以农民为中心的农村体制改革过程及经验

邵西梅

(山东青年政治学院 马克思主义学院，济南 250103)

中国改革开放的号角首先从农村吹响。以1978年为历史起点，中国农村的改革已经过40年历程。中国农村的体制改革没有现成的经验可以遵循。中国共产党坚持以农民为中心，尊重农民的创造实践，实现了农民与土地关系、与市场关系、与村社共同体关系的巨大变迁，目前正处于乡村振兴的新阶段。农民是推动农村体制变革的主要动力，在经济上启动了农村经济改革的双轮模式，实行家庭联产承包责任制和农村市场化工业化发展，政治上创新农村民主形式，实行村民自治等。我国农民以其伟大的历史首创精神，不断突破旧体制的束缚，创造出新的替代性体制模式。40年来，中国农村的改革取得了巨大成就，农业生产、农民生活和农村面貌发生了翻天覆地变化。本文通过三个视角梳理农村体制变革的历史过程，从伟大的历史实践中探寻出中国共产党领导农村改革发展的基本经验，为新时代更好地实现乡村振兴提供理论指导和实践遵循。

一、以农民为中心的农村体制改革过程

中国的改革始于农村，农村的改革始于农民。无论是家庭联产承包责任制、乡镇企业的兴起发展，还是村民自治，都是我国农民的伟大创造。可以说，农村体制改革的动力和直接推动者就是农民。农民与土地、与市场、与村社共同体的关系变迁，贯穿于农村改革发展的全过程。这也是我们了解农村改革发展的良好视角。

(一)农民与土地关系的变迁

从1978年到1984年，农村改革的重点是建立和实行家庭联产承包责任制，打破人民公社时期“吃大锅饭”的现象，从基本经营制度入手重构农村经济组织发展的微观基础。家庭联产承包责任制的核心是把土地所有权和土地经营权分开，土地所有权归集体，经营权归农民，家庭成为生产经营的基本单位。为促进农业发展，党的十一届四中全会中通过《关于加快农业发展若干问题的决定》，提出：我们的一切政策是否符合发展生产力的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的生产积极性。国家开始从调动农民生产积极性的角度来考虑经济发展问题。

1980年9月，中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，指出：“应当把改善经营管理，贯彻按劳分配，加强和完善生产责任制，当做进一步巩固集体经济、发展农业生产的中心环节，下苦功夫，抓紧抓好。”[1]肯定了包产到户的做法。1982年出台了第一个关于“三农”问题的中央一号文件，即《全国农村工作会议纪要》，指出:“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”[2]1983年第二个中央 “一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》颁布，指出家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”[3]。1984年第三个关于农业农村农民发展的中央“一号文件”指出，家庭联产承包责任制要不断完善发展，土地的承包期一般在15年以上，如果有生产周期长的项目或者其他开发性项目，可以考虑承包期再延长一些。[4]到1983年底，全国农村实行了家庭联产承包责任制。这种以“包产到户”为核心的生产制度极大地调动了农民的生产积极性。1984年党的十二届三中全会提出社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”[5]，为我国全面实行经济体制改革提供了纲领性的指导意见。1993年中央出台《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，即中央11号文件，指出：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”[6]

2008年10月，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”[7]。随着农村改革的深入发展，农村土地的流转增加，2016年中央一号文件指出，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，进一步完善“三权分置”的办法，并且明确了土地承包关系长久稳定的具体要求。[8]经过40年的发展，农民与土地的关系发生了巨大的变化，农民对土地的依赖程度越来越低。

(二)农民与市场关系的变迁

从1953年到1992年国家对农产品实行统购统销的政策，通过工农产品价格“剪刀差”的方式，为工业发展提供原始积累。“剪刀差”是指在农产品与工业品进行交换时，农产品的价格低于其价值，而工业品价格却高于其价值，这种不等价的交换形成了工农业产品价格上的差异。尽管到1992年底国家取消了粮食统购统销政策，但是工农业产品剪刀差问题依然存在。有学者推算，1952—1997年的45年间，农民以工农产品价格“剪刀差”的方式为国家工业化提供资金积累12641亿元，平均每年274.8亿元。自1993年起，工农产品价格“剪刀差”的相对量逐渐下降，到1997年已降到2.3%，但绝对额仍高达331亿元。[9]

