关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见等3则
2018-04-01
关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见
文旅旅发〔2018〕3号
政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。为更好鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式改善旅游公共服务供给,现提出如下意见:
一、总体要求
全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,按照高质量发展的要求,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持以旅游供给侧结构性改革为主线,紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾,以全域旅游为导向,以优质旅游为目标,逐步加强旅游基础设施建设,持续提升旅游公共服务供给水平,着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用,大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。
二、基本原则
——明确内涵,厘清外延。深化对PPP模式的理解认识,防止简单化和片面化倾向,把公共服务供给作为界定PPP模式的核心,厘清政府责任与市场机制的边界。
——夯实基础,全民受益。针对旅游业的不同类型,坚持公共服务属性,优化配置资源,保障旅游基础设施和公共服务供给,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。
——加强引导,规范发展。将公共服务产品质量和群众满意度作为政府付费的重要依据。加大政策扶持力度,强化绩效评价和项目监管,确保项目顺利实施、规范运作,防止地方政府违法违规或变相举借债务,防范财政金融风险。
——运营为本,重诺履约。鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与项目合作,明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制,强化项目运营,树立契约理念,诚实守信,严格履约。
三、重点领域
通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升,不断优化旅游公益性服务和公共产品供给,促进旅游资源保护和合理利用,完善旅游资源资产价值评估,更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要,大力推动旅游业提质增效和转型升级。
重点包括但不限于以下领域:
(一)旅游景区。在依法合规的前提下,以国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用为导向,重点加强景区道路、环卫设施、游憩设施、标识系统等基础设施和安全设施建设,加强景区及周边环境的综合整治。优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。
(二)全域旅游。以创建全域旅游示范区为导向,对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。
(三)乡村旅游。以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向,在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设。
(四)自驾车旅居车营地。依托交通集散地、景区景点等建设自驾车旅居车营地,加强水、电、气、排污、垃圾处理等基础设施和自驾游服务中心、环卫设施等配套建设。
(五)旅游厕所。通过以商建厕、以商管厕、以商养厕等方式,鼓励社会资本方对一定区域内的厕所进行统一开发建设和运管管理。
(六)旅游城镇。以加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向,鼓励社会资本方将特色旅游资源的科学保护、合理利用及相关配套经营性服务设施的建设运营等进行统筹规划、有机衔接。
(七)交通旅游。支持地方政府将交通项目和旅游资源的利用融合建设、一体发展,鼓励社会资本方参与旅游风景道、邮轮港口、游船码头、公共游艇码头、旅游集散中心、通景公路及相关配套服务设施的建设。
