互联网时代政府信任研究进展

王连伟，杨梦莹

（1.山东行政学院，济南 250014；2.济宁医学院，山东日照 276800）

互联网时代的到来，特别是ICT（Information and Communication Technology）技术的出现和大规模应用，掀起了政府组织架构、工作流程、生态环境以及与公民互动方式等方面的全方位“政府再造运动”。电子政府（electronic government，E-government）作为互联网时代政府的崭新形态，打破了政府部门的碎片化分割和地域空间局限，有效回应了居民个性化需求和参与热情。数字化时代的治理（digital-era governance）和电子民主（teledemocracy）成为西方新公共管理运动（NPM）之后政府改革与治理领域的主旋律。［1］正当主流社会为即将到来的电子民主的美好愿景而称赞喝彩之时，一些人同样发出了担忧的声音，深深忧虑随之可能而来的“高科技集权主义（high-tech totalitarianism）”以及“电子法西斯主义（telefacism）”。处于改革中的政府如何顺势而为，如何借助信息化工具和手段再造政府价值、流程、行为、绩效和公共关系，发展新型的政府信任成为互联网时代大背景下各国政府面临的主要挑战。学者们纷份从互联网时代的政府与公民关系、政府信任研究路径、政府信任类型、政府信任影响因素等方面进行了相关研究。

一、互联网时代的政府与公民关系

电子政府虽然起源于20世纪90年代，起步较晚，但之后迅速发展成为一场全球范围内的政府改革运动，这很大程度上源于各国政府所面临的公民授权和扩大公民政策参与的民主压力。［2］有些学者对于互联网所带来的电子民主的好处十分赞赏，认为一系列的电子民主和电子公民权工具被设计开发出来并在塑造公民在政治过程中的参与者角色和提升他们的参与能力、水平方面发挥了重要作用。与传统的政治参与相比，互联网时代的公民参与最大的特点则是公民参与的匿名性，政府与公民的地位更加对等，在线平等交流。［3］而另外一些人则看到了电子民主的一些局限，他们认为尽管互联网给予公民更多的政治参与机会、更多的政治信息和更优质的在线公共服务，但是往往只有那些受过高等教育的人和具有一定政治、社会、经济地位的群体才能够参与政治过程和享受优质的在线公共服务。虽然电子民主作为一项打造开放、透明政府的重要工具，它只服务于政治官员而不是公民。另外，政府是否会利用先进的技术来加强对公民和社会的控制也是一些学者所担心的。［4］

一般认为，良好的政府与公民关系应该是相互信任基础上的合作共治。然而由于政府的“自利性”、公共物品的特性和公民的“理性无知”，使得政府无法提供满意的公共产品导致公民对政府的信任危机和权力合法性危机。［5］由于互联网的普及、网民人数的增多以及互联网的优势，使得公民政治参与的力量和热情空前提高，互联网时代的政府应该积极回应跟进，推动国家与社会良性互动关系的构建。［6］有学者认为，互联网在中国正由技术工具向价值工具转变，互联网技术赋权和快速共识为互联网秩序提供了可能，目前一些地方政府创新实践中，许多政府通过网络媒体邀约、政府主动创设并直接运作和授权其他组织运作的三种方式来构建政府与公众在线互动平台，推动政府与社会合作治理。［7］郑永年教授则认为，互联网的发展在国家和社会之间进行了赋权和改造，在二者之间制造了一种递归关系，使二者在互动中得到重塑。［8］而有的学者则对当前网络管制主义表示了担忧，认为“未来时代网络治理现代化将是技术日益发达背景下的管制与民主的复杂博弈与互动，有可能通过互联网治理创新反馈调节实体领域的治理过程，但也会继续受到实体治理逻辑的刚性限定。”［9］在互联网双向技术赋权的背景下，政府与公民的信任关系建立在双向互动交流的基础之上，政府的表现、公民的体验将会极大地影响到二者之间的关系。

二、互联网时代政府信任研究的两大路径

特尔伯特和莫斯伯格通过梳理电子政府相关文献发现，已有研究存在着两条比较有代表性的电子政府与公民关系的改革范式：企业家路径和参与式路径。而这两种范式又会影响到另外两种政府信任的研究方式：过程导向的信任和制度导向的信任。［10］总的说来，虽然以上两大研究路径的基本主张和着力点有所差异，但是它们都认为电子政府建设会带来许多能够增强民众对政府信任的有利因素，而这些因素的不同组合又会形成三种不同形式的政府信任。有学者从公民个人信息在线披露的角度通过互联网使用者、政府组织和网络三个层面详细分析了网络空间里公民对政府信任的影响因素，［11］为我们理解互联网时代公民对政府的信任提供了一个很好的分析框架。