从1979年开始，国家有计划地拿出部分财政支出，提高了粮食、油料、生猪等18种主要农产品的收购价格，提高了肉类、蔬菜等8种副食品的销售价格。1985年国家放开了大部分农副产品的购销价格，农产品的生产、流通及价格基本实现市场化。国家对农产品收购价格的提高，充分调动了农民的生产积极性。同时因为市场机制在农村农业发展中的作用，农民逐渐开始从事工业、商业等非农产业活动，乡镇企业蓬勃发展，农村经济结构和生产结构趋于多元化。1988年乡镇企业总数达到1888.2万个，年总产值达到4764.3亿元，在乡镇企业工作的职工人数约为9546万人。[10]

为进一步支持和促进农村发展，国家对农业财税政策也进行了调整。2005年12月29日第十届全国人大常委会第19次会议决定，《农业税条例》自2006年1月1日起废止。同时，宣布全面取消农业税，延续了几千年的农业税从此彻底退出历史舞台。同时，2005年中央调整了粮食直接补贴政策：按财政部和农业部统一部署，为完善农业补贴政策，优化补贴结构，2015年水稻直补按核定面积，每亩补贴为20元，补贴依据和对象不变。农资综合补贴在核定面积范围内，按原标准的80%发放，即每亩补贴为82.8元；其中，农资综合补贴资金的20%用于支持粮食适度规模经营，稳定提高粮食产能，以确保国家粮食安全。[11]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把解决好“三农”问题作为全党工作的重心，就全面深化农村改革、实施精准扶贫方略、实施乡村振兴战略等重大问题提出一系列新思想新观点新论断。2018年中央一号文件落实党的十九大要求，对实施乡村振兴战略的目标、任务等作出全面部署。

(三)农民与村社共同体关系的变迁

1958年全国实行人民公社化，广大的农村普遍建立了人民公社制度，实行政社合一、分级管理的制度体制。农村的人民公社不仅是一种经济生产组织形式，也是一种政权组织机构，不仅负责农业生产经营，同时又负责管理治安、文教卫生以及调节民事纠纷等其他基层的行政事务，也就是说掌握了管辖区内所有的政治、经济和文化资源。[12]毛泽东曾说:“什么叫工业化? 就是说工业的比重要大于农业。现在 (1953年)中国工业的比重是很可怜的……我们要工业化，必须在50%以上至70%。”[13]依照毛泽东的理解，“包产到户”等所有动摇人民公社的制度安排，都是不能接受的。以人民公社为单位的农业集体化是实现工业化的保证，在当时国家贫穷落后的历史条件下为工业化发展贡献了资金、原料、市场等重要生产要素。但人民公社化的制度设计违背了农业发展的规律，不注重保护农民的利益，而且超越了当时生产力发展的实际水平，不仅降低了农业生产效率，还损害了农民的生产积极性。国家统计局数据显示，从1958到1978年大约20年间，我国农业的年均增长率不足2%，有些年份甚至处于负增长的状况。在经历了大跃进、人民公社和三年自然灾害的艰难时期之后，有些地方的农民和农村基层干部自发的组织实施“包产到户”，从客观上促使了农业产权政策的变化。[14]