(八)智慧旅游。鼓励和支持政府和社会资本方采取PPP模式开展智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游公共服务平台、旅游数据中心、旅游基础数据库等建设。
(九)健康旅游等新业态。鼓励政府和社会资本方将旅游资源的经营性开发项目与养老、体育、健康、研学等领域公共服务供给相衔接。
优先支持符合本意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目。
四、严格执行财政PPP工作制度
(一)严格筛选项目。各级旅游、财政部门要加强合作,依托全国PPP综合信息平台,科学论证筛选,优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作、强化运营管理的旅游公共设施及公共服务项目,做好项目储备,明确年度及中长期项目开发计划,确保工作有序推进。
(二)确保公平竞争。各级旅游、财政部门要加强协作,指导项目实施机构依法通过公开、公平、竞争性方式,择优选择具备项目所需建设运营能力和履约能力的社会资本开展合作,保障各类市场主体平等参与旅游PPP项目合作,消除本地保护主义和各类隐形门槛。鼓励金融机构早期介入项目前期准备,提高项目融资可获得性。
(三)合理分担风险。各级旅游、财政部门要加强协作,指导项目实施机构按照风险分担、利益共享的原则,充分识别、合理分配和有效应对PPP项目风险。保障政府知情权,政府可以参股项目公司;保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能,政府不得干预企业日常经营决策,不得违规兜底项目建设运营风险。
(四)保障合理回报。各级旅游、财政部门要加强协作,指导项目实施机构根据项目特点构建合理的项目回报机制,财政部门依据项目合同约定将财政支出责任纳入地方政府年度预算和中期财政规划,按项目绩效考核结果向社会资本支付对价,保障社会资本获得合理收益。
(五)严格债务管理。各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证,加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警,严格政府债务管理,对政府参股及付费项目,加强建设、运营成本控制,严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金;政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报;政府部门不得为项目债务提供任何形式担保;严禁存在其他违法违规举债担保行为。
(六)强化信息公开。各级旅游、财政部门要认真落实《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金〔2017〕1号)有关要求,做好PPP项目全生命周期信息公开工作,及时、完整、准确地录入旅游PPP项目信息,及时披露项目识别论证、政府采购及预算安排等关键信息,增强社会资本和金融机构信心,保障公众知情权,接受社会监督。
(七)加强绩效考核。各级旅游、财政部门要加强协作,共同推动建立旅游PPP项目绩效考核机制,跟踪掌握项目实施和资金使用情况,推动形成项目监管与资金安排相衔接的激励制约机制。
五、加大政策保障
(一)强化工作协同合作。两部门共同推动地方人民政府积极探索建立跨部门旅游PPP工作领导协调机制,加强政府统一领导,明确部门职责分工,强化培训引导,形成工作合力,推动项目顺利实施。
(二)建立优先推荐函制度。对于地方人民政府重点推荐的旅游PPP项目,省级旅游部门在充分征求省级财政部门意见的基础上,向国家旅游局报送推荐旅游PPP项目目录,每个省(区、市)不超过2个;由文化和旅游部、财政部组织专家论证后,择优选取并共同向社会推荐。
(三)优化资金投入方式。各级财政部门、旅游部门要探索创新旅游公共服务领域资金投入机制,进一步改进和加强资金使用管理,发挥财政资金引导撬动作用,推动金融和社会资本更多投向旅游领域,提高投资有效性和公共资金使用效益。积极鼓励民营资本参与PPP项目建设,不得设置限制条款或任意提高门槛。
(四)发挥典型带动作用。各地财政部门、旅游部门要共同做好旅游PPP项目申报的指导工作,加强对实施效果好、社会评价高的旅游PPP项目的经验总结和案例推广。
