁的两大基本方针政策之一。。其理论假设是，传统的以追求统一化、公平性为目标的政治决策机制不利于地方的自主决策，不利于地方的多元化发展。

日本地方六团体在《关于推进地方分权的意见书》中认为，“地方分权是根据地区的特点，为更有效地推进地区的个性化发展以及居民福利，以强化居民自治、最大程度地尊重地方公共团体的自主性和自立性，构建真正民主、公平、透明且高效的行政财政体制为理念”的改革②地方六团体指全国知事会、全国都道府县议长会、全国市长会、全国市议会议长会、全国町村会、全国町村议会议长会。。目前，日本政府网站的公开解释是，“地方分权改革是指为了地方公共团体能够自主、综合地开展贴近居民的行政，同时地区居民能够在自主判断和承担责任的情况下为解决地区诸多课题所进行的改革”（ 内阁府，2018）。

以上解释虽然侧重点不同，但核心是一致的，就是按照“自主、自立”和“补完性”（Subsidiarity）原则——凡是基层市町村政府能做到的就由市町村做，市町村政府做不到或效果不明显的，则由都道府县和国家加以补充完善。根据上述原则，对国家和地方的责任、分工重新进行规整，重点是将部分权力和义务向地方转移，以实现其宪法所规定的“地方自治”、增进“国民福祉”的宗旨。

与“地方分权”一样，“地方再生”也是一个具有鲜明时代特点的概念。其核心含义是指在人口老龄少子化、经济发展放缓、全球化竞争不断加剧，地区发展面临诸多变数和压力的大时代背景下，如何整合地区资源，解决地区社会经济发展与全球化竞争不相适应的结构性矛盾，保持地方经济活力和良性发展的问题。其要点也是强调以地方居民、政府以及地区社会组织的共同参与为主，通过共同协商和合作化解地区性矛盾和问题，以实现地区向后工业、后现代化社会的平稳过渡。

至于“国家治理模式”，在政治学、行政学领域，这个概念一般是指如何以更加科学、民主、高效率的管理代替传统的国家统治的低效率、不合理统治，通过发挥官、民、社等不同主体的多元能动性，以实现国家治理目标的理论范式。从这个意义上讲，与“地方分权”“地方再生”有一定的重叠性。日本的“地方分权”“地方再生”改革无疑也是其国家治理方式转变的重要组成部分。因此，可以说“地方分权”“地方再生”不仅代表了日本政治、行政、社会治理方式改革的基本取向，而且对思考亚洲国家乃至全球治理方式的转变也具有重要的理论和现实意义。

（二）地方分权改革的背景

20世纪90年代日本之所以决心推行地方分权改革，就国内原因而言，主要与人们对战后日本国家统治方式的反思有关。战后，日本的国家统治方式大致经过了三个不同时期：“日本式中央集权统治”时期（1945—1970年），“地方时代”的黎明期（1970—1990年），“地方分权”时代（1990年至现在）。如前所述，前两个时期，日本完成了国家的现代化。但90年代以后，随着冷战结束，欧盟一体化加速，全球化竞争日趋激烈，新自由保守主义抬头。在日本，随着泡沫经济的崩溃，中央集权式国家统治的问题和矛盾日益突出，主要表现在：一是国家、中央政府通过制定法律、行政规制、业务标准、行政指导、补助金、行政通知、劝告、认可等方式对都道府县、市町村进行集权式权力控制的做法，越发捆住了地方的手脚，使得地方的主动性难以发挥，引发了地方的不满。二是行政机构按功能分立设置，条块分割，中央与地方行政机构实行内部纵向对接，中央决策的影响力和渗透力大，地方行政疲于应对，难以自谋发展。三是虽然实施了地方自治，但由于地方税收仅占1/3，国家税收占2/3，实际上是“三分自治”，地方自治能力相对较弱。这种集权与自治并行的行政管理模式还导致了权力和责任不清等问题的出现（打越綾子,2005：59）。同时，中央各省厅之间、都道府县和市町村各部门之间在相关政策的制定和实施中往往自成一统，缺乏相互沟通，行政成本高，也不能够满足地方和居民的多方需求，容易产生重复建设和资源浪费，或者政策执行效果不佳等问题。四是社会公共舆论对政府推动的公共事业投资的效果以及补助金项目被政治派系、地方既得利益集团所垄断等现象不满，再加上政府财政赤字不断扩大，官员腐败等问题不断曝光，人们对中央政府政策形成和执行能力的不信任增加，要求进行行政、财税分配体制改革，赋予民间、地方更多自主权的呼声不断增加。90年代中期，长期执政的自民党政权被迫下台，日本政局交替加快，多党联合执政成为常态。在政党政治博弈加剧以及经济界、媒体舆论领域等的共同推动下，1993年国会罕见地全票通过了“推进地方分权的决议”，地方分权改革的序幕正式拉开。

