中国扶贫政策变迁的历史回顾与实践困境

黄硕明，张立磊

（山东师范大学公共管理学院，济南 250014）

一、文献综述及问题提出

贫困问题广泛存在于世界各国和地区，缓解和消除贫困既是人类共同的愿望和挑战也是国家和社会应当肩负的责任。新中国成立以来，党和政府一直致力于反贫困事业并取得显著成效。但是随着扶贫进程的持续推进，扶贫难度也极大提升，许多扶贫的现实困境难以根除。这对我国2020年实现现行标准下农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽的目标构成了阻力。

根据既有研究文献，针对扶贫实践中出现的扶贫政策贯彻落实难、扶贫边际效率递减、扶贫资源分配不均、基层政府扶富不扶贫以及贫困对象脱贫后又返贫等一系列困境，学术界已有较多研究并提出了相应对策。宫留记从精准扶贫视角主张构建政府主导的市场扶贫机制来提升扶贫的精准性和效能。［1］蒋永甫等从产业扶贫角度探讨了政府行为与市场逻辑的关系，强调地方政府和社会力量在扶贫中的基础作用。［2］武舜臣认为在市场扶贫机制运行中要限制政府干预力度，充分调动金融机构的扶贫积极性，从而提升扶贫效能。［3］可以看出，从政府、市场和社会的关系角度看待我国扶贫实践中的效率困境是上述学者的基本出发点，而且在不同程度上都强调市场的作用。杜永红从技术变革角度，引入大数据技术寻求扶贫政策的精准执行和扶贫资源的公平分配。［4］张一洲、孙聂娟指出，“互联网+”与精准扶贫的结合能够在一定程度上解决扶贫资源投放的委托代理问题，［5］这不仅对扶贫政策有效实施和扶贫资源公正分配具有积极作用，而且在解决“扶富不扶贫”问题上也有重要意义。目前在扶贫实践中以国家“互联网+”战略为基础，将农村农业生产、流通和消费与互联网深度融合的农村电子商务已成为一种新兴扶贫方式。［6］这从现实应用层面证明了“互联网+”在解决扶贫困境上的作用。最后在返贫问题上学者们的研究相对较少。凌国顺、夏静认为返贫现象的成因主要在于返贫人口自身素质的低层次性，而要杜绝返贫现象就要着力于人力资本投资与积累。［7］吴晓俊对扶贫领域中的“主体、供体和载体”进行了系统性分析，指出三者间的均衡、可持续发展才是解决返贫问题的关键。［8］

总体而言，我国在诸多扶贫实践困境的研究分析中取得了一定的研究成果，在推进扶贫进程不断深入的过程中发挥了积极作用。但问题是在建国以来的中国扶贫历程中许多当前的现实困境实际上也是历史问题，一直未得到彻底解决，这让我们不得不思考造成这些困境的根本原因。因此，对我国扶贫历史进程进行回顾，寻找造成一系列扶贫现实困境的根源对今天的反贫困事业具有重要意义。

二、中国扶贫政策变迁的历史回顾

建国伊始我国政府就开始了扶贫工作，改革开放之后扶贫力度逐渐加大，纵观我国的扶贫历程可以将其大致分为四个阶段：

（一）新中国的救济式扶贫（1949—1978）

新中国成立之初国民经济发展落后，整个中国百废待兴，人均产出甚至保证不了人民的基本生存，国家在该时期的扶贫方式主要是以政府主导的社会救济为主。根据《1956年到1967年全国农业发展纲要》，政府对于农业合作社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员进行统一筹划，在生活上给予适当照顾，建立了保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬的“五保”制度。人民公社建立之后，国家集中主要力量对落后地区的贫困公社、生产大队进行扶持。典型的方式是注重农民的生产，给予其生产性的耕畜、种子等。总体看来，该时期的救济式扶贫基本属于应急型的社会救助，救助对象范围较小，仅仅局限于基本生存能力缺失的极端贫困群体。而对于我国广大农村地区的贫困人口来说，政府的扶贫工作仅仅是杯水车薪。以至于到1978年底我国农村仍然没有解决温饱问题，处于绝对贫困的人口还有2.5亿。

