生态环境损害赔偿制度的完善建议

杨江（六盘水市委党校,贵州 六盘水 556327）

一、国外生态环境损害赔偿法律制度对我国的启示

通过分析比较美国、德国、加拿大等的生态损害制度，可知上述国家都制定了专项立法以统领生态环境损害赔偿制度,使之既有把控整个制度体系的综合性,又具有生态环境损害赔偿的准确性。其都拓宽受法律保护的对象范围，规定了损害赔偿的基本原则，将生态环境损害全方位纳入保护范围，明确国家权力机关的对应职责内容，根据具体案情需要常指定或设立专职的协调机关，并力争改观行政机关面对生态环境损害问题时的敷衍态度，有针对性的进行监督。以上国家在生态环境损害的执行标准和执行程序方面也有为之惊叹的细致立法，与国家专项立法共同构成运行制度所需的主干。这部分立法在使整个体系更具操作的同时尤其注重修复方案制定与执行过程中的经济的合理性和技术可行性，更有利于司法实践中的应用。而我国区别于传统财产和人身损害的生态环境损害无法得到有效的救济的原因之一便是目前并没有专门的生态环境责任立法。寄托于现有的救济手段本身就面临重重难关如环境行政机关对环境违法行为的处罚以及环保组织提起的环境公益诉讼本身在制度上就不够完善，再让其承担对生态环境损害的损害责任其很难做到。据于此，应积极借鉴吸收域外科学经验同时结合在我国实际完善生态环境损害赔偿制度。

二、我国环境损害赔偿制度的完善建议

关于生态损害问题我国在立法上、处理方式上、社会分担机制等方面都已经初见成效，但是在这三方面也存在着诸多的问题，导致生态损害在有发生的征兆时没有得到及时的预防并且生态损害发生之后得不到及时有效的救济，造成一系列严重的后果。因此，要想从根本上解决我国的生态损害问题，必须从我国的具体国情出发，正视我国生态损害赔偿制度方面存在的各种各样的问题，从问题着手，逐个解决阻碍我国生态保护工作顺利进展的各个难题，让法律制度为环保工作保驾护航。

（一）在环保法中构建完备的生态损害赔偿制度

新环保法颁布体现出我国对于生态环境越来越重视，在新环保法修订之前，生态损害并没有出现在环境法体系的基本法《环境保护法》中，仅出现在个别单行法中，例如，《海洋环境保护法》中有很多关于如何保护海洋的生态环境的规定，有专门的章节规定了如何防治各类行为对海洋环境的污染损害，主要是针对海洋本身受损的救济。15 年新环保法施行以后，关于生态保护方面其相对于旧环保法而言是个重大突破，尽管没有直接规定生态损害的概念，但是提出了生态文明、生态红线的概念，并且提出了建立环境资源承载能力监测预警机制等一些有助于保护生态环境的具体制度，2015年新环境法将进一步促进生态损害预防机制发展与生态环境保护战略实施。

考虑到生态损害赔偿制度在立法上的空白，在制定新的《环境保护法》时把生态损害赔偿制度加入进去，专门为生态保护增加一个章节，把生态环境看做一个独立的客体，从环境侵权中剥离出来，当然二者可以有交叉，只是纯生态损害有了更加详细具体的规定。

（二）多样化生态环境损害赔偿处理方式

生态环境损害赔偿责任是以维护环境公共利益，对受损的生态环境进行修复为目的兼具生态环境损害预防、补救与惩罚的一种责任。生态环境具有独特的生态功服务能，在受到损害后也很难逆转以及生态价值又具有不可度量性，决定了对公共生态环境损害的救济应当采取以生态环境修复为主，以货币赔偿损失为辅的多样化方式进行。

发生环境损害后以往的处理方式多为以下几种：当可能造成环境损害时一般采取责令当事人消除危害的手段；当已经造成环境损害时一般要求当事人采取措施予以恢复；当环境损害达到无法恢复的程度，则要求责任人通过承担赔偿的方式。需注意的是，消除危害、恢复环境、赔偿替代可以暂时阻止环境损害行为的继续实施，新的环境损害也许会因行为的停止而不再发生，但因被污染的环境本身并非处于静止状态或者因污染物质的属性在自然环境的循环过程中并不会因为行为的停止而停止，损害后果在一定范围内还在持续，并且这种持续还可能反复造成进一步的损害。因此，传统的处理方式对生态环境损害存在明显不足。这就促使学者提出新的观点：其认为生态修复是生态环境损害的最佳处理方式，生态环境系统能否正常运转很大程度上取决于各环境要素之间的平衡。生态环境系统内部处在不断的失衡与平衡交替，在较短时间内不会有剧烈的变动，如果系统平衡被人为的破坏了，想从根本上消除既有损害又避免新损害的发生，就只有让责任者担当生态环境修复责任，对生态系统的修复就可以完成此任务。本文也持此种观点。

（三）建立生态损害赔偿的社会分担机制

生态损害的严重性与我国生态损害赔偿社会化分担机制的缺乏形成鲜明的对比。受损涉及的范围比较广，进行修复所需要的费用也比较高，我国法律规范中缺乏关于生态环境损害赔偿的社会化分担方式的具体规定，因此一般由企业或者政府来承担高额的赔偿金、修复费用。这种方式确实严厉的惩治了污染企业，但是大部分企业会就此破产，巨额的修复费用只能落在政府头上，不仅加大了政府的的财政支出并且也不利于生态损害的及时修复。因此，建立生态损害赔偿的社会分担机制十分必要的。根据我国的具体国情，对我国生态损害赔偿责任社会化的路径的建议主要是以下两种方式：

1.购买生态损害责任保险

我国环境责任保险赔偿力度远远不够，首先是险种比较单一，再就是太具有任意性。针对以上问题，可以借鉴美国的环境责任保险制度，在保险法中增加生态损害赔偿责任险，并且将生态损害责任险规定为从事环境污染行业的强制险。这样以来，一方面增加了企业的污染成本，尽量减少责任主体对环境可能造成的污染损害；另一方面一旦发生损害事实，有保险来填补企业的赔偿不足的问题，使生态损害遭受破坏时有更多的赔偿主体来修复过程中需要的资金，有更多、更好的修复方式去选择。

2.建立生态损害基金

生态损害赔偿基金制度是生态损害赔偿责任保险之外的另一种社会分担机制，其也可以帮助解决生态损害赔偿过程中的资金不足的问题。生态损害赔偿基金是一个专门用来解决生态损害问题的独立账户，与生态损害赔偿责任保险不同的是基金作用主要体现在两个方面：一是当生态损害赔偿主体赔偿能力不足时，基金可以起到补偿作用。二是当生态损害暂时找不到具体的责任主体时，基金可以代替其提供生态损害修复所需的资金。在第二种情况下，一旦确定了生态损害赔偿的责任主体，可以向责任主体追偿这部分资金，即这种情况的替代补偿是暂时的。国外很多国家都制定了生态损害赔偿基金制度作为生态损害额社会分担机制，其中，加拿大在这方面做的比较好，为我国生态损害赔偿基金制度的构建提供了参考。