有关地方分权的时代背景以及必要性，1996年地方分权推进委员会的报告书中有如下描述：一是为了解决中央集权统治导致的制度性疲劳。二是为了改变东京一极集中的现状，以消除中央和地方的发展差距。三是在全球化的背景下，国家的主要责任在于解决全球化的挑战，向地方分权可以减轻国家处理国内问题的负担，以便政府集中精力，参与国际竞争，有效应对全球化挑战。四是随着老龄化、少子化的发展，需要明确地方的责任分担。五是顺应价值观多元化的时代要求。（地方分权改革推进委员会，1996）。

在上述背景下，1994年内阁府通过了《关于推进地方分权的大纲》，1995年国会通过了《地方分权推进法》，将实行地方分权，最大限度地发挥地区个性，建立一个以居民为主导、具有个性化特点的地区综合发展模式作为国家治理改革的方向性指标确立了下来。

“地方分权”的好处何在？日本地方制度调查会对此有如下总结：一是可以重新构建新型的国家、地方行政制度体系，简化行政手续，提高效率。二是有利于地方公共团体根据自己的判断和自身责任来处理地区行政事务。提高行政的即时性，灵活性和综合性，满足居民的期盼。三是对于每个居民而言，能否感到生活充实，是否能够满足多样性需求以及充满活力，是否宜居，是评判一个地区社会好坏的重要指标。地方分权可以强化地方公共团体的自主性和自立性，提高地区行政主体的能力，根据地方的创意，推进地区社会建设，也可以有效地应对老龄化社会等地区福利问题。四是可以通过居民自己的选择来解决地区性问题，有利于建立更加民主的行政机制，提高居民的自治意识（第24次地方制度调査会,1994）。日本地方分权改革基本上是基于对上述政治、经济和社会背景的判断而提出的。简而言之，这场改革是在全球化大背景下对过往日本国家治理历史的反省以及新时代发展需要所做出的政治回应，是不同党派、利益集团政治斗争、政策竞争等多重因素共同推动的结果，其显在的功能目标是将战后多年形成的中央集权统治体制改为中央和地方“双向对等”关系，扩大地区社会的自我决定和自主责任领域，以实现“建设充裕和富有感的社会”的国家发展目标。

二、“地方分权”的过程、主要内容与成果

日本的地方分权从改革的进程、内容和结果上看，大致可以分为三个阶段。

（一）第一次分权改革阶段（1993—1999年）

该阶段的主要任务是通过简政放权，减少或废止国家对地方政府的干预，特别是废除了以通知等方式对地方行政产生重大影响的中央机关委托事业制度（机关委托业务、团体委托业务），根据对地方自治体事务的重新划分，将部分机关委托事务划归为自治事务，部分划归为法定委托业务，仅将适合新定义和设定标准的划归国家管理。并且根据新的责任主体划分，规定了国家对地方自治事务（包括都道府县对市町村）进行干预的基本类型以及允许特别干预的标准。

从过程来看，1993年日本国会通过了《关于推进地方分权的决议》，1994年12月内阁府通过了《推进地方分权的大纲方针》，1995年《地方分权推进法》出台。此后，根据地方分权改革委员会（1995—2001年）的多次劝告，政府先后2次制定了地方分权推进计划，推动相关改革措施的落实。

