我国环境正义问题及成因的多维分析

曹卫国

(哈尔滨工程大学马克思主义学院, 黑龙江哈尔滨 150001)

习近平总书记在十九大报告中指出，要建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境。要不断促进社会公平正义，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。[1]习总书记这一重要讲话精神体现了党中央对生态文明建设和促进社会公平正义的高度重视。关于生态文明建设和社会公平正义研究具有较强现实意义。

兴起于20世纪60年代西方社会的环境伦理学对于调节人与自然关系、保护生态环境、改变生产生活方式产生了一定的积极影响。但西方环境伦理学以抽象而浪漫式的方式、以“西方中心主义”色彩的话语讨论人类与自然的关系，缺少对弱势群体环境权利的关注，忽视环境伦理中的公平正义问题。20世纪80年代，美国黑人因反对向黑人和少数民族社区倾倒危险化学品和有毒垃圾发起被称为“环境正义”(environmental justice)的抗争运动，得到美国社会公众与学者的声援。[2]此后，环境正义问题成为环境伦理学研究的重要领域。

环境正义(environmental justice)或环境公平(environmental equity)包涵两层涵义：一是指各群体都应有享受清洁环境而免遭恶劣自然环境伤害的权利，二是指环境破坏的责任应与环境保护的义务相对称。环境正义问题主要是研究因环境问题引发的社会不公正，特别是强势群体和弱势群体在环境保护与治理中权利与义务不对等。

尽管环境正义问题研究发端于美国，但从其涵义可以看出，环境正义问题具有一定的广泛性，因而引起当今世界的广泛关注。与美国环境正义问题主要表现为族际正义不同，我国的环境正义问题主要表现为区域环境正义问题，尤其是二元结构下的城乡环境正义问题。

一、我国环境正义问题的主要表现

(一)城乡环境正义问题

城乡间环境正义问题主要表现在以下几方面。

1. 城乡间环境资源分配的权利与环境恶化承担的义务不对等

在环境资源的使用上，环境资源的分配使用存在着明显的城乡不对等。城市的经济社会发展所需的生活资料、生产资料的原材料大多数来自于对农村生态资源的索取。农村承担着向城市提供传统的粮食、蔬菜、水果、肉类等基础保障物资外，还要承担向城市输送美化的花卉、树木的任务。农村的大量环境资源为城市服务，而城市经济社会发展所产生的环境后果很大程度上由农村和农民来承受。如城市污染工业转移到乡镇；城市大量的生产生活垃圾污染物转移到农村；主要为满足城乡居民肉禽蛋奶需要的农村畜禽养殖业对农村造成了严重的污染，却没有得到合理的生态补偿；城市周边农村为城市发展做出了重大贡献，自身发展受到限制。农民在环境保护方面获得的共建共享成果明显偏少，获得感不足。

2. 城乡环境治理投资上的不公

在环境治理的投资规模上，城市尤其是大城市特大城市的环境治理更受重视，绝大部分环境保护、治理投资投向工业和城市。城市环保基础设施在集中用水、垃圾、废物处理等方面基本能够满足城市要求，而农村的环境保护基础设施匮乏，大部分生活污水、垃圾等污染物未经处理，严重影响农村生态环境和农民健康。笔者在环保部网站查阅到《“十五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》《“十一五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》等城市环境治理方面的规则规定，却未发现有相应的农村环境综合整治定量考核指标实施细则。而“十一五”期间环境污染治理投资情况的指标中，也没有单列农村环境保护基础设施建设投资、农业污染源治理投资指标。这从侧面反映出在过去相当长一段时期对农村环境治理投资的忽视。值得欣慰的是，近些年上述情况有所改善。

3. 一段时期内环境法律法规中的“城市中心主义”