(五)拓宽金融支持渠道。充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用,鼓励各地设立PPP项目担保基金,带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持。鼓励金融机构在符合当前监管政策的前提下创新PPP金融服务,可纳入开发性、政策性金融支持范畴,优化信贷流程,鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励保险资金按照市场化原则,创新运用多种方式参与项目,创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。
(六)建立动态评估调整机制。积极推进旅游公共服务领域价格改革,引导各地综合考虑建设运营成本、财政承受能力、居民意愿等因素,合理确定旅游服务价格水平和补偿机制,推动建立价格动态调整和上下游联动机制,增强社会资本收益预期,提高社会资本参与积极性。逐步建立完善科学的旅游资源论证评估和PPP项目绩效评价体系,动态掌握项目整体运营管理情况。
(七)合理安排旅游用地。落实好《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规[2015]10号)及相关涉旅用地政策,有条件的地区可优先支持旅游PPP项目开发建设。
文化和旅游部财政部
2018年4月19日
关于做好2018年贫困县涉农资金整合试点工作的通知
财农〔2018〕9号
2017年,各地认真贯彻落实《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔2016〕22号)精神和财政部、国务院扶贫办工作部署,持续深入推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作(以下简称“整合试点”),整合力度逐步加大,管理使用逐步规范,创新改革逐步深化,整合成效逐步凸显。但在工作推进过程中,部分省(区、市,以下简称省)存在超范围整合、权限下放不到位、对贫困县督促指导不够等问题,部分试点贫困县实施方案质量不高、资金使用和项目管理仍有待规范和加强。为贯彻落实党中央、国务院关于打好精准脱贫攻坚战的决策部署,保证现行标准下的脱贫质量,现就做好2018年整合试点工作有关事项通知如下:
一、严格按照规定的范围和标准推进整合试点工作
开展整合试点的范围是全国832个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县(含已脱贫摘帽县,以下简称试点贫困县)。试点贫困县整合的中央财政资金不得突破国办发〔2016〕22号文件规定的20大项资金范围。各省自行确定的其他试点县,可利用地方各级财政资金自主开展探索。试点贫困县要紧紧围绕脱贫目标,坚持现行脱贫标准,在农业生产发展和农村基础设施建设范围内安排支出,避免面面俱到和借整合之名“乱作为”。超出上述范围和标准的应及时予以调整,抓紧修订不符合要求的相关文件、办法、方案等。
二、进一步抓好实施方案编制和落地
试点贫困县扶贫开发领导小组要主动研究和积极推动整合试点工作,按要求组织编制年度资金统筹整合使用实施方案(以下简称“实施方案”)。实施方案要瞄准年度脱贫攻坚目标任务,找出“坚之所在”,排出轻重缓急,将资金落实到具体项目并根据资金实际投向明确每个项目的责任部门。整合资金要优先保障贫困人口直接受益的产业发展资金需求。
认真落实《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》(国发〔2017〕54号)和国办发〔2016〕22号文件规定,加强脱贫攻坚规划与部门专项规划、约束性任务的有效衔接。一方面,要将专项规划或约束性任务中贫困人口受益、脱贫成效明显的项目纳入实施方案。另一方面,如出现部门专项规划或约束性任务与脱贫攻坚规划不一致的情况,应当区分具体情况研究处理,原则上以脱贫攻坚规划为准。
县扶贫开发领导小组要及时将审定后的实施方案报省级扶贫开发领导小组备案。其中,年初实施方案原则上在3月31日前完成报备;实施过程中确需调整实施方案的,只允许调整一次且须重新履行县级审查和省级备案程序,原则上在8月31日前完成报备。省级扶贫开发领导小组要组织对实施方案进行审核并书面反馈报备意见。对实施方案编制不实或不符合政策规定的,要及时反馈试点县限期修改并重新报备。对报备同意的方案,以省级扶贫开发领导小组文件形式通报相关部门。
三、进一步加强整合资金和项目管理