从结果上看，除了直接废除的40项以及决定收回由国家负责实施的51项以外，政府将其余545项①不包括公共事务、团体委托事务和行政事务——2000年以后这些事务被统一划为自治事务。中央机关委托事务中的298项确定为地方自治事务（包括公益法人许可、学区指定、饮食业营业许可、农业振兴地区的指定以及城市计划区域的指定等），247项确定为法定委托事务（包括生活保护、户籍、护照以及国政选举等），并规定了国家对地方公共团体（自治体）进行干预的原则以及特别干预的标准。例如，除了另有法律规定以外，原则上国家对地方自治事务只能进行建议、劝告、提出要求和改正意见等，不能直接干预。对法定委托事务，国家有权实施认可、许可、承认、代理执行、提出改正要求等干预，但干预时需要履行必要手续（书面主义，明确审查标准，明确标准处理时间等）。如果发生争执，则由国家地方纠纷委员会或司法审议、裁决处理。此外，还决定采取缓和对地方政府的各种制约机制，对国库补贴等国家负担以及地方财税制度进行改革等，以建立国家和地方之间新型“对等、合作”关系，打造地方分权型的行政体制。

同时，内阁府每年还将需要改革的具体措施等以修改法律条文的形式提交国会讨论。到1999年前，共完成了475部相关法律的修改，改革措施获得立法保障。

第一阶段改革虽然废除了中央向地方分摊行政事务的制度，对中央与地方的业务权限、规则规范等进行了梳理，减少了中央对地方的过度干预，地方政府的行政权、自治立法权以及自治财政权自由度有所提高，但由于改革领域以及中央和地方达成事权物权转移共识的事项有限，束缚地方公共团体的法令制约、规则制约仍然很多，自治体的行政机制改革滞后，改革讨论的细节不够透明公开，同时地方税收等重要改革没有取得进展，地方分权的成果不够理想。

（二）第二次分权改革阶段（1999—2014年）

针对以上情况，1999年政府决定继续进行分权改革。主要任务是对众多单项法律所规定的涉及地方自治事务的相关义务、规则规范的限制性法律条款进行梳理，缓和制约机制，扩大地方政府的自主决策范围和条例制定权，解决地方财税不足等问题（神野直彦,2014：5）。

从改革的过程看，2001年小泉内阁上台以后，提倡“地方能做的由地方来做，民间能做的由民间来做”的所谓“无圣域”结构改革，积极推动国企的“民营化”以及“地方分权”，并着手对国家国库补助金制度、税源转移和地方税收进行“三位一体”改革，相应减少了中央国库补助金以及地方交付税额度，适当增加了向地方政府的税源转移（真渕胜,2013：361）。但从结果上看，中央对地方的国库补贴并没有明显减少，地方税收增加的渠道也没有扩大，相反，地方税收受经济不景气的影响相对减少，税制改革目标并没有实现。

2006年根据国会通过的《地方分权改革推进法》以及地方分权改革推进委员会（2007—2010年）劝告，政府要求各省厅对所辖与地方自治事务有关、此前有法律或条例规定地方政府没有自主决定权的条款进行自查，对现有法律中包含的义务性、规范性条款进行梳理，除了不符合时代需要直接废除的以外，原则上要求结合地方政府的意愿，根据“允许保留的义务规则和规范规则标准”，对哪些是需要保留的，哪些是可以向地方、向市町村转移的权限或者可以缓和的制约（如由行政许可改为协商、事前申请改为事后告知等）进行确认，对不符合“规则标准”的，一律将制定条例的权利下放地方政府。对需要保留的，则要求制定“遵守性标准”“标准性标准”或“参考性标准”，以便于地方执行和对地方的监督。

从2007年地方分权改革推进委员会成立到2013年新的地方分权改革推进本部设立，包括民主党执政时期在内，日本内阁各府省对842个涉及地方自治事务法律中的10057项相关条款按照“规则标准”逐项进行了自查，除了4389项符合标准继续保留的以外，将4076项条款纳入了改革范畴①另外1592 项准用或可理解为适用的对象将根据新标准重新判断是否应该保留。。根据条款的属性和内容，或采取放松管制，或完全下放。此外，还对各省厅外派的八个地方分支机构的116项权限进行了梳理和放权，有的机构本身被解散或者压缩编制（笹口裕二，2015：189）。

截止到2014年，通过对相关法律的一揽子修改，共对涉及政府直辖业务、公共设施、补贴业务、政府计划、公共事务管理等1316项条款中的975项内容进行了修改，将原规定为需要与中央“协议、同意、许可、认可、承认”等规定，或放松管制标准，或改为交由地方政府决定，放宽对自治事物的规范性管制。范围涉及内阁府、总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、防卫省等中央各省厅机构（地方分权改革推进委员会，2008）。