20世纪80年代以来，我国政府高度重视环境保护工作，制定并实施了一系列环境保护法律法规。但是一段时期内环境法律法规多是针对城市环境问题制定的，带有明显的“城市中心主义”色彩，未能为农村环境保护制定较为完整的有操作性的法律法规。如2000年9月起施行的《大气污染防治法》，没有农村大气污染防治的制度安排。2008年6月施行的《水污染防治法》(修订)虽涉及了农村环境保护，在第四章设立“农业和农村水污染防治”一节，体现出对农村环境保护的重视，但内容较笼统，缺少对农村水环境保护的特别规定。

(二)东中西部的环境正义问题

环境正义问题也存在于东中西部区域之间。在过去一段时期，西部地区以较低的价格向东部提供了大量的自然资源和原材料，一些东部地区企业对西部自然资源的过度开发，加剧了西部生态环境的恶化。随着保护中华民族母亲河、退耕还林等环保行动的实施，西部生态环境恶化的势头在一定程度上得到遏制，生态环境有所改善，但是环境补偿机制的长效性、公正性问题没有得到很好解决。如有些西部地区的退耕还林一次性或者仅头几年注入资金鼓励农民种树而缺少后续配套政策措施。又如中西部有些地区退耕还林(湖、湿地)、保护区数量增加所需投入由国家和中西部地方政府负担，而东部富裕地区却付费很少。值得注意的是，这些年由于国家对西部环境保护的重视，加之地理空间的跨度、民族关系等因素的制约，东部向西部转移污染物和污染企业的情况有所缓解，但是应防止大规模的污染从东部向中部转移。

(三)同一区域内群体之间的环境正义问题

现阶段，同一区域内由于群体、阶层差别也出现了一定的环境正义问题。同一区域内富人阶层人均消耗资源多、人均排放污染物多、人均占有生态环境资源多，而贫困阶层恰恰相反，而且后者是环境污染的直接受害者。因为即便身处同一比较低劣的生态环境之中，富裕阶层可以通过享受高质量的医疗保健和居住环境相对良好的“高尚小区”，营造“绿色小环境”。20世纪90年代，学者卢淑华对本溪市环境污染与居民区位分布的研究表明，在被称为“卫星上看不见的城市”的本溪市，工人和一般干部居住在严重污染地区的机会要明显高于领导干部住在此类地区的机会，污染程度低的地方居住领导干部的比例较高。[3]而且富人阶层可以通过“用脚投票”的方式迁徙到环境优美的地区，而弱势群体则只能在污染地继续生活。弱势群体中的个体一旦因环境污染引发疾病，将引发进一步贫困，陷入到贫困——污染——疾病——更加贫困的恶性循环之中。

以上几类环境正义问题是生态文明建设和美丽中国建设进程中环境保护的不平衡、不充分发展的表现，而且主要表现在对农村及欠发达地区环保投资和设施上的不充分。环境正义问题影响和制约着农民及弱势群体的获得感、安全感、幸福感。从社会正义的层面看，环境正义问题比环境污染本身更影响社会凝聚力、社会稳定和谐和人们的社会认同。环境正义问题不仅拉开城乡、群体阶层之间的生活层次和享受层次，也拉大了人们之间的心理距离。

当然我国出现的环境正义问题与西方国家的环境正义问题有本质区别。西方国家的环境正义问题主要是由资本的逻辑和资本主义生产方式所引起和导致的，而我国的环境非正义问题更多的是发展中的问题、认识上的问题、技术上的问题。而且在习总书记提出的为人民创造良好生产生活环境、促进社会公平正义和“精准扶贫”重要思想的指导下，国家增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批。[4]这既解决了贫困地区群众的脱贫问题，也较好地解决了环境正义问题。