坚持将整合资金项目审批权限完全下放到县,由试点贫困县根据年度脱贫任务及巩固脱贫成效需要,用好用足整合试点政策,实事求是确定年度计划整合资金规模,在“因需而整”的前提下做到“应整尽整”。从2018年起,对试点贫困县计划整合资金规模占纳入整合范围资金规模的比例不作统一要求。同时,切实防止和严厉查处“完成年度脱贫任务存在明显资金缺口却‘应整不整’”等问题。试点贫困县要加大实质性整合力度,尽可能将纳入整合范围的各类资金在“大类间打通”“跨类别使用”,进一步提高整合的深度和质量,并按照有关规定及时规范做好预算调整工作。试点贫困县要高度重视和积极防范扶贫领域融资风险,不得通过明股实债、PPP和政府购买服务形式举借债务以及开展其他形式的违规融资,坚决遏制形成地方政府隐性债务。
实施方案确定的计划整合资金,依据试点贫困县统筹整合使用财政涉农资金具体办法(以下简称“资金管理办法”)使用管理,与脱贫成效紧密挂钩,切实惠及建档立卡贫困人口。试点贫困县要将整合资金尽快分解下达到责任部门或项目主体,督促其加快项目实施并切实加强资金使用管理,避免资金闲置、浪费或挪用。责任部门对整合资金支出进度及使用绩效承担主体责任。认真落实财政扶贫项目资金绩效管理及项目库建设、公告公示制度等要求,强化绩效目标管理,加强项目论证和储备,落实资金监管责任,提高资金使用效益,做到阳光扶贫、廉洁扶贫。在县扶贫开发领导小组统一部署下,及时认真做好整合试点的项目验收工作,探索开展部门联合验收。
脱贫攻坚期内,已脱贫摘帽县继续执行整合试点政策,资金统筹整合使用要与巩固脱贫成效紧密挂钩,尤其要重点保障用于产业发展的资金需求。省级分配给已脱贫摘帽县的资金增幅不作统一规定,但应切实保障已脱贫摘帽县巩固脱贫成效资金需求。
四、进一步强化省负总责
省级要加强对整合试点工作的培训宣传、检查督促、调研指导(其中,培训和宣传每年不少于1次;调研每季度不少于1次)。创新培训和宣传方式,提高培训、宣传及调研质量,使干部群众全面准确理解整合试点政策,形成支持和推进工作的合力。坚持问题导向,对整合试点政策措施理解和执行有偏差、落实不到位的,要及时纠偏和督促整改。各省要把推动整合试点各项政策落实纳入扶贫领域作风问题专项治理的内容,着力治理对整合试点支持不坚决甚至软抵制的问题,对查实的典型案件,要坚决予以曝光,严肃追究责任。
从2018年起,整合试点工作进展统计数据调整为每季度上报一次,即分别在4月15日、7月15日、10月15日及次年1月15日前,由省级财政、扶贫部门联合向财政部、国务院扶贫办报送。试点贫困县财政、扶贫部门通过扶贫信息系统上报数据,省级财政、扶贫部门共同进行审核,确保数据准确、完整、真实。仅须报送832个试点贫困县的数据,不得上报本省自行开展试点县的数据。上报统计数据口径须与各试点贫困县报备的实施方案保持一致。切实减轻基层负担,不得要求村级填表报数。
除上述事项外,各地要继续认真执行国办发〔2016〕22号文件及《财政部 国务院扶贫办关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》(财农〔2016〕151号)、《财政部 国务院扶贫办关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》(财农〔2017〕4号)的各项政策规定,按要求抓好落实。财农〔2016〕151号文件及财农〔2017〕4号文件有关规定与本通知不符的,以本通知为准。
请各省财政、扶贫部门对照国务院办公厅及财政部、国务院扶贫办关于整合试点的各项政策要求,进一步细化和规范本省整合试点相关制度规定,督促和指导试点贫困县扎实推进整合试点各项工作,总结经验和发现问题,并及时向财政部、国务院扶贫办反馈。
财政部 国务院扶贫办
2018年3月22日
财政部关于加强地方预算执行管理加快支出进度的通知
财预〔2018〕65号
今年以来,各地区深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,深入贯彻党的十九大和中央经济工作会议精神,坚决落实党中央、国务院决策部署,扎实推进财政预算管理和改革各项工作,预算执行管理不断加强,资金使用效益不断提高。但也有一些地区存在支出进度较慢、盘活财政存量资金力度不够、暂付款规模较大等情况,不仅造成财政资金浪费、效益低下等问题,还影响到党和国家重大政策的有效贯彻落实。为进一步加强地方预算执行管理、加快支出进度,促进经济社会高质量发展,现就有关事项通知如下:
