浅谈加强地方政府性债务管理

近年来，临汾市为加快推进城市基础设施、交通设施等重点项目投资建设，通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会各项事业的快速发展。但是，举借地方政府性债务的同时，也伴随着地方政府性债务风险。如何加强政府性债务管理，有效防范地方政府性债务风险，已成为当前政府及相关部门需要研究的一个重要课题。市财政局在调研分析临汾市政府性债务管理现状以及存在问题的基础上，对加强政府性债务管理提出了下一步工作计划，以期进一步提高临汾市政府性债务管理水平，防范地方政府性债务风险。

一、临汾市地方政府性债务基本情况

2016年，山西省财政厅核定临汾市政府债务限额为233.90亿元，根据当年财力情况测算的全市债务率为70%，相比国际通行的100%警戒标准，仍有适度举债的空间。市县两级政府负债主要用于基础设施建设和公益性项目，包括：城市建设、交通、教育、医疗、环保、卫生、扶贫、棚户区改造等基础设施和公益事业项目建设，这些均与老百姓的生活密切相关。地方政府适度负债，在很大程度上缓解了政府的收支矛盾，并促进了中央各项民生政策的落实，可以说，适度负债推动和促进了地方经济的快速发展。

二、临汾市债务管理目前存在的问题

经过对全市债务现状的汇总分析，认为目前临汾市地方政府债务管理主要存在三个方面的问题。

1.缺乏长期有效的偿债机制，偿债资金筹集困难。近年来，由于经济下行压力、结构性减税因素影响，导致财政收入呈现下滑趋势，债务偿还陷入借新债还旧债的困境，难以建立地方政府债务偿债资金筹集的长效机制，同时，也未形成和建立偿债准备金制度，对到期债务的还款保障能力不足。

2.尚未建立地方政府风险应急处置机制。建立临汾市地方政府性债务风险应急处置工作机制，实现债务风险快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，对防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定具有重要意义。目前，山西省财政厅正在酝酿出台《山西省政府性债务风险事件应急处置预案》，临汾市债务风险应急处置预案的编制工作也正在研究中。

3.融资平台公司市场化转型存在的问题

临汾市的融资平台公司过去几年承担了政府的融资职能，在支持地方基础设施建设、改善当地文教卫生条件、提高当地居民生活水平方面作出了较大贡献。2014年，国务院为建立“借、用、还”相统一的地方政府债务管理机制，有效发挥地方政府规范举借的积极作用，切实防范化解财政金融风险，要求地方投融资平台剥离政府融资职能，融资平台公司在市场化转型和发展中也遇到了一些困难：

（1）造血能力不强。融资平台公司一直以市重点公益性项目融资为主，资产大多为政府划拨的一些公益性资产或股权，政府也不能赋予平台公司特许经营权，公司缺乏真正能动作用和扭转产生收益的有效资产，经营性资产比重相对较低，资产收益率较差、赢利点偏少、主营收入不足，市场化业务及能力也尚在起步阶段，所取得的收益远不能覆盖偿债支出，导致自主经营和抗风险能力不高。

（2）组织架构不完善。融资平台公司的管理层一般都是由行政事业单位人员兼职，平台公司组织架构、董事会、监事会、经理层都没有完全按照现代企业运转需要及时完善及理顺，薪酬体制及激励机制还不能完全按市场化运行，造成组织运行机制导向还不完全清晰。

（3）管理机制和人才队伍上还存在不足。融资平台公司转型发展需要干部队伍在知识结构、专业结构和管理能力方面与之相适应。特别是在新开拓的市场化运作领域，需要按照现代企业制度，走市场化道路，引进专业队伍，改革管理体制，才能真正实现科学转型发展。