在分权方面，政府决定再将96项国家事务、权限向地方分权，将讨论中的169项都道府县事务、权限中的113项向市町村放权（地方分权改革有识者会议，2014）。内容包括政府直辖业务、公共设施、补贴业务、政府计划、公共事务管理等，涉及土地利用、农业、农地、医疗福利、雇佣劳动、教育文化、环境卫生、产业振兴、消防防灾安全、土木建设、运输交通等诸多方面。如以前归经济产业省管辖的公共住宅的分配标准、归厚生劳动省管辖的幼儿园和特别养老院设备和运营基准等的规定经过改革变成了地方自治体自主行政的范围。有关中央事物，根据新的国家直辖事业标准，对中央直辖业务进行压缩整理，将标准以下的河流、道路、港湾、治山、防砂、农业农村整备事业等事业项目下放给都道府县和市町村管理。同时对公共财物的管理权限以及地方参与中央各种计划制作的方式，对归属地方自治体自治事务范围的公共设施的管理等，通过设定“设施、公共财物管理基准”以及“计划等的制定以及手续”，按设定的标准执行。对政府补贴业务，继续依法进行压缩整理，减少补贴金的业务范围，减少项目补贴额度，增加对自治体的综合性补贴，简化申请补贴的手续。并对委托地方政府制定条例和规则时的委托方式和要求等提出了规范化、程序化标准。这些也是通过相关法律的一揽子修改予以执行的。

2009年民主党上台以后，新设立了“地方主权战略会议”，提出从“地区主权”意识出发，创新推动地方分权各项措施的落实。2011年政府制定了“关于国家、地方政府协商的相关法律”，规定凡是与国家和地方自治体的功能分担有关，或与地方自治有关以及对地方自治会产生影响的国家政策的出台，都应依法与地方政府协商。协商内容包括：其一，国家和地方的角色分担、地方自治制度以及地方财税制度相关事项。其二，经济财政政策、社会保障、教育相关制度、社会资本投入中可能给地方财政带来重大影响的事项。成员中，国家一方为内阁总理大臣等相关大臣，地方一方由地方六团体推荐代表。自此，协议制度成为处理国家和地方关系的基本准则之一。

2012年自民党联合政权重新上台以后，2013年成立了地方分权改革推进本部和有识者会议。2014年，安倍政权提出了“地方创生”计划，要求地方政府根据本地人口、城市、工作的特点，主动探索自主发展的机制和模式。同年，开始实施“地方提案制度”（地方分权改革推进本部，2014）。政府认为，该制度的出台具有一定的标志性意义，它意味着以前以国家为主开展的自上而下的集中性制度改革告一段落，以后的改革将转向以地方提案为主，凡涉及有关向地方公共团体转移权力的事项或权限问题，有关地方的义务、规范设定的改革问题和其他设置规则的修改等，包括此前地方分权改革推进委员会劝告中没有提到的事项，今后地方都可以主动向中央提出相关缓和机制和政策支持的提案申请。提案主体可以是都道府县、市町村、部分事务工会、广域联合、地方六团体、地方公共团体组成成员。同时规定，提交提案前应征求相关政府部门的意见以及反映经济团体、各相关组织、NPO、职员内部的意见，并鼓励地方根据自身情况，自下而上采取“举手提案方式”，提出希望中央转移的权利。政府组建的有识者会议将对地方议案进行调查、审议，及时讨论并予以答复（总务省，2014）。地方相关团体的提案申请，经内阁府协调讨论，可通过立法变为制度性规则予以推广执行。

截至2018年3月，地方提案数量达到1900件，其中7成得到实现。来自地方的改革诉求在一定程度上起到了倒逼国家行政制度改革的目的。

到2018年6月为止，国会通过八次地方分权统括法的修改①“第一次地方分权统括法”的全称是《关于为提高地区自主性及自立性推动改革发展所需完善相关法律的法律》（2011年通过）。“第二次地方分权统括法”（2011年通过）。“第三次地方分权统括法”（2013年通过）。“第四次地方分权统括法”（2014年通过）。第五次地方分权统括法”（2015年通过）。第六次地方分权统括法”（2016年通过）。“第七次地方分权统括法”（2017年通过）。第八次地方分权统括法”（2018年通过）。，继续推动相关权力和义务规制由国家向都道府县、都道府县向指定城市、都道府县向市町村转移（内阁府，2018）。近期的改革包括将土地利用权利、城市规划权、地方版职业介绍中心的设立权限、护理师等技术资格培训设施的认定和监督权、个体出租车揽客登记和监督权等权限、公营住宅建设标准、道路结构标准以及保育所设备、运营基准等权限下放，改为由地方制定条例进行规范。