二、环境正义问题成因的经济维度分析

(一)欠发达地区GDP追赶超越情结和增加收入、就业的诉求浓厚

改革开放以来，我国各地区经济增长速度快，经济实力显著增长，但是农村和欠发达地区与城市和发达地区人均收入的绝对差距拉大。现阶段我国各省级区划之间人均收入差距较大，同一区域内城乡人均收入差距也较大。虽然我国农村经济尤其是沿海发达地区的农村经济增长迅速，农民收入显著提高，但是同一省地级行政区域内同城市相比，农村总体上仍然处于经济欠发达水平，农民也处于收入及社会地位偏低的地位。即使在乡镇经济发达，城乡差距相对较小的浙江、江苏等发达地区也是如此。2016年全国居民城乡居民收入比为2.72∶1，城乡居民收入比最小的浙江省也达到2.07∶1。省级区划之间城镇居民人均可支配收入最高与最低之比为2.25∶1，农村人均可支配收入最高与最低之比为3.38∶1。2017年，全国居民城乡收入比为2.71∶1。[5]在人均可支配收入差距较大的情况下，农村和其他经济欠发达地区农村基于经济增长优先、增加收入的考虑，往往引进城市和发达地区已经淘汰或者转型困难的污染型企业，造成污染向农村和欠发达地区转移。

(二)经济领域中税费负担过重、成本过高在客观上导致生产经营者无力重视环境保护而倾向于污染转移

人们可以站在道德制高点对生产者经营者的环境非正义行为予以谴责，希望企业承担环保责任，希冀企业家身上流淌着道德的血液。但是人们也应反思经济体制、政策安排的合理性。近些年来企业生产经营过程中税费偏重，《福布斯》曾发布报告称中国内地是亚洲税负最重的地区，这种报告未必准确，而且有专家解释说中国宏观税负低于世界平均水平。[6]但如果将地方税收考虑在内，中国内地企业尤其是非公经济企业的税负水平大大提高，整体税负过重。[7]更不必说还有五花八门的收费项目，使生产经营成本进一步上升，客观上导致生产经营者无力重视环境保护。

(三)“经济人”理性使企业以“最小抵抗路径”原则向农村和欠发达地区转移污染

生态环境作为公共品，具有非排他性，生态环境的利用、保持与维护具有强烈的外部性。企业在利用环境资源时容易出现“搭便车”现象，引发“公有地悲剧”。即使现在环境资源实际上属于准公共品，其产权仍然难以准确界定。现实中，城市和农村的生态环境都具有外部性，而作为“经济人”的企业从功利出发，追求利润最大化。如果没有法律法规政策、舆论、道德等的制约，企业自然趋向于依据成本最低的“方便原则”，将废弃物任意地排放、丢弃。但是由于城市和发达地区环境保护法律法规落实相对到位，人们的自我保护意识比较强，企业在城市或发达地区造成环境污染将面临惩罚重、赔偿额高、民众反对强烈、舆论压力大等情形。而农村处于环保法律法规的边缘，农民自我保护意识相对较弱,农村和欠发达地区又面临着环境信息的稀缺性和不对称性。作为“经济人”的企业依据“最小抵抗路径”原则向农村和欠发达地区转移污染，即使此类行为受到惩罚，也因其惩罚力度较轻而不足以引起生产者的重视。

三、环境正义问题成因的制度层面分析

20世纪50年代以来城乡二元结构体制的长期存在，形成了“城市中心主义”模式和思维定式。在很长一段时期内，城市公共品基本上由国家提供，而农村公共品主要由农民自筹资金、投入劳动力或村级经济解决。在生态环境保护方面，国家环保资金的大部分用于城市和工业，环境保护的法律法规和政策也是总体上倾向于城市，环保技术人员和专业监督人员集中于城市。而农村在环保的制度安排、法律保障、政策导向、资金技术支撑方面都处于不利地位。城市中心主义的环保观念使得有关部门认为农村环保不比城市重要，一些部门缺乏公正意识，对城乡实行有差别的环保标准，疏于农村的环境保护，默认甚至纵容城市向农村转移污染，严重影响农村环境卫生和农民健康，影响农民的生活需求、安全需求。在这种情况下，农民即使有较强的环境意识，表现出较高的环境需求，却受制于各种资金不足、缺少环保设施和技术等条件，难以形成有效的环境和治理能力。城乡二元结构使城乡之间在环境保护和治理方面缺少和谐、包容的良性互动，城市的发展很大程度上以牺牲农民利益和农村生态环境为代价，但是城市的环境支出很少转移补偿农村，而主要用于城市自身。