三、多措并举，加强地方政府债务管理

面对艰巨繁重的改革发展稳定任务以及政府债务管理存在的问题，我们要统筹兼顾，突出重点、多方举措、把握关键，加强地方政府性债务管理，着重抓好以下五方面工作。

1.转变理财思路，加大财税培植。经济决定财政，减轻或化解政府债务风险，根本出路和立足点要放在建立稳固、强大的财政基础之上，全市上下要形成抓经济、培财源的共识，重要抓手和突破口应围绕三个主攻方向展开。一是涵养现有财源，着力提升传统产业。在有力落实好“三去一降一补”重大任务的基础上，着力改造提升煤焦铁传统产业。通过适当投入、缓交税费、协助融资、减少行政性收费等方式，推进企业技术革新，支持煤转电、煤转化、煤转材、焦转化、普钢转特钢，延伸产业链条，提高资源利用率。二是培植新财源，着力发展实体经济。设立产业基金，大力支持实体经济发展。充分利用规模为2亿元的新型产业发展基金，重点发展“新装备、新材料、新医药、新电子、节能环保、食品轻工”等六大新兴产业集群。充分利用3000万元的旅游产业发展基金，组建市级文化旅游产业集团，坚持区域联合发展，大力发展全域旅游，让游客吃在临汾、住在临汾、消费在临汾。三是继续减税降负，着力优化发展环境。优化发展环境，进一步减税降负，充分让利于企业，创造宽松的投资环境；加大基础设施建设力度，给土地“穿衣服”，提升土地或国有资产的价值，为企业创造良好的发展环境，让企业来得了、住得下、留得住、过得好。

2.继续强化政府性债务管理，严控债务风险。充分估计财政困难和风险隐患，做好思想和工作准备，严守底线不动摇，确保不出现区域性和系统性风险。一是落实政府债务限额管理，严禁违法违规举债行为。严格按照预算法规定，强化债务限额管理，绝不在限额外通过其他方式举借任何政府债务。二是加强政府债券资金管理，提高资金使用效益。新增债券资金严格限定在公益性项目范围内，同时加快支出进度，充分发挥新增债券资金对稳增长、保民生、促发展的积极作用。加大存量政府债务置换力度，确保2018年8月底前将非政府债券形式的存量政府债务全部置换为政府债券。三是强化各项应对措施，防范政府债务风险。加强对中长期政府支出责任的事前审核和监控，超出财政承受能力的要“一票否决”。

3.加快建立债务风险应急处置机制。时刻关注《山西省政府性债务风险事件应急处置预案》的发布情况，待预案出台后，市财政局将紧扣全省政府性债务风险事件应急处置预案的要求，结合实际情况，加快建立《临汾市政府性债务风险事件应急处置预案》，切实守住不发生区域性、系统性风险的底线，防范和化解财政金融风险，维护全市经济安全和社会稳定。

4.有计划、有步骤、适度融资有序推进基础设施建设。一是把握政策机遇，积极争取上级支持。围绕全国两会精神确定的中心任务和重点工作，积极向中央、省反映临汾市的诉求和需要，扎实做好资金和政策争取、承接工作，努力争取上级财政对临汾市的支持。牢牢抓住国家发行政府债券的政策机遇，积极争取新增债券和置换债券规模，保障全市基础设施项目顺利实施。二是紧扣政策要求，实施政府购买服务。充分利用国家允许的政府购买工程的政策支撑，如棚户区改造、扶贫异地搬迁等项目，加快推进全市基础设施建设。三是创新融资理念，全力推进项目建设。根据目前的政策规定，充分利用PPP融资模式，加快推进PPP示范项目建设，探索PPP项目由“补建设”变为“补运营”，增强PPP项目吸引力，确保全市的基础设施建设。四是规范推动引导基金，支持产业发展。有效地运用专项建设基金、政府投资基金等新型模式，坚持市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持产业发展。

5.加强市属国有企业管理，推进融资平台公司市场化转型。按照中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，加强对市属国有企业的管理，促使国有企业真正成为依法自助经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。进一步健全国有企业法人治理结构，建立优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。不断优化国有资产监管的方式，提高国有资产监管的科学性、针对性和有效性。提高国有资本配置的效率，使国有企业在提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社会责任的作用得以充分发挥。