基于农民自发探索并广泛推行的家庭联产承包责任制，在生产实践中展现出巨大的制度优势。家庭联产承包责任制坚持社会主义公有制的前提，以家庭为基本的生产单位，突破过去人民公社体制下土地高度集中的经营方式，实现了所有权与使用权的分离，使得生产资料所有制和国家性质相互适应、传统的家庭生产观念与生产方式相适应，从而形成了良好的政策效应。家庭联产承包责任制背景下，取消了对农民个体从事生产经营的很多限制，允许农民面向市场根据自己的意愿选择经营方式和项目，家庭、村、镇分别实行自主生产、自我治理和统筹管理的职责功能。邓小平指出：“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权。”“一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”“只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。”[15]人民公社制度于1984年在全国范围内被废除。

我国农村改革的出发点有两个：一是调动农民经济生产的积极性；二是赋予农民一定的政治自主权。前者通过家庭联产承包责任制，使农民成为经济生活的主体；后者通过废除人民公社制度，在乡镇建立基层政权，在村设立村民委员会，实行村民自治，在政治上形成“乡政村治”的格局。村民自治是农村改革的重大成果之一。江泽民曾指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党领导下亿万农民的伟大创造。”[16]1998年正式实施《中华人民共和国村民委员会组织法 (试行)》。党的十九大报告提出，要建立健全现代乡村治理体系，实现德治、法治以及自我治理三者有机结合，不断加强农村的基层工作。[17]村民自治在基层民主工作发展的框架下，得到了有效的实施推进，这是农村在改革开放中取得的重要政治成果。村民自治条件下，农民已经从过去对人民公社的高度依附关系转变为相对的独立关系，从过去被严格地束缚管理转变为自主地参与民主议事。[18]

二、以农民为中心的农村体制改革的经验

人民群众是历史的创造者。亿万农民以其伟大的历史首创精神，从实践出发，不断突破旧体制的束缚，创造出适合农村发展实际的新体制模式。中国共产党在改革开放的历史大潮中，坚持以人民为中心，在农村改革中充分尊重农民的发展意愿，尊重农民的市场主体地位，尊重农民的民主权利，不断推进农村经济政治等各方面的创新发展。

(一)尊重农民发展意愿，巩固和完善农村基本经营制度

农民问题是中国最大的问题。[19]要充分尊重农民的发展意愿，就需要保障农民的合理物质利益，调动农民的生产积极性，发挥农民的创造力。从包产到户到家庭联产承包责任制、到农业专业合作社等制度变革都源于农民自身的实践和创新，适应了农村生产力的实际情况，促进了农村经济和农业生产的快速发展。实践证明，凡是尊重农民的发展意愿，农村的改革就会顺利推进，反之，农民改革就会停滞倒退。

农村政策的基石是农村基本经营制度。坚定党在农村的政策，就是要坚持农村的基本经营制度不动摇。坚持农村基本经营制度不动摇，需要满足三项基本要求：首先，坚持农村的土地归农民集体所有。这是基础，是农村最大的制度，也是农村基本经营制度的灵魂。2007年《物权法》确定农村的土地承包经营权为用益物权，属于农民的财产权。[20]其次，坚持农村家庭经营的基础地位。由于农业生产的特点及农业的自然特性，决定了家庭经营是农业生产最主要的组织经营形式。家庭是集体经济组织的成员，也是集体土地承包的主体。家庭承包的土地既可以自己经营，也可以通过流转的形式由其他的合法经营主体进行经营。无论如何流转，农村集体土地的承包权属于农民家庭。代替人民公社时期的生产队，家庭经营是农村改革的重要成果。最后，坚持土地承包关系稳定长久。党的十九大报告明确提出农村二轮土地的承包到期后再延长30年。[21]这是实现土地顺利流转的重要前提，极大鼓舞了农民对土地投资的信心。土地流转将成为农户扩大经营规模的又一重要途径。土地的要素功能随着农业市场化、商品化及专业化程度的提高，将变得越来越重要。只有稳定土地承包关系，才能更好地实行“三权分置”。