改革开放以来，为加快实现工业化和实现赶超战略，在一定时期内国家推行东部优先发展的非均衡发展战略，中西部(包括东北)地区顾全大局，承担生态成本、自然资源成本，以较粗放的生产方式和较低的价格向东部提供了大量的自然资源和原材料，为东部快速发展做出了重大贡献，而中西部环境受到进一步破坏，积累了发展实力的发达地区没有给予中西部地区足够的补偿。近些年来国家制定了对西部生态环境的补偿机制并予以实施，但在具体实践过程中存在补偿标准过低、补偿对象覆盖面过窄、补偿机制缺乏长期产权激励作用、补偿途径不完善等问题。以天保工程为例：天保工程一期对集体林没有经济补偿。二期对于纳入国家级公益林的，中央财政按每年每亩10元给予补偿；属于地方公益林的，中央财政每年每亩补助森林管护费3元；而对在工程区范围内没有纳入上述两类林的私人林则不予补贴。[8]

四、环境正义问题产生原因的权力维度分析

环境正义问题产生原因可以借助于巴尼特、杜瓦尔的多维权力观进行分析。迈克尔·巴尼特(Michael Barnett)、雷蒙德·杜瓦尔(Raymond Duvall)根据权力形式多样化思想，提出了多维权力观，将权力分为强制性权力(compulsory power) 、制度性权力(institutional power) 、结构性权力(structural power) 、生产性(或产生性)权力(productive power)四种形式。强制性权力指行为者一方因拥有某种资源优势而直接控制另一方的权力，这种权力不一定是主观故意控制他人，也并不仅限于物质性资源。制度性权力指行为者一方通过制度、规则、程序来间接控制另一方的权力。结构性权力指行为者通过社会结构关系确定地位关系、建构自我认知和认同的权力。生产性(或产生性)权力也称话语权，指行为者通过系统的知识和话语体系在更广范围内实现对另一方的控制和影响的社会权力。[9]这四种权力形式并不相互排斥，而且往往有所重叠，如结构性权力和制度性权力之间、生产性权力和结构性权力之间就有交叉重叠。这里我们借助多维权力观对以城乡环境正义问题为主的环境正义问题进行研究。

在强制性权力方面，无论是市管县、省管县还是个别的市管镇体制，城市对乡镇农村都拥有直接的控制权力。这种控制权力体现在诸多方面：如村乡镇的党的基层组织受上级党组织的领导；乡镇的重要人事任免事实上由市县控制；对乡村镇的财政转移支付受到上级制约等。在这种城市对乡村的单向强制性权力背景下，农村基层组织很难违命上级。在环境资源的分配上，城市需求优先，农村服从于城市。而在环境损害的补偿方面，农村又处于不利地位。而且在一段时期内，恰恰是某些政府官员打着城市“退二进三”和为农村“招商引资”的名义，默认甚至纵容城市的污染物和污染企业向经济欠发达地区特别是农村转移。

在制度性权力和结构性权力方面，城乡二元结构的体制赋予城市巨大的制度性权力和结构性权力。城市本身并不天然具有占有、污染农村生态环境的权力，但由于城市在城乡二元结构制度安排中处于中心、优势、主动地位，它通过现行的环境管理体制所规定的规则和秩序，获得更多的制度性和结构性权力，使用、占有、甚至污染农村的生态环境资源。在环保资源要素不能满足全社会各个阶层和群体的情况下，城市拥有占绝对优势的环保资金、环保设施、环保技术，拥有专门的环保机构建制、专业的环保技术人员和监督人员；城市拥有以城市为中心的环境法律法规和政策保障；城市还塑造、建构市民群体在环境方面的认知和认同，如建立从事环保公益事业的社团组织等。而广大农村则处于环境管理体制的末端，处于边缘、劣势、受动的地位和结构，除了在环保资金、环保设施、环保技术处于劣势外，还基本上没有正式的环保管理机构，乡村环境公益组织更是微乎期微。