期间，日本政府还出台了市町村合并法，对规模较小的地方自治体进行合并。日本基层市町村的数量1961年为3472个，2014年减少到1718个。合并的目的是为了节约经费，提高地方自治体的行政效率，同时也是为未来实施中央、道州制二级政府管理体制打下基础（总务省，2018）。

（三）地方分权改革后期阶段（2014年至现在）

2014年以后，日本政府倾向于认为，中央与地方、都道府县与指定城市、市町村的分工基本完成，需要向地方分权的主要事项基本明确，法律也逐渐完备，国家治理OS系统升级告一段落，地方分权将由“国家主导的密集改革措施”转向“扎根地方的长期实践”阶段。如何提高自治体的个性化行政水平，提高地区行政管理的质量和效果，充分发挥地方的潜力，鼓励地区协同发展、独特性发展，将成为下一步改革的主要任务（政府有识者会议，2014）。

但实际上，包括生活保护、老年人保护、健康保障、学校教育、下水道整备、国土改良等在内，属于国家和地方行政共同承担的法定业务仍占地方政府事务中的很大一部分，这些事务仍是国家补贴的重要组成部分，受国家法律制约的程度很大。

另外，条例制定权下放以后，对自治体的事务处理能力和机制也提出了不少挑战。小规模自治体在处理相关问题时力不从心，很多自治体在活用地方分权的制度性成果方面也没有大的突破，与建立居民主导的地方分权型行政机制的目标还有不少距离。

目前，地方分权改革仍在继续，包括通过各种途径，为地方改革提供有效率信息；传播地方优良改革案例，就某些普遍性问题开展全国性研讨，进一步完善中央和地方作用的分担机制；及时向社会发布改革成果，让改革成果惠及地方居民，鼓励居民参加地方再生建设，进一步充实改革的能量等。

（四）主要成果

第一，经过两次分权改革，基本上废除了机构委托业务；对国家派出机构进行了分流合并改革；通过对自治事务、法定事务中义务规则和条款所采取的缓和制约措施，减少了国家对地方政府的干预；扩大了地方自主行政的范围和权力。

第二，法律层面，经过对相关法律的大幅度修改以及新法律的制定，重新确立了政府与自治体的法律关系，规范了政府对地方自治事物干预的规则，为地方分权提供了法制保障。

第三，在制度创新方面，建立了国家地方协商制度，地方提案征集制度，并通过设立“国家地方纷争处理委员会”“自治纷争处理委员会”“违法确认诉讼制度”，为地方的自立发展打下了制度基础（樱井敬子，2013）。

第四，扩大了地方自治和独立行政的权限。地方政府通过地方行政委员会、地方议会、财务预决算制度以及广域联合等自主决策机制，开展适合地区多样性的公共服务的权限和范围有所扩大，为地区的个性化发展创造了条件（地方分权改革推进委员会，2014）。

第五，居民参与行政决策的程度得到提高，居民主导的地方分权型行政机制建设取得了一定成效。地方分权以后，居民直接参与、协作参与地方相关政策的审议和决策的机会增加，居民、NPO组织、媒体、公共舆论等意见反映到政策报告中的机制逐渐形成。

三、存在的主要问题

分权改革涉及中央和地方的立法、司法、行政、财政权力分配以及不同政府部门的政策、业务权限，触碰到了部门和集团的利益，改革历经二十多年，整体进展并不顺利（西尾胜,2008：2-21）。

首先，中央官僚机构对地方分权改革的态度并不积极。例如，2010年民主党执政时期曾要求中央8省厅以及13个政府机构对机关委托事务以及本部门需要下放的权限进行整理，涉及事务和权限的事项约500项，结果认为“可以下放的”只有1成多。经菅直人首相再次要求，包括部分权限下放在内，只有100项被认为可以下放，仅占总数的2成（上林阳治，2015）。