（二）农村制度改革与大规模开发式扶贫（1978—1993）

为了改变我国经济发展落后和严峻的贫困状况，改革开放后我国市场经济体制建立，国民经济得到迅速发展。这使得政府财政收入大幅提升，而相应的政府扶贫能力也极大增强。通过农村经济体制改革，广大农民拥有了对土地的自主经营权，生产积极性得到极大提高。加之农村市场逐步解禁和农村人口地域限制解除，许多农村贫困人口不但实现了脱贫致富还完成了向非农人口的转移。［9］但是中西部落后区域如新疆、西藏、甘肃等地由于自然因素、基础设施落后等原因发展迟滞，贫困情况不容乐观。对此，中央发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求各级政府重点解决十几个连片贫困地区的问题。此阶段由于农民生产力的解放和政府扶贫能力提升以及重点扶贫政策的出台使得我国扶贫取得了重大成就。贫困人口从2.5亿减少到1.25亿。

然而，随着我国经济发展水平提高和普遍贫困缓解，以经济增长惠及贫困人口的效用越来越低，集中的、区域性的贫困显得较为突出。广大落后地区的经济发展水平低于全国平均水平，于是自20世纪80年代中期开始中国启动了历史上规模最大的农村扶贫计划。1986年3月《国民经济和社会发展“七五”计划》的出台标志着中国政府消除贫困的正式行动进入实质性阶段，该计划确立了大规模扶贫开发政策方针，成立了专门扶贫机构，制定了专门优惠政策，并安排了专项扶贫资金。［10］在此阶段，我国农村绝对贫困人口从1.25亿减少到8000万人。

（三）国家八七扶贫攻坚（1994—2000）

随着扶贫进程持续推进，尽管我国农村贫困人口只剩8000万，但扶贫难度却是不降反增。这些贫困人口主要集中在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴山区以及青藏高寒区等地，由于自然条件恶劣，农村制度改革式扶贫、基础设施供给式扶贫在这些地区都进入了边际效率递减阶段，无法继续为扶贫带来效益提升。鉴于此，中央发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，决定用七年时间解决八千万贫困人口的温饱问题。具体扶贫措施包括重新确定国家级贫困县、保证扶贫资源与项目切实落地、动员社会力量参与等。其中重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市。［11］“国家八七扶贫攻坚计划”是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。［12］它为中国的扶贫开发道路奠定了制度框架和基础，既从多个方面提升了贫困人口的生活水平，又形成了东部发达地区对西部贫困地区的东西协作扶贫制度框架。在该阶段，我国农村贫困人口由8000万降至3000万。

（四）新世纪扶贫开发与精准扶贫（2001至今）

进入新世纪后，我国政府在八七计划成效显著的基础上颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，将贫困村作为扶贫基本单位，同时把工作重心倾向于贫困地区的科教文卫事业，强调人力资本投资和软实力建设。［13］该纲要的实施使得我国农村贫困人口数量继续减少。以2010年的农村贫困标准（农民年人均收入1274元）计算，我国农村贫困人口数量从2000年底的9422万减少到2010年底的2688万。紧接着在2011年中央又相继制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，该纲要重新确立了我国扶贫总目标，包括多维度减贫目标（从基本生存需要到基本能力提升）、利贫性增长目标（贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平）、包容性发展目标（基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平）。在该目标指导下，我国逐渐开始建设政府、市场、社会在内的“三位一体”扶贫格局。出台各项具体的投资、财税、金融、产业、土地等政策优惠和保障政策来助推贫困地区发展。自2013年习近平总书记提出精准扶贫思想以来，精准扶贫政策方略更是成为我国当前脱贫攻坚的重要指导方针和实践举措。在解决扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题上，精准扶贫在理论思想上给予了科学合理的回答，通过精准扶贫政策的具体实践我国脱贫成绩又取得了一定进步。十九大报告指出，我国脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。