城市在强制性权力、制度性权力以及结构性权力城市占优势的条件下，还建构起环境问题上的话语权(霸权)，矮化、脸谱化农民，而且这种话语在一定程度上也被农民所默认。一个明显的例子就是在一些市民中广泛流传的“农民环保意识差”这种说法。的确，我们不能证明农民有最强烈的环保护识，但这并不意味着城市居民的环保意识强。城市居民在人均消耗资源、人均排放污染物远高于农民、其自身环境保护意识尚待提高的情况下，却理直气壮地、很有优越感认为农民环境意识差。套用曾经比较流行的语言，在环保意识方面城市居民是一种精致的利己主义者。农村环保现状差也不能等同于农民的环保意识差，农村环保现状差首先是农村环保投入低的问题，是环保资源分配不公的问题，而不是农民道德水准低和意识差的问题。

某些精英还存在片面强调保护城市环境义务而淡化、弱化农村环境权益的单向度宣传和建构倾向，如宣传城市环境问题比农村严重；保护城市环境更重要；有意无意的夸大农村的环境容量，为城市向农村污染转移辩护、背书，有意无意地降低农民对美好生活环境的需要标准。

五、工具理性过度扩张是环境正义问题产生的重要因素

近代以来，在实现工业化过程中，工具理性对经济增长、人类的生活方式和思维方式产生过积极影响，但是工具理性在经济、政治、社会生活等领域的过度扩张又对社会全面发展有消极影响。按照工具理性数学化、技术化、功利化的思维和行为方式，人们把经济增长等同于经济发展，甚至等同于社会发展，而很少考虑环境保护、社会公正。这种工具理性驾驭的经济增长方式，加剧了环境与经济在利益衡量上的失衡，导致片面追求经济利益而忽视环境承载能力、社会公平等问题的出现。工具理性的过度扩张使公共利益、人的价值、意义、尊严感等价值理性弱化。

从价值观和思维方式上看，环境正义问题的成因与工具理性的过度扩张有关。工业化、城市化使“农村从属于城市”，使落后地区屈从于发达地区，按照工具理性的数学化、计量化的逻辑，城市和发达地区居民的经济效率高，创造的财富多，隐含着城市和发达地区居民的身体健康、生命价值比农村和欠发达地区的居民更重要(这从现行道路交通事故赔偿标准中的“农村居民与城市居民区分标准”便可见一斑)。城市和发达地区经济发达、人口密度大，环保资金投入、环保设施等投入城市和发达地区可能产生比较大的单位环境效益，因此环保资源要素应向城市发达地区倾斜，这符合工具理性的理念。工具理性还表现在环境保护法律法规政策层面上的“城市中心主义”：重城市环保轻农村环保、重工业治污轻农业治污。

我们不是一概否定工具理性，而是反对工具理性的过度扩张和狭隘性。即使不考虑价值理性，传统工业时代的工具理性在自身应用范围内也存在狭隘性，它没有从更大系统中对环境问题进行计量化、功利化考量。如果使环境外部性内部化，把环境污染造成的各种损害以及修复损害的各种费用纳入全社会发展的成本效益分析之中，再考虑到环境破坏后被重新修复的不可逆性，那么即使从工具理性角度也不应该走“先污染后治理”的路径。而且在当代和未来，工具理性在环境治理领域和环境正义问题依然有所作为，为环境治理提供技术支撑。另外，具体到微观层面，个人健康、生命由于环境污染和环境不公损害后的补偿，在相当长时期里恐怕还需用工具理性进行评估，但这是不得已而为之。无论怎样，仅有工具理性不足以最终解决环境正义问题，缺少价值理性的工具理性是“空心的”工具理性，人的尊严、意义、健康、生命的价值是无法计算的。如果按照理性的功利主义思维和行为模式，只要还有弱势群体、弱势个体存在，那么他们总是容易成为环境的受害者，长此以往，社会的公正性、合法性将受到怀疑。正如杜维明先生所言：“一个社会的有效性要通过工具理性；其合法性则要通过价值理性。当它的合法性发生了动摇，即使在这个社会的运作过程中有极高的效率，认同危机也会出现。”[10]

