宪法视角下住宅建设用地使用权续期问题研究

刘慧玉

（天津大学法学院，天津 300072）

一、问题提出

住宅建设用地使用权到期后如何续期问题成为当下法学界与社会公众关注的热点问题，由于这一问题事关国计民生并且法律规定不明确，进而在续期方案上存在很大争议。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定居住用地的最高使用年限为70年，但未涉及续期方案的具体规定。《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。依据这一规定住宅建设用地使用权到期后，在程序上无需公众申请自动续期，针对这一点理论界已达成共识不存在争议，但关于续期时是否需要交纳相关费用这一问题尚不明确。［1］原本在《物权法》四审稿、五审稿中明确规定，“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费，续期的期限、土地使用费支付的标准和方法，由国务院规定”。但是送审稿公布后引起广大人民群众的恐慌和不满，人们担心在有生之年因为土地使用权到期而无处可居。鉴于问题的严重性立法者认为在没有万全之策时以不作规定为宜，故取消送审稿中关于缴纳土地使用费的规定，并把该问题留待未来有智慧的后人解决。但使立法者始料未及的是温州20年国有建设用地使用权到期事件提前暴露了续期问题，“温州事件”也引发了法学界针对续期方案的争论。

针对住宅建设用地使用权到期后如何续期这一问题，法学界特别是民法学界的学者大都提出了自己的观点，其中比较有代表性的是以下三种：观点①到期后无条件自动续期，既不需要缴费也不需要纳税；观点②到期后自动续期，但是需要交纳土地使用费；［2］观点③到期后自动无偿续期，但是需要征收土地使用税。［3］笔者认为住宅建设用地使用权续期问题不仅仅是一个民法、物权法问题，也是一个重要的宪法学议题，需要运用宪法相关知识与规定进行论述。故下文将从宪法角度论证上述观点的合理与不合理之处。

二、住宅建设用地使用权续期的宪法性解读

《宪法》是我国的根本大法，从宪法角度解析住宅建设用地使用权续期问题更为深刻透彻，宪法的最高效力性也决定了宪法层面的论证更有说服力。从宪法角度论述续期问题，要从宪法的核心精神与重点内容方面入手，通过层层论证找到合理的续期方案。

（一）宪法致力于保护公民权利

近代以来或者说二战以来，宪法之所以取得根本大法的地位，不仅仅源于其严格且复杂的制定与修改程序，更多的是宪法在其实质内容上能够将人类社会普遍追求的基本人权内化为自身的根本价值追求，并提供最为全面且最强有力的支持和保护，从而担当起保护公民基本人权，保护社会健康发展的重任。［4］正如列宁同志所说“宪法是一张写着人民权利的纸”，我国现行的1982年《宪法》致力于保护公民权利，此处的公民权利不仅仅包括关涉人民生存和发展的基本人权，更是涵盖了公民依法享有的财产权。

“国家尊重和保障人权”是1982年《宪法》的核心精神，该内容在《宪法》文本第33条第3款中确定下来。人权是公民生存发展所必不可少的权利，因此保障公民生存所必需的住宅权也是宪法保障人权的体现。通过对《宪法》第39条第1款“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”这一条文的解读也可以得出相同的结论。住宅权是公民享有的基本权利、宪法权利，国家应当予以保障。而住宅权的基础是住宅建设用地使用权，没有住宅建设用地使用权公民的住宅权无所依附，住宅权就无从谈起更无法保障，因此赋予公民住宅建设用地使用权是保障公民依宪法享有的住宅权的关键，也是宪法保障人权的要求。住宅建设用地使用权是涉及公民生存权的问题，从这个角度观察国家或者说政府应该积极的制定良好的政策，保障公民享有长久而稳定的住宅建设用地使用权，在续期时不应该再次向人民收取土地使用费。

此外，土地权利在内的财产权是我国宪法承认和保护的基本权利。我国《宪法》第13条第3款明文规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。财产权是指财产上的私权，主要是所有财产价值的权利，包括具有财产权性质的公物使用权，如集体所有土地的使用权，也包括物权，还包括私法上的权利。住宅建设用地使用权是设立于国家土地所有权之上的用益物权，因此，住宅及其土地使用权都是公民的合法财产，必须予以保护。此外，我们必须注意到的一点是，在以前城市私有房屋业主是享有土地所有权的，尽管当时城市居民大多是租住公房没有私有房屋，但是拥有私有房屋的城市居民是享有土地所有权的，作为土地所有权人，他们负有依法纳税的义务。在当时特殊的历史背景下，1982《宪法》实施时将土地所有权无偿收为国有，这无疑是顺应了我国国情和发展的需要，是值得肯定的决策。对于城市居民个人来说，在实质上没有影响他们实际使用土地的功能，但考虑到国家未给与任何补偿将城市居民享有的土地所有权变成了土地使用权，在权利的性质上发生了质的变化，国家在新的历史时期又坚持保障人民住房，坚持“房子是用来住的而不是用来炒的”观念，国家在新的时期必然会让利于民。而且改革开放以来，城市居民购买住宅建设用地使用权是支付了高额的土地出让金的。鉴于如此种种，国家也应该主动保障住宅建设用地使用权的永久性和稳定性，作为对历史上无偿征收公民财产的补偿。［4］同时对于人们通过购买取得的住宅建设用地使用权不重复征收土地使用费这也是保障公民私有财产不受侵犯的要求。