三、中国扶贫政策的实践困境分析

总体而言，我国的反贫困历程与新中国发展同步，一路走来可谓曲折往复，历经了多个阶段。每个阶段由于国家政治、经济、社会等方面的差异，政府采取了与之相适的扶贫政策并取得了一定成效。若要对我国的扶贫模式进行总结，“政府主导、社会参与”是适宜得当的，只不过这一模式不是一蹴而就，而是与中国的制度改革和经济社会发展相伴随，逐渐变革完善的。同时，在漫长的扶贫历程中，我国扶贫实践的困境也一直存在。由于我国扶贫政策的制定和实施是由政府自上而下层层贯彻，因此扶贫政策执行难的问题一直贯穿于我国的扶贫历程。而随着扶贫进程推进扶贫难度提升，扶贫的边际效率也开始降低。除此之外，像返贫现象、扶富不扶贫现象等在当前的精准扶贫阶段都影响着我国的脱贫成效。针对这些长久以来难以根除的困境，本文认为既有制度变革原因，又有扶贫实践与理念偏差的原因。

（一）央地关系矛盾导致的政策执行困境

我国是世界上最大的单一制国家，中央政府具有强大权威，地方政府的权力来源于中央授权。在中央与地方的关系平衡中，如何能够既保持中央权威又使地方政府具有一定的独立性并且能够使中央政府的政策被有效执行，一直是学术界重要的研究点。周雪光教授将下级政府执行上级政府政策时出现的“上有政策，下有对策”称为基层政府间的共谋。［14］这一解释着眼于我国政策执行中地方政府存在的普遍现象，因此在我国扶贫政策执行难的问题上，该理论解释具有重要的启示意义。在地方政府执行中央政府的扶贫政策时，其政策执行目标是复杂的，既有来自上级政府的政治任务压力，又有来自自身利益的追求。地方官员的扶贫行为基本符合“经济人假设”，在具体扶贫过程中追求自身利益的目标（包括升迁、获得金钱等）往往压制了上级政府的政治目标，导致扶贫政策在由中央到地方的层层下行中被地方官员模糊解读与偏离执行。例如，将扶贫项目转变为政绩项目，将扶贫资金截留、挪用或给予亲属、亲信、好友等相近关系人，以求得官职晋升或经营非正式的权力利益圈子。可以说，我国单一制的国家制度结构使得中央政府与地方政府间的矛盾难以消除，因此在扶贫政策执行过程中就总会存在下级政府对上级政府政策执行的偏差，即扶贫政策执行难的困境。

（二）扶贫模式变革中的政府角色转型滞后

从我国扶贫的历程看，政府主导是我国特色扶贫模式的核心特征。自改革开放前作为扶贫的完全主导者角色到改革开放后作为多元扶贫主体中的主导者、引导者角色，尽管政府的主导地位没有改变，但是其职能和作用却显现出动态变化。而且随着我国扶贫进度的持续加快，扶贫实践对政府扶贫角色的要求也越来越复杂和迫切。在扶贫的初始阶段，我国政府只需通过解放发展生产力、促进国民经济发展就可以产生“涓滴效应”惠及贫困人口。但是当普遍贫困状态得到缓解后，以经济建设为中心的发展模式对于扶贫的效用就很难获得进一步提升。加之，私营企业、社会组织等市场主体和社会主体进入扶贫领域，政府需要承担起整合、维持多元主体间关系的职责。这一过程的核心要求就是需要政府能够恰如其分地实现政府角色转型。然而，政府作为以科层制和官僚制为特征的大型组织，灵活迅速的角色转型对其而言是较为困难的。马克思·韦伯早就对以科层制为主要特征的现代政府形式进行了描述，并指出了其优点与缺点。科层制具有稳定性，它保证了政府行为的可靠性和可预测性。但这同时也是科层制的缺陷，追求非人格化和稳定性的组织结构必然导致其缺少灵活性和主动性精神。所以，面对快速变化的扶贫实践状况，政府的角色转型往往出现滞后性特征，容易导致政府扶贫效率降低，以及由于政府主导者角色不到位而使市场、社会等扶贫主体的扶贫行为异化等实践困境。