一、加快下达转移支付预算。各级财政部门收到上级转移支付后,应当在法定期限内抓紧分解下达到本级有关部门或下级财政。据实结算等特殊项目的转移支付,采用分期下达预算方式的,应当合理设定分批次下达数,最后一期的下达时间不得迟于预算执行当年的9月30日;采用先预付后结算方式的,应当按照预计数全部下达,预算年度终了时应当及时办理结算。要切实加强预算执行跟踪分析,对执行进度较慢的专项转移支付资金,采取收回资金、调整用途等方式,统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。
二、抓紧细化落实年初未分配到部门和下级财政的预算。对于年初没有落实到具体单位的本级代编预算、执行中上级下达的转移支付等财政资金,各级财政部门要会同有关部门结合经济和社会事业发展情况,抓紧落实到具体单位。本级代编预算要在当年6月30日前下达;逾期未下达的,收回统筹使用。
三、推进财政存量资金的统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金,一律收回补充预算稳定调节基金;对不足两年的结转资金,要加快预算执行,也可按规定用于其他急需领域,不需按原用途使用的,应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。加大财政存量资金与预算安排挂钩的力度,对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门,相应压缩下年财政预算安排规模。
四、加强地方政府债券发行与库款管理的统筹协调。省级财政部门要提前做好各项工作准备,自收到经国务院批准后下达的分地区地方政府债务限额起,尽快提请完成本地区政府债务安排的法定审批程序,加快地方政府债务限额下达进度。省级财政部门要综合考虑资金需求、债务到期情况、库款规模、债券市场状况,合理确定债券发行时间和节奏。置换债券发行后,各级财政部门要抓紧置换存量债务,减少资金留存国库时间。各级财政部门可在库款较高月份先通过库款垫付拟置换的债务,债券发行后及时将资金回补国库。
五、加快资金拨付进度。督促各部门、各单位根据工作和事业发展计划,认真做好项目预算执行的各项前期准备,根据年度预算安排和项目实施进度等认真编制分月用款计划,及时提出支付申请。各级财政部门要及时审核、拨付资金,确保“保工资、保运转、保基本民生”各项资金按时拨付到位,尤其是扶贫、保障性安居工程等涉及重点民生领域的资金,要尽快拨付到位。
六、切实加强财政暂付款项管理。全面清理已发生的财政暂付款项,对符合制度规定的临时性暂付款项,应及时收回,经核实确实无法收回的按规定程序报批后核销;对符合制度规定应当在支出预算中安排的款项,按规定列入预算支出;对不符合制度规定的财政暂付款项要限期收回。严格控制新增财政对外借款,对确需出借的临时急需款项,要按照有关规定严格限定借款对象、用途和期限,并报经同级人民政府常务会议批准同意后办理借款手续。加强对借款单位资金使用情况的监督检查,一经发现有借款用途发生改变等情况要立即收回借款。
七、全面做好党和国家机构改革经费保障和资金拨付工作。切实保障好机构改革涉及部门的正常运转和履职需要。对于新组建部门新增的筹建或开办等急需支出,按程序审核后预拨部分启动资金,待研究确定预算调整方案后再清算。各级财政部门要协调做好新组建部门预算单位及账户设立工作,及时审核机构改革涉及部门的用款计划,办理相关支付业务。
八、加强预算执行分析和考核。财政部建立健全考核机制,对地方财政收支按月开展考核,考核情况予以通报,并纳入财政管理工作绩效考核与激励。地方各级财政部门要加强预算执行分析,及时掌握预算执行动态,特别是要加强对预算收支执行、国库库款、结转结余的分析,研究采取切实可行的操作管理办法,并要结合各地区、各部门预算执行和排名情况,提出具体工作目标和改进措施。对有关地区和部门存在的预算执行不力等问题,要采取通报、约谈、与今后年度预算安排挂钩等方式,督促及时整改。
九、严肃财经纪律。各级财政部门要将加快预算执行进度、提高财政资金使用效益和保障资金安全等有机结合起来,牢固树立依法理财意识,坚决杜绝违规“以拨作支”、虚列支出、挤占挪用资金等行为。要确保库款安全,不得跨市县调剂、借用国库资金,严禁对融资平台公司等非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。要严格预算约束,不得超出实际收入编制支出预算或追加安排预算,严禁在法定年初预算和调整预算之外编制各类补充预算或资金安排计划,严禁无预算、无用款计划、超预算和超计划拨付资金。要强化内控管理和问责机制建设,严格落实全程留痕,对有关违法违规情形终身问责,倒查责任。
各省级财政部门应于2018年5月10日前,将落实本通知的具体方案,包括政策措施、工作安排、预期目标等,报我部备案。