社会治理背景下社区服务社会化发展路径探析——以北京市海淀区为例

郭锡山

一、社区服务社会化是社会治理创新的客观需要

改革开放以来，随着社会结构阶层化和利益关系市场化的不断发展，总体性社会组织和管理模式愈发难以适应市场经济的社会现实①李路路：《社会结构阶层化和利益关系市场化——中国社会管理面临的新挑战》，《社会学研究》，2012（2）。，使得社会管理不断向社会治理转变。社会治理与社会管理虽然只有一字之差，但蕴含着理念上的重大转变。首先，社会管理强调政府是社会管理合法权力的来源，习惯于政府包揽一切社会事务，扮演“全能型选手”，社会治理则强调合法权力来源的多样性，致力于在多元行为主体之间形成密切的、平等、协同的网络关系。其次，社会管理更多依靠政府的权力发号施令，自上而下运作，社会治理则充分发挥多元主体的作用，运用多种管理方法和技术，更多地鼓励参与者自主表达、协商对话、达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策。②戚学祥、钟红：《从社会管理走向社会治理》，《探索》，2014（2）；窦玉沛：《从社会管理到社会治理：理论和实践的重大创新》，《行政管理改革》，2014（4）。随着民主、自治进程的不断深入，社会治理理念也得以发展，并逐渐成为社区发展的主导方向与现实背景。

党的十八大以来，加强和创新社会治理愈发成为党和政府治国理政的重要手段。而作为各种利益关系交汇点、社会矛盾聚合点、社会建设着力点的社区无疑成为社会治理的中心。2014年，习近平总书记参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时就强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实。①《习近平参加上海代表团审议》，http://www.gov.cn/2014lh/2014-03/06/content_2630515.htm，2014年3月6日。在新形势下如何发挥社区服务发展与社区治理完善的双向互动，创造优美、舒适的生活环境、提升居民的生活质量，是需要解决的重大战略性命题。在社区的发展过程中探索社区治理的科学模式，不仅是推进城市基层民主的有效形式，更是当前我国城市转型的必然要求。而建设一个良好互动、有效组织的社区，不仅需要转变社会治理思维与方式，更需要明确社区服务在社会治理过程中的重要作用，通过社区服务的发展来推动社区建设。

党的十八届五中全会指出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”社会治理精细化以科学、理性、精准为基本特征，主要是指在绩效目标引导下，通过科学设置机构部门、优化管理流程，推动社会治理思维和方式转变，实现社会治理的标准化、具体化、人性化。②梁海燕：《努力提高社会治理精细化水平》，《人民日报》，2017年10月11日。而推动社区服务社会化是推进社会治理精细化的重要途径，因为完善、优质的社区服务是良好社会治理的前提，随着我国社会经济的发展，社会组织方式、社会关系和生活方式的转变，大量社会事务和社会资源下沉到社区，社区日益成为国家提供公共服务和改善百姓民生的重要渠道。③陈伟东、张大维：《选聘分离：社区治理转型与管理体制创新——以宜昌市伍家岗区为研究个案》，《当代世界与社会主义》，2008（3）。另一方面，社区异质性不断提高，居民需求不断发展④李怀、武艳楠：《城市“社区社会需求” 整合：社区公共性的分析》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2017（4）。，社区服务的内容日渐复杂，为了保证提供服务的有效性、持续性，社区需要根据居民的不同需求，借助政府、市场和社会的力量，充分发挥政府行政机制、社会的互助机制与市场的经营机制等作用，为社区居民提供各类产品和服务，以满足居民需求、增加社区福利、提高居民生活水平与质量。这就要求政府积极发挥多元力量的作用，构建多元共治、共建共享的社区治理新格局⑤葛天任、李强：《我国城市社区治理创新的四种模式》，《西北师大学报（社会科学版）》，2016（6）。，以保障社区发展的高效与稳定。

当然,在多元主体参与社区治理的过程中，最为迫切的是如何发挥其他社会主体的能动作用，充分调动市场、社会组织等社会力量，实现社区服务的常态化、有效化和社会化。而这不仅是社区服务由政府包办到社会化转型的表现之所在，更是社区服务社会化趋势的真正意涵。早在2006年，国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》，明确提出要发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务，即走向一条社会化之路，而实践也证明社会化是未来社区发展的必然选择，是社会治理创新的核心突破点。

基于上述讨论，我们重点选取了北京市海淀区作为典型研究案例。因为海淀区是“首善之都”北京的中心城区之一，同时也是国家科技创新中心核心区，它在加强和创新社会治理方面一直走在全国前列，尤其是长期致力于社区服务社会化的实践探索，已经初步形成了一套较为系统和完善的运作模式。而这样一种模式的提炼和总结对于探索社区服务社会化，推进社会治理手段的科学性、专业化和本土化都有积极意义。由此，本文重点立足于海淀区社区服务社会化的整个运作过程和机制，总结和提炼其科学化的模式，与此同时也检视其存在的问题与不足。在此基础上，尝试提出社区服务社会化的有效路径与策略，并建构符合本土现实的理想框架，进而推动社会治理精细化发展。