（三）扶贫理念与扶贫实践间的偏差

对于任何国家、政府、组织或个人来说，反贫困的根本目的在于贫困人口脱贫、在于人的发展与自由，这个观点显然是无可置疑的、正当的。阿玛蒂亚森就指出，贫困不是指收入低下而是能力不足。很明显，阿玛蒂亚·森的理论强调贫困者的主体性和重要性，强调贫困对象在反贫困中的能力提升和自主能动性。与此相对，如果我们从扶贫主体角度来看反贫困，也会发现政府、企业、社会组织等主体也认同上述观点。然而，在具体到反贫困的实际行动时，政府等扶贫主体通过采取一系列干预性措施来帮助贫困对象，尽管他们本着以贫困者为本的扶贫理念，但在实质性的干预行为中往往会将贫困对象自然而然地视为被动接受者。而贫困对象自身也乐意被动地接受他者的干预性帮扶。在笔者所参与的山东省某地扶贫调研中，经过与贫困对象直接接触发现，大多数贫困对象对政府的救助具有严重的依赖倾向，“等、靠、要”思想严重。有些贫困对象身体健全、智力正常，具有完善的劳动能力，但却不思进取游手好闲。还有些贫困户对政府的帮扶欲求不满，将自身贫困的原因归结为政府的帮扶力度不够。

若说扶贫主体对扶贫对象主体性的忽略是由于扶贫主体在干预式扶贫行为中的客观必然性，那作为贫困对象本身的贫困者为何会对自身脱贫缺乏能动性？对此，笔者认为国外学者约翰·肯尼斯·加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）和国内学者赵旭东教授的观点具有启发意义。加尔布雷斯在其《贫穷的本质》中指出，贫困是一种痛苦的过程，但与贫困对抗是一个更加痛苦的过程，因此长期处于贫困状态且难以摆脱贫穷的人会形成“贫困接纳”。所以，对于贫困者来说他们自身的脱贫积极性并不像我们所认为和期待的那样高，而更是一种麻木的“认命”状态。赵旭东教授从中国的乡村特点分析到，乡村环境以及其自然特性决定了农民的生产生活是从播种到丰收，而日常生活和人情往来的花费又将几乎全部积蓄耗费一空，这种从无到有、从有到无的乡村生活方式决定了乡民们闭塞的思维方式。［15］这就导致农村贫困群体往往缺乏长远的发展规划，当政府对其进行帮扶时，贫困对象很容易形成依赖心理。由于政府等扶贫主体的客观行为忽视和贫困对象长期形成的被动者心态造成了我国扶贫实践中扶贫理念与扶贫实践间的偏差。由此就导致我国扶贫效率不高、脱贫难度大、返贫等一系列实践困境。

四、中国扶贫政策实践困境的解决路径

针对上述导致我国扶贫实践困境的主要原因，优化央地关系、加强对地方政府政策执行的监管，确保扶贫中政府角色转型到位，以及将重视贫困对象的扶贫理念与扶贫实践相结合就成为我们的目标。具体来说可以从以下四个方面进行对策提出：

（一）构建扶贫政策执行的动态监管体系

从制度视角审视我国政府的央地关系，不难发现，地方政府与中央政府在政策执行过程中的是是非非是难以从根本上消除的，这是我国单一制国家体制与晋升锦标赛的政绩观相伴生的。［16］若要规制地方政府在政策执行过程中的目标偏离，较为可取的方法是构建扶贫政策执行的动态监管体系。政府要转变原来仅靠上级政府单一主体进行监管的扶贫监督体系，动员包括政府、企业、社会组织、公民个体等在内的多元主体进行自我监督、互相监督、第三方监督、公民监督，从而形成多样化的动态监督体系。在扶贫工作中，要建立各单位以及各主体的扶贫职责清单，以扶贫项目推进的过程为基础，分阶段、分时段对扶贫工作进展和扶贫效果进行考核评估。并通过建立相应的惩罚退出机制，保证“能者上、劣者下”，切实提升扶贫政策的落实程度。另外，要重视扶贫对象的意见反馈和建议，将贫困群体的切身感受作为扶贫主体工作绩效评估的重要组成部分。从而通过全方位的监管制度建设来防止扶贫政策执行中的扶贫主体行为异化，保障贫困群体的利益与权利。