（一）企业家政府路径

这一研究途径来源于新公共管理运动所倡导的企业家政府理念和政府再造运动。这场运动的核心任务是创造一个受顾客驱动和服务导向的企业家政府，克服官僚制的低效、僵化、反应迟缓等问题。［12］企业工商管理的一些新模式为公共部门改革起到了很好的示范效应，并迅速在公共部门流行开来。其中，电子商务的一些理念和技术也被引用到公共部门中，电子政府建设成为各国信息化建设的重要高地和政府改革创新的重要推动力。［13］电子政府的核心理念是“以公共需求为导向”，主张通过“平行化”、“扁平化”和“服务下沉”，提供全天候、实时化、回应性、一站式的公共服务，全力打造无缝隙政府。通过分权、参与、信息公开、在线互动等方式，一方面大大提高了政府公共服务的效率和效益和降低服务成本；另一方面也极大地提高了作为顾客的民众对政府服务水平的满意度和认可度。［14］正是在这种“少花钱，多办事”的政府改革理念引导下，一系列的政府再造运动极大地提高了民众对政府的信心。也有学者认为，电子政府的出现顺应了后新公共管理运动时代重整主义主题（themes of reintegration）、需求导向的整体主义（needs-based holism）和数字化变革（digitization changes）的政府治理困境，［15］标志着数字化治理时代的来临。总的说来，这一路径倡导“顾客导向”和市场价值，对于提高行政效率和行政成本具有重要影响，但却忽视了民主、公正、公平等公共管理的核心价值，因此也广受批评。

（二）参与式政府路径

这一路径的支持者认为，如同垄断是自由市场发展的障碍一样，官僚制的层级节制也是直接的恶。这体现在：一是传统科层官僚体制增加了政府很多自愿性契约所没有的执行成本；［16］二是限制了员工对其所从事工作的参与，使他们疏远组织并降低对组织的承诺；［17］三是官僚体制内的专家无法获得制定公共政策所需要的全部信息，甚至得不到准确的信息，如果排除公众的参与，将会造成决策失误。［18］因此，他们认为参与虽然不能带来大家一致同意的共同利益，但是它的优势在于，在民主国家里可以根据现实需要决定由哪些人参与，也即代议制民主的优势所在。然而另外一些学者认为，代议制民主存在种种局限，直接的公民参与、公共对话等强势民主方式更能提高政府的责任性、透明度和回应性和重新唤醒公众对政府的信任。［19］［20］互联网信息技术的发展有效地推动了参与式民主的发展和政府信任水平的提升，公众可以借助互联网更加方便有效地获取政府信息，与政府在线交流，以及对政府部门及人员进行在线问责和实时监督。与此同时，也有一些学者发现了互联网在推进电子民主的同时，也存在着一些固有的缺陷，如数字鸿沟、“高科技集权主义（high-tech totalitarianism）”和“电子法西斯主义（telefacism）”等问题，［21］给公众民主参与带来了一些阴影，值得深思。科技的发展是把双刃剑，一方面为公民的民主参与提供了前所未有的机会，而另一方面又给公民参与设置了一些人为的障碍，影响了公民参与的实际效果。

三、互联网时代的三种政府信任类型

通过梳理和总结已有相关研究文献，学者们普遍认为互联网时代存在着的三种比较有代表性的政府信任类型。

（一）过程导向型的政府信任

这一类型的政府信任建立在政府的回应性（responsive）和可及性（accessible）基础之上。公民对于政府回应性的感知一般只有通过与政府的交流和互动经历中才能获得。政府通过网站、电子邮箱等新信息通讯工具可以更加方便、快捷的与公民进行互动交流，从而增强政府的回应性。有学者认为，那些与政府雇员有着高质量的互动和交流经历的公民倾向于认为这些负责公民参与项目的机构对于公众关注事项具有回应性。这种政府信任类型过分强调了公民的参与体验过程，而忽视了公民与政府互动的实际效果，容易将目的与手段本末倒置。

（二）制度导向型的政府信任

这一类型的政府信任建立在政府的透明度（transparent）和回应性（responsive）基础之上。时至今日，公共部门的公开和透明仍然被视作有效率的制定政策和公平分配资源的重要标志。有学者发现，政府回应公民参与的质量水平能够增强参与者的自信，这主要通过强化他们作为一个好社区成员的意识来实现，而这又会增强社区的认同感。更重要的是，政府对公民反馈和回应的质量又经常会激发网络参与者更加频繁的参与。而更加透明的政府则是影响公众政府信任度的关键因素。虽然这种政府信任类型政府的强调了透明度、回应性等制度层面，而忽视了行政文化等一些非制度化的东西。