其次，地方政府对改革也存有疑虑。根据2001年PHP综合研究所对全国知事、市长等的问卷调查显示，有60%的自治体领导赞成彻底向地方分权，70%的人支持废除机关委托业务制度，但也有40%的人认为应该保留一定程度的上下级关系。调查还显示，有70%的人认为，改革后地方的行政运营和政策形成等方面和以前相比没有太大变化。认为地方财政和业务量负担增加和没有增加的意见各占一半左右。对于市町村职员而言，国家减少机关委托业务并没有减少自身的业务量，有的反而增加，因此对分权改革并不积极（PHP综合研究所，2001）。

此外，改革还遗留了很多问题：

一是机关委任事务制度虽然被废除，并赋予了地方自治体对这些事务的管辖权，但国家对地方自治体的自治事务仍具有“技术性建议”权。同时，地方政府大量法定事务的义务和实施规则仍受政府的制约，地方政府能够自行制定条例的领域并不多（西尾胜，2011：23；磯部力，2014：22）。

二是地方财政困难没有解决。地方分权前，日本中央和地方政府就已经长期依靠临时性财政对策（债务）维持运营。分权以后，地方政府在预算制定、税收、地区经济、行政管理、自主行政服务等方面的主体责任增加，而保障地区社会保障、教育、经济活力、基础设施、防灾等都需要有稳定的地方财政的支持。但由于中央财政转移减少，地方税收减少，债务压力增加，部分地方自治体出现了运营困难，个别地方自治体甚至出现了破产或面临破产的危险。尤其是那些规模较小的地方自治体，如何保证分权后地方行政水平不下降，保证国家最低行政服务水平的均衡性成为人们担心的问题（市川喜崇， 2010：34 ）。即使有一定财力并能够自主决策，也不一定会取得好效果。地区之间服务水平差距有扩大的趋势。

三是从自治体职员的意识调查看，虽然OS系统更新了，但“系统更新的真正含义不仅法律意识方面没有得到充分的理解，新OS也没有得到充分发挥性能和实力的机会”（西尾胜，2013：59、75）。同时，地方政府公务员队伍整体不但没有增加，有的编制还在减少，导致不少地方自治体出现了人才短缺、经验不足、缺乏人才支撑和领导推动等问题。随着人口减少，小的自治体有被兼并或消失的可能，地方分权导致地方经营失败的案例也并不少见。

四是居民参与行政决策也面临着不少问题。地方分权改革后，土地规划、地区以及城市综合规划、公共财政分配等各种政策的制定改为由自治体自主决策以后，地方政府如何保证决策的公平、公正和高效率，如何引导居民参与决策，参与的资质、方式是什么，如何发挥市民、行政、专家的作用，如何协调不同利益群体的不同诉求，如何反映居民的意见等，成为地方政府面临的普遍性问题和考验。有的地方因地区发展模式不明，地方债过大等制约着居民的参与。有些老龄化严重的地区甚至出现社会弱化、瓦解的现象。以上问题虽然并非来源于地方分权，但却是地方分权后需要解决的问题。

五是地方分权改革的效果不明显。分权改革的重点主要集中在处理中央与地方政府的事权、物权等权力关系以及缓和对地方政府的制约方面，对国民生活的实际影响并不直接，导致很多国民感觉不到地方分权的实际成果，对改革的必要性和信心不足，居民获得感不大，因此，改革需要更多创新成果来获得民众的支持。

四、地方分权改革的经验与特点

（一）经验

改革得以推进的关键因素有三个：一是有政治家集团以及国会议员的支持；二是在改革路线图上，采取了先易后难的原则，先从较为容易的废除机关委托事业制度开始，逐渐向较难的放宽管制、清理制约机制以及财税改革推进；三是不同时期地方分权委员会发挥了重要的推动作用。历届地方分权委员会都接受政府委托，负责对分权改革中各方关注的问题做调查、分析、协调、妥协工作，在地方与内阁府相关机构发挥协调和沟通的作用。除了为政府提供政策建议，推动政府地方分权行动计划的制订以外，还负责监督政府，帮助政府将相关决议和具体计划、报告提交国会审议，为地方分权提供组织保障。

（二）特点

一是改革的主体是国会和政府。改革体现的是国家意志与地方政治的现实互动，遵循的是国家与地方政府之间的“补完性”原则，改革的结果通过相关法律的修改，体现的是国家治理的行为和意志。

二是地方分权中所提倡的“地区个性”“综合性行政”以及“居民自治”等理念以及推动公共服务主体多样化，强调公、民合作的政策形成机制等具有一定的时代意义，有利于形成适合地区需求、满足居民愿望的综合性政策和抉择机制，具有一定的目的—手段合理性。