(二)尊重农民市场主体地位，促进和完善农村市场化发展

实践证明，市场化的改革可以为农村经济的持续发展注入新的活力，无论是农业的生产环节，还是农业的流通环节，都要坚定地实行并推进市场化发展。在农村改革之前，农民被牢牢禁锢在土地上，生产力水平低，农村经济发展几乎处于停滞状态，甚至连温饱的条件都难以达到。农村改革之后，家庭联产承包责任制因为实行了“交够国家的，留够集体的，剩下全是自己的”制度安排，农民有了一定的剩余农产品所有权，生产积极性得到极大提高，农民成为具有一定经营自主权的市场主体。

习近平指出：“农村市场化是突破制约农村改革和发展的瓶颈、应对加入世贸组织所带来的挑战、开创农村经济发展新局面的必然要求。”[22]“农业要素市场的建设严重滞后，发育迟缓、门类不全，土地市场、劳动力市场、金融市场、技术市场、信息市场远未形成……农村要素市场建设中存在的这些问题，使之成为市场体系建设中的最薄弱环节。”[23]尽管农村市场化的发展不断推进，农村消费品市场、农产品市场已经建立，可农村的要素市场改革仍然滞后。在农村的生产要素市场建立完善过程中，土地和劳动力这两个关键要素成为生产要素市场建设的短板。在发挥市场资源配置的决定性作用中，由于农民对土地的不完全物权，农村土地要素市场的发展主要集中在土地租赁市场，属于一种不完全竞争市场。同时，农村的劳动力要素市场的发展受到诸多制度性因素的限制，如户籍制度以及与此相关的社会保障制度等，故农村劳动力市场的发展也较为缓慢。在接下来农村市场化改革中，完善农村土地市场，创新农村土地制度，并以此带动农村其他生产要素市场化发展。同时，在完善农村劳动力要素方面，政府需要为其提供较为完善的社会保障服务，增加有效的公共产品供给，进一步使农村劳动力与土地、资金、技术等生产要素结合起来，促进农村生产力水平的整体发展。[24]

(三)尊重农民民主权利，建立和完善村民自治制度

农村的改革是一个系统的工程，不仅仅涉及到与农民经济利益密切相关的土地制度变革，以及市场化改革发展，同时也涉及到如何更好地实现农民民主政治权利。废除人民公社体制，通过实行农村基层民主自治制度，设立村民委员会实现农民的自我组织管理，推进乡村治理的良性发展，这种制度设计是基于我国农村的基本情况作出的现实选择。村民自治作为法定的制度被置于基本民主制度的范围内，体现出现代政治的诉求。

在巩固发展基层民主的导向下，农民不再是过去传统意义上的政治客体，而是政治参与的主体。村民自治开创了一条人口众多的大国通过基层组织直接行使民主权利的民主道路，是农民直接行使基本政治权利的重要途径。这条道路在中国历史上从没有实现过，同时在世界历史中也具有独特的政治价值。邓小平认为:“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”并强调:“调动积极性是最大的民主。”[25]从政治发展看，“在处于现代化之中的社会，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。”[26]村民自治在民主实践中取得了较大成效，同时也有很多地方需要改进完善，比如民主参与形式不够丰富、呈现单一化，忽略了有效治理而过分强调民主形式等，习近平强调：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际无权的现象。”[27]村民自治的实践，为中国共产党有效运用民主和法治相结合的方式治理国家提供了经验。

经过40年的发展，尽管农村在经济、政治、文化等方面取得了发展进步，但是正如习近平所说，农业依旧是我们进行现代化建设的“短板”。我国农业人口多，单靠城镇化的路径难以解决农村发展及国家现代化的问题。在不断推进城镇化的过程中，不少国家和地区也注重调动挖掘乡村本身的活力。如日本实行了“乡村重建”计划、韩国实行了“新村运动”、我国的台湾制定了“乡村重生条例”。2017年习近平在农村工作会上提出，我们实行乡村振兴战略为全球解决乡村问题贡献中国方案和中国智慧。当前实施乡村振兴战略，是基于农村现实问题的最优方案选择，其实践需要从改革四十年的农村发展历程中总结农村建设发展的经验和规律。