（二）实现政策性扶贫向制度化扶贫转变

当前我国扶贫的具体方式主要以政策性扶贫为主，通过中央政府制定出台各类方针政策来指导地方政府的扶贫工作。该种方式具有灵活性、短期性和高效率的特点。但以政策为主的扶贫方式也无形中增加了政府的扶贫负担，使得扶贫政策实践对政府角色转型提出了较高要求。以地方政府为例，既要保证绝对贫困对象脱贫还要顾及相对贫困对象的均衡发展，更要从长远角度考虑贫困地区的可持续发展。可以说政策扶贫的具体内容复杂繁重，而政府主导的干预式扶贫模式已经捉襟见肘。因此对于当前的脱贫攻坚，政府可以将政策性扶贫逐步转变为制度化扶贫，简化扶贫政策内容，依靠常规的制度建构和制度保障来巩固和保持脱贫成效。具体做法是，识别剩余的绝对贫困对象，通过完善社会保障制度，保证贫困对象有稳定的高于贫困标准线的收入。此项工作是政府作为公共服务主要提供者的分内职责，而对于其他诸如贫困地区经济发展、帮助贫困对象致富等更高的要求，政府需要与社会扶贫力量合作完成。

（三）建立贫困救助机会获得的竞争机制

对于解决扶贫理念与扶贫实践的偏离困境，核心要求是既要让扶贫主体充分认识到贫困对象的主体性，还要充分激发贫困人口本身自我脱贫的积极性和能动性。对于前者可以从干预式扶贫模式入手，在扶贫实践中要有意识地将贫困者纳入扶贫行动过程，让贫困者成为扶贫中的行动者。对于后者，可以通过建立贫困救助机会获得的竞争机制来解决。首先对于身体素质良好，具有自我生存条件的贫困对象不能一味地输入扶贫资源，要对其获得扶贫资源的机会设立一定的竞争性资格标准。国家与社会的扶贫资源要视为对贫困户的一种投资，贫困群体只有充分发挥自身的能力努力脱贫才能得到国家与社会的大力支持。这样就可以激发贫困群体的内源性发展能力，摆脱“等、靠、要”的思维定势。其次，对于身体残疾、智力不足、年龄过大等失去劳动能力的贫困对象，该机制是不适用的。对于这些弱势群体，国家与社会要遵循反贫困的救助理念保障其获得扶贫救助资格的机会。最后，要加强对广大农村贫困地区的教育投资力度，从根本上培育贫困群体的自我发展能力。教育投资不能仅限于农村基础教育，还要注重技能培训、职业培训。

（四）培育弘扬贫困治理的道德价值

反贫困是一项伟大的事业，核心理念是以人为本，目标是实现社会公平与公正。从国家职能来讲，反贫困是政府的分内职责，政府扶贫是社会治理的重要内容。但不可否认在社会治理职能背后，反贫困治理具有更为高尚的社会道德价值。该种价值具有强大的社会凝聚力和动员力，培育弘扬贫困治理的社会道德价值一方面可以动员社会力量加入扶贫，另一方面能够营造扶贫济困的社会公正观。对于扶贫实践中的政府官员来说，若能在扶贫行为中获得道德成就感，那么在扶贫政策执行中的“经济人动机”将会受到一定程度的自我约束。而扶贫政策的贯彻落实将更能够与中央政府的政策初衷保持一致，更符合贫困群体的利益。同时，对于贫困对象而言，他者对自身的救助若被视为一种“德性的恩惠”，那么贫困对象将更能发挥自身主动性，努力脱贫致富。总而言之，贫困治理中道德价值的培育需要长期坚持，效果的显现也难以立竿见影，但该途径却是扶贫事业中不可忽略的重要内容。