三是受立法权限以及国家财政体制改革滞后等的制约，地方政府发挥自主性的空间有限（地方分权改革推进委员会，2001）。

四是从生活者即地方居民的视角看，地方分权为居民参与行政决策提供了机会，但也带来了不少问题，成熟的市民社会的形成还需要时间的检验。

五、对地方分权改革的评价

在日本，不仅政府内部对地方分权改革有不同意见，社会上也有不少或支持或反对的声音。

一种观点认为，从世界发展史的角度看，没有任何一个国家真正实现了地方分权，提倡地方分权和地方主权意味着削弱国家的权力和作用，是一个国家解体的标志，国家的发展趋势一般是趋向于中央集权化，而不是相反（中川八洋，2010：158-162）。也有人认为，根据以往的经验，由中央主导的地方分权很难取得成功，像之前的地区活性化政策没有取得成功一样，在现有体制框架下推进地区再生也不可能成功（木下齐，2016）；经济学家岛泽谕认为，在大城市整体增长下降、缺少回馈地方资本的情况下，地方再生是不可能的； 社会学者山下祐介认为，选择+集中型的功利主义地方分权不会成功，其结果只能是对地方文化的侵略和破坏；政治学者城本胜认为，地方分权是政治家为达到自己的政治目的所采取的政治手段；财政专家长堀泉认为，地方政府缺少推动相关改革的预算，难以实现真正的分权自立。

对于安倍政权采取的以地区据点城市建设为主的“地方再生”计划，有学者认为，如果还像以前那样搞所谓的自上而下集中建设的话，那么那些地理条件不利的地区就会从政策中被排挤掉，就会发生与东京一极集中相似的地方版。

日本地方分权改革有识者会议也认为，地方自治、地方分权、居民自治在理念上是正确的，但真正实施起来，远比想象的困难得多。地方分权的实践刚刚起步，距离真正分权和自治还相差很远。

当然，社会上也有不少支持地方分权的观点。

有不少人认为，在全球化竞争日趋激烈，价值观多样化的社会，地方分权是正确的，各地最终必然找到适合本地区发展模式的出路。

同时，也有研究者认为，地方分权以后，地方政府比以往更加注重地区不同利益群体的多元化参与以及多主体间协作机制的建设。如有的地区在地方再生计划、地区发展计划等政策的制定过程中，积极吸纳地方工商团体、金融机构、大学、农协等的参与和讨论，听取各方意见，最终形成了有利于地区发展、再生的优质提案，政策计划的可行性和有效性程度大大提升等。

笔者认为，日本的地方分权改革是对国家行政、地方统治体制（权限）以及财税制度等开展的结构性改革，涉及国家整体治理结构的调整，是一个影响巨大的系统性工程。

从上述改革背景、宗旨上看，其主要目的是为了扩大地方的自主裁量权和责任体制，提倡地区的个性化竞争以及国民对地方政策的民主参与和监督权限，目标设定有一定的合理性。从程序上看，又十分重视立法和规则的制定，并不断将改革的内容法制化、制度化、程序化。从意义上看，一方面是对传统统治方式的改革，另一方面又是为了地方的可持续发展，因此有一定的政治和现实意义。

但正如本文中所提到的那样，日本的地方分权是在日本国家资本主义发展面临国内外错综复杂的矛盾和对立的困境中提出的，是政治主导型的分权改革，因此，其局限性也是明显的。如国家治理改革的政治意图十分明显，而地方政府的主体性和意图难以得到充分体现。这也是日本地方分权改革进展缓慢，改革不彻底，很多措施落实颇费周折、效果不佳的重要原因之一。

如果将改革的目标定位为提高地方自主决策和居民参与水平、提高地方自我发展能力上，那么，地方分权、地区再生就有了其重要的政治和现实意义。它意味着日本国家治理方式正在发生着由“‘官’主导向‘民’自律转变”的重要转变。从这个意义上讲，地方分权的成绩以及所暴露出来的问题正是日本国家资本主义自我修正、自我转型的表现，其效果如何，还需要历史和现实的检验。

对于我国而言，日本地方分权、地区再生的意义在于为我们提供了一个国家治理方式转变的极好案例，对我们处理好中央与地方的关系，调动双方的积极性，实现地方经济的发展也有重要的启示意义。