基于以上理论分析我们重新审视上述三种观点，观点②住宅建设用地使用权到期后自动续期，但需要缴纳土地使用费并不符合我国《宪法》保障公民人权与住宅权的基本精神。同时也违背我国《宪法》有关保护私人合法财产不受侵犯的规定，因为人民在买房之初已经支付了高昂的房款，其中就包含土地出让金，这种重复缴费行为不仅是对人民依法享有的住宅权的侵害，更是对公民财产权的直接侵害。事实上也证明人民对征收土地使用费的做法非常排斥，容易引起整个社会的不满和动荡，不利于实现人民安居乐业以及国家的长治久安。同时也违背《宪法》保障社会健康发展的要求，因此观点②的主张应首先被排除。为满足公民生存和居住的需要，保护公民的财产权，观点①及观点③无偿续期的做法似乎更有说服力，至于无偿续期是要征收一定比例的土地使用税还是完全无条件的自动续期仍然需要进一步讨论。

（二）保障民权是宪法确定的国民关系的重点

纵观各国的《宪法》文本，公民享有《宪法》规定的一系列基本权利，而国家是保障基本权利实现的义务人。当然，公民也应该履行基本义务，服从国家的管理。鉴于国家和公民之间这种管理与被管理、服务与被服务或保障与被保障的关系，我们有必要厘清国民关系的重点。一直以来我国《宪法》形成的理念都是国家或政府权力的享有是为了更好的保障公民的权利，公民权利构成对国家公权力的制约和监督。由此观之，国家权力的行使或者说国家对公民的管理根本目的是确保全体社会公民权利更好的实现，故应该把保障与被保障的关系作为国民关系的核心。在保障公民依法享有的住宅建设用地使用权的问题上更是如此，住宅权是公民衣食住行的基本需要，关涉公民基本生存问题，国家作为义务人应该予以重点保障。不可过度强调房地产拉动经济增长的作用，更不应该以住宅建设用地使用权一次又一次的换取利益。目前我国城市居民解决居住问题的主要方式是购买商品房，房价之高令多数普通工薪阶层无法承受，他们可能需要背负几十年的房贷才能拥有一套属于自己的房产。若是在这样的情况下续期时还要征收土地使用费的话，极易引发不可调和的社会矛盾，影响社会稳定。因此，在住房问题上，国家应该本着“国不与民争利，国不与民争地”的原则，保障城市居民的住宅权。

此外，依据我国《宪法》住宅建设用地作为国有建设用地的一种，其所有权由国家享有。对此，我国现行《宪法》第10条第1、2款也明确规定：“城市的土地属于国家所有”，因此关于住宅建设用地的所有权问题不存在争议应该由国家享有。对此，有一部分学者提出在国家享有所有权的土地上设立的使用权若在到期后无偿续期，则构成了对国家土地所有权的侵害，同时也使国家土地所有权的规定落空，此观点主张的正确性建立在完全无条件无偿续期的基础上。然而事实上并非如此，我国《宪法》第9条规定“国家所有，即全民所有”。综合以上两个《宪法》条文可知，国家是享有住宅建设用地所有权的，但是这个所有权是国家或政府代全民享有的，最终土地所有权还是归属于全国人民的。［5］换句话说，国家是代理全体公民管理土地，全民共享才是最根本的，国家所有服务于全民所有，国家是为全体公民服务的。鉴于此，将土地利益归还给人民，进行无偿续期并无不妥之处。只是国家代全民享有的所有权也应得到承认和保障，不然会对全体公民的权利造成侵害，毕竟城市居民不能等同于全体公民。而且城市居民中存在很大一部分人没有房产，特别是在我国的一线城市购房困难的现状下，没有房产的居民数不胜数。在这样的背景下若是仅仅主张无任何条件的无偿续期，就会形成城市居民中已有房产者一次性付款永久性拥有房产的局面，对于城市居民中的无房者也是不公平的，更易激化原本已经尖锐的购房矛盾。［6］因此，无偿续期到70年后，开始征收土地使用税是化解购房矛盾的一种方式，也是对城市中无房者的一种补偿，因为这些税收可以用于补贴那些居住权得不到保障的居民。

综合上述分析，我们再来回顾观点①和观点③的主张。观点①强调住宅建设用地使用权到期后无条件的进行无偿续期，这种观点似乎符合国家作为义务人应依法保障公民享有的基本住宅权的宪法理念，但是进行深入分析不难发现这种做法将会构成对全民共享土地所有权的侵害，不利于保障公民享有的其他合法权利，不利于实现国家代行的土地所有权，易造成国有资产的流失。因此，笔者认为观点③是目前最为稳妥的解决办法，到期后在无偿续期的同时缴纳一定比例的土地使用税，既保障了公民的住宅权，又兼顾到国家土地所有权，实现两者的平衡。