（三）过程和制度混合形式的政府信任

这一类型的政府信任建立在政府的效率和有效性（efficient and effective）以及参与性（participatory）基础之上。许多学者认为为了获得更好的结果，政府应该把公民纳入到治理过程中来，努力理解他们的使用者以及潜在使用者是谁、应该如何为其服务、他们需要什么要的信息等。越来越多的文献都集关注于政府如何利用新技术来促进公民参与到政策制定和评估中，并且加大政府与公民之间的信息交换。一些学者发现，那些人们认为官僚机构已经为了吸纳公民参与行政过程而做出努力，因而对政府显示出更强的信任感。这种政府信任类型集中了前面两种政府信任类型的优点，较好地反映了政府表现和公民参与的过程和效果，因而比较全面系统。

四、互联网时代政府信任的三大影响因素

通过梳理和总结已有相关研究文献，学者们大多从互联网使用者、政府组织和网络三个方面来分析互联网时代影响政府信任的因素。

（一）互联网使用者方面的因素

从互联网使用者本身来说，他们的信任倾向（propensity to trust）和网络使用的经验（level of internet experience）直接决定了他们与政府在线互动的信任程度。不同的人群对于信任所表现出的倾向性具有显著的差别，这取决于人们是否愿意依赖别人和愿意承受信任别人带来的风险，即是乐观主义者还是悲观主义者。这样，有些人就对电子化政府和政府在线服务展现出很强的信任，而另外一些人则十分谨慎，在获取更多的信息之前不敢轻易的做出信任。关于公民网络使用经验对政府在线信任的影响，呈现出两派截然相反的观点：一部分学者认为公民网络使用经验越高带来他们对在线组织的低信任度，这或许与人们知道的信息越多越能感受到网络随时可能带来风险有关。另一部分学者则认为公民网络使用经验影响到他们对网络技术的信任水平，进而影响到他们对网上处理事务的信任度，形成互联网为基础的学习型信任。除此之外，网络使用者个人的家庭环境、成长经历、教育背景、学习模仿等都会影响到其对网络的信任度，整体网络空间的环境也会影响到个体对于整个网络空间的信任度。

（二）政府组织方面的因素

从政府组织的角度来说，组织的声誉度（organization reputation）和先前在线处理事务经验的质量（quality of previous online transaction experience）决定了公民对政府在线服务的满意度和信任度。事实上，许多没有与政府在线打过交道的政府在线服务使用者，将政府以前的声誉度作为政府是否值得信任（trustworthy）的重要指标。［22］一般说来，高声誉度的组织在日常运作中诚实负责，在做出决策时能够考虑合作者的利益，因此能够增强他们的可信度。此外，这样的组织一般不会采取机会主义行为，像把公民的私人信息透露给第三方等，网络使用者就会毫不犹豫的将个人信息交给这些有声誉的政府网站。此外，政府的实际表现，如组织机构效率、服务水平、开放透明度等一系列因素也会显著影响到个体对政府组织的认可和信任。

（三）网络方面的因素

从网络的角度来说，政府网站质量的感知（perceived website quality）、政府网站安全的感知（perceived website security）以及个人隐私情况（privacy statement）会影响到公民使用政府网站在线服务的意愿。一般说来，公民更倾向于信任页面经过专业设计的政府网站，政府网站上的信息质量也是政府网站使用者评价政府网站可信度的重要标准之一。研究者发现除了信息的准确度之外，信息的有用性也是公民评价政府网站可信度的重要标准。政府网站的安全性同时也是公民评价政府网站可信度的基础性因素，安全机制的出现会显著地增加政府网站的可信度。［23］公民在向政府网站透露个人信息时最关心的是个人隐私的安全性，这也影响到对政府网站乃至对政府组织的整体信任程度。

五、总结与展望

通过梳理和总结已有文献，我们认为互联网背景下政府信任建设需要平衡好制度与行动的关系，发挥好政府、公民、社会组织和新闻媒体的积极性和主动性。互联网信息技术以其强大的冲击力加速了社会权力的分散和社会权力结构的“去中心化”，政府、媒体、网民、意见领袖、社会组织等都成为虚拟空间中积极的行动者。在网络空间中行动者在信息、资源、技术、能力等方面的巨大能量会被释放出来，政府与其他社会主体进行合作治理成为时代潮流所需，也是政府职能转变的重要依据。在合作治理大背景下如何与其他社会主体构建起合作信任关系，增进彼此间信任和共识，成为政府社会治理的神圣使命。加强合作共同体建设和维持协调各类主体关系，增进共同体意识，凝聚各方力量形成合力，成为行动主义中政府治理的基本任务，也是政府赢得各方信任的重要内容。然而随着社会高度复杂性、不确定性加剧，特别是互联网信息技术带来的巨大冲击力，如何协调好其他社会主体关系，保持正确的方向和形成合力，成为政府治理的重要难题。为此，必须加强制度建设，以制度规范和约束各主体的行为，保证合作治理的持续有效开展。这样，互联网大背景下如何加强制度和机制建设来规范各方主体的行为，加强彼此间合作，发挥各自积极主动性，增进彼此间信任，成为构建政府信任长效机制的时代使命。