六、余论

在从多个维度对环境正义问题的成因进行分析后，我们可以提出解决环境正义问题的思路。

在价值观上将工具理性与价值理性统一起来，以工具理性为手段，以价值理性为导向和目的。在环境治理上，推行城乡环境一体化治理。坚持环境公平正义优先原则，适度弱化GDP情结，反对以牺牲弱势群体为代价促进经济增长，反对从城区向城郊及农村转移污染等环境非正义行为，加大对农村的环保资源要素投入，尊重农村和欠发达地区的环境权利和发展权利，提高包括市民在内的民众整体的环境保护意识。

生态系统的被破坏和被修复之间、环境污染和治理之间具有不可逆性和不对称性，破坏容易修复难、污染容易治理难。鉴于生态环境破坏的不可逆性、不对称性、对人类健康甚至生命破坏的不可逆转性，我们应坚持生态优先原则，实行源头治理。在现阶段无法全面实现生态经济、循环经济的情况下，国家对居住在重要生态保护区和生态脆弱地区中的人们应实施生态移民并给予其补偿和培训，而不仅限于就地扶贫。

在生态文明建设进程中的环境正义问题上，将分配正义、补偿正义、承认正义相结合。农村居民和弱势群体在环保资源要素、环境权利、环境福利的分配上应得到平等对待，使其环境境况不至于更差。由于历史上农村为城市发展付出环境方面的代价，因此国家和环境受益地区应该对其实行生态补偿正义制度，对于因城市和发达地区污染转移造成农民和弱势群体健康受损应给予超额补偿。国家必须对那些有意向农村和欠发达地区转移污染的行为予以惩罚。在环境正义问题上，农民和弱势群体的尊严和价值应该得到应有的承认，社会不能把农民和弱势群体应得的环境福利和生态补偿当作恩赐和怜悯。在新时代我国社会主要矛盾转化的条件下，农民和弱势群体对优美生态环境的向往和需要是对美好生活的需要中的应有之意。我们应该对农民为城市发展在环境资源上的付出和担当表示感谢和敬意，对农民和弱势群体的发展权利、环境权利和福利给予承认和尊重，让农民和弱势群体在生态文明建设方面的获得感、幸福感、安全感更加充实。

注释：

[1] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年。

[2] 钟茂初、闫文娟：《环境公平问题既有研究述评及研究框架思考》，《中国人口·资源与环境》2012年第6期。

[3] 卢淑华：《城市生态环境问题的社会学研究——本溪市的环境污染与居民的区位分布》，《社会学研究》1994年第6期。

[4] 习近平：《携手消除贫困促进共同发展》，《人民日报》2015年10月17日,第2版。

[5] 中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展公报》，北京：中国统计出版社，2018年。

[6] 韩 洁、刘红霞：《中国宏观税负低于世界水平》，《人民日报》(海外版)2017年1月17日,第3版。

[7] 李炜光、臧建文：《中国企业税负高低之谜：寻找合理的企业税负衡量标准》，《南方经济》2017年第2期。

[8] 财政部网站：《关于印发〈天然林资源保护工程财政专项资金管理办法〉的通知》，http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201107/t20110722_579342.html。

[9] Michael Barnett and Raymond Duvall,PowerinGlobalGovernance， New York：Cambridge University Press，2005.

[10] 杜维明：《现代精神与儒家传统》，北京：三联书店，2013年。