三、无偿续期制度下争议解决

正如前文所叙述的，无偿续期制度指在住宅建设用地使用权满70年后自动无偿续期，但需要缴纳一定土地使用税的制度。至于如何征收土地使用税土地管理部门以及税务部门会有科学合理的设计，本文不再赘述。但如何具体的构建无偿续期制度，解决续期过程中其他需要厘清的问题值得我们深思。

依据我国现行法律，住宅建设用地使用权的最高年限为70年，但是实践中出现一部分房产其土地使用权年限为20年、40年不等的情况，但这也是符合我国法律规定的，毕竟没有超过法律规定的最高年限。那么土地使用年限不足70年的住宅建设用地如何续期呢？以温州20年国有建设用地使用权为例，笔者认为到期后应该有偿续期到70年，然后才可以无偿续期。因为若是20年到期后就进行无偿续期的话对于购买了70年住宅建设用地使用权的人来说是不公平的，他们多支付了50年的土地出让金，这不符合《宪法》第33条规定的“法律面前人人平等”的原则。［7］再者，做出这样的规定会导致后来的购房者纷纷购买土地使用年限短、土地出让金低的房屋，反正到期后一样的无偿续期，这时会使我国70年土地使用权最高年限的法律规定落空，对我国现行法律提出严峻的挑战。因此对于无偿续期中的期限应作满住宅建设用地的最高年限70年后才可无偿续期的理解。因此，温州20年住宅建设用地使用权期间届满后，首先程序上要自动续期到70年，不需申请这是《物权法》明确规定的自动续期的要求，但是要补交50年的土地出让金。基于公平合理的原则补交的50年的出让金应该以20年前购房时为准，而且应该补交晚交20年土地出让金的同期银行贷款利息，以维护国家土地所有权的收益。

无偿续期引发的第二个争议性问题是无期间的用益物权会不会与国家土地所有权的行使发生冲突？因为住宅建设用地使用权属于用益物权。从现行法律的规定上看，有期间限制不得超过70年，但是从“自动续期”的规定上来看，又可以推断出该用益物权是无期间限制的，属于永久性用益物权。作为设立在国家土地所有权之上的他物权，没有期限限制会不会存在使土地沦为私有之嫌呢？笔者认为不会，正如前面所分析的，国有土地所有权实际上是全民所有权，设立一个永久的土地使用权实质上是把土地权益归还人民，当然与此同时全民的土地权益也应该得到保障。对全民所有权的保障具体体现在四个方面：一是城市居民通过有偿购买取得70年住宅建设用地使用权（在购买房屋时已包含土地出让金的价格），只不过是一次性购买永久性使用。二是期限届满后虽然不用重新缴纳高额的土地出让金，但是仍然需要交土地使用税，这也是对全民所有权的确认。三是国家有权监管管理住宅建设用地使用权人使用土地的行为。我国《宪法》第10条规定“关于一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，由此可知若业主超出合理使用土地的权限范围，比如改变土地的住宅建设用地的性质，将土地挪作他用，则国家作为管理人有权予以制止并责令其改正。四是国家对住宅建设用地使用权具有最终的支配权。依据我国《宪法》第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，由此保留了国家收回土地的权力，进而再次保障了国有土地所有权的行使。当然此项权力的行使是有前提条件的，那就是必须出于公共利益的需要。即便是有充分的理由国家也不得任意无偿的征收公民的土地使用权，而是给予公民充分的补偿，并另外安排住宅用地解决公民的居住问题和生存问题。［8］综合上述分析，永久性的用益物权并不会与国家所有权形成冲突，并且可以实现国家既要保障公民住宅权和生存权，又要代为行使土地所有权的职能。

四、结语

住宅建设用地使用权是公民享有《宪法》规定的住宅权的基础，也是城市居民安居乐业的前提，在公法上国家有义务保障该权利的实现。住宅建设用地使用权到期后无偿续期，但征收土地使用税的做法是平衡国家保障公民住宅权与国家行使土地所有权两者关系的优选方式，符合长远利益。并且在近期公布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中涉及住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，文件确定要推定形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定的预期，由此可知我们无偿续期的安排，保障居民享有的住宅建设用地使用权的长久性和稳定性是契合文件精神的。进而进一步证明此种续期安排符合国家要求，顺应未来的发展趋势。

［1］高圣平，杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果［J］.法学，2011（10）.

［2］丁其兆，谭波.宪法视野下住宅建设用地使用权续期制度之完善——以“温州事件”为切入点［J］.公民与法（法学版），2016（10）.

［3］杨立新.70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权［J］.东方法学，2016（04）.

［4］程雪阳.论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释［J］.法制与社会发展，2014（01）.

［5］程雪阳.宪法视角下的国有土地使用权续期问题［J］.理论与改革，2016（06）.

［6］孙煜华.在宪法框架内设定住宅用地使用权续期方案［J］.法学评论，2016（06）.

［7］杨立新.住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2016（04）.

［8］叶必丰.城镇化中土地征收补偿的平等原则［J］.中国法学，2014（03）.