二、海淀区社区服务社会化的探索实践

海淀区地处北京市西北部，辖区面积430平方公里，现有常住人口328万，22个街道，7个镇，581个社区，72个行政村。作为文化、教育、旅游、高新技术产业的聚集区，具有丰富的社会资源与优质的人才队伍，这些为社区服务工作提供了良好的发展机遇。与此同时，通过选聘和招录优秀应届毕业生和社会人士，海淀区逐步打造出一支由专、兼职工作人员和社区志愿者组成的社区服务工作人员队伍，社区服务中心、社区党组织、居委会工作队伍、社区志愿者队伍、社区服务平台队伍等初具规模并稳步推进。尤其值得一提的是，海淀区政府每年设立150万元专项经费用于支持义工发展，推进义工注册工作，深化义工骨干队伍培训。在统筹考虑社区资源和民众需求的基础之上，因地制宜地推出了“一中心一品牌”的特色服务项目，打造出多个社区服务品牌项目，如东升地区的“夕阳红快乐之家”（老年人服务）、海淀街道的“社区便民生活圈”（社区居民服务）、香山街道的社区图书馆（社区教育服务）等，涵盖了医疗卫生、家庭照顾、商业物流、秩序维护、文体活动和外来人口服务六大类社区服务项目。

2014年，海淀区社区服务社会化取得加速发展，北京市民政局与海淀区人民政府签署了《共建社区服务社会化示范区合作框架协议》①北京市民政局与海淀区政府签订共建社区服务社会化示范区合作框架协议，http://mzj.bjhd.gov.cn/news/gzdt/201402/t20140207_677509.htm，2014年2月7日。，北京市民政局将进一步加强对海淀区社区服务社会化建设的政策倾斜和资金保障，全面加快海淀区社区服务事业发展，共同建设北京市社区服务社会化示范区。协议明确了海淀区社区服务社会化以积极探索政府出资购买服务，激发社会组织活力为出发点，充分考虑辖区内高智力人群集中、高科技产业发达及高质量需求多样的特点，以品牌服务机构为依托和引领，不断吸收各类服务资源，促进服务主体间相互补充、相互联系及相互合作，形成“多元需求、多元参与、多元投入、多元共享”的社会化社区服务体系。

毋庸讳言，多元主体参与是社区服务社会化的关键所在，也是社会治理的核心。在这样一种理念的指导之下，海淀区诉诸于多种路径和策略探索社区服务社会化的有效路径，通过多元主体参与社区治理来促进社区服务社会化水平的提升，引导社区居民由被动服务到主动参与，引导社会力量参与到社区服务中来，依照“减人、添秤、服务”的战略规划，坚持“生活共同体”、“社会共同体”、“精神共同体”、“文化共同体”的建设目标，发展社区服务、提升社会治理水平，提高居民对社区的认同感和归属感。通过相关政策的推动和具体实践的探索，海淀区现已形成以区级社区服务中心（1个）为龙头、街道（地区）社区服务中心（25个）为骨干、基层社区服务站（城乡全覆盖）为触角的三级社区服务管理体系；依托96156社区公共服务信息平台和街道小呼叫系统，海淀区搭建了公共服务、志愿服务、便利服务的衔接体系，较完善的社区服务内容体系以及以各级社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施体系。这样一系列实践的探索取得了较好的效果，海淀区先后获评“全国和谐社区建设示范城区”、“北京市和谐社区建设示范区”、“全国社区治理与服务创新实验区”等多项荣誉称号。在获得荣誉称号的同时也形成了一些较为科学和系统的模式，如西三旗街道的“一体两翼”模式和学院路街道的“社区-高校团委联动”模式。如下我们将重点阐述这两种模式，以便窥探其社区服务社会化的全景。

（一）“一体两翼”模式

西三旗街道地处海淀区东北部，区域面积8.23平方公里，下辖28个社区，常住人口约15万。在创新社会治理，推动社区服务社会化的过程中，西三旗街道积极探索逐步形成一种 “一体两翼”的社会治理模式，一体主要指推动街道社会治理创新工作为主体，两翼分别是以强化社会组织建设和提升社会动员能力。“一体两翼”的模式的操作化主要通过“128N”发展空间布局和“323”工作模式来实现。一方面，构建“128N”发展空间布局，即积极打造“1个社会治理创新园”、“28个社区公益基地”和“N个基点”。“1个社会治理创新园”是指街道层面建设1所社会治理创新园，兼有社会组织等各类社会主体孵化器的功能，为社会组织等各类社会主体提供展示、交流的空间以及孵化培训等服务。“28个社区公益基地”即利用28个社区服务站的空间资源为社区内的社会组织等各类社会主体提供发展、交流和展示的平台，以增强基层组织的社会治理能力。“N个基点”即各社区积极统筹辖区内的社会资源，与辖区所属的各类社会组织、单位社团联系，从而不断延伸、推广社会组织联盟的服务范围。另一方面，开创“323”工作模式。即打造“三级社会组织体系”、“两大工作载体”和“三类基本社会服务”。“三级社会组织体系”是指在街道层面成立社会组织联盟，协调各方力量，引领保障各类社会组织的良性发展；在社区层面按照服务类别组建若干枢纽型社会组织，指导本类别内社会组织开展工作；社会组织负责具体落实服务项目，及时掌握居民需求。“两大工作载体”即社会治理研究会和公益创投基金会，前者负责邀请专业力量研究政策法规、统筹服务项目、协调外部资源、引进智力支持；后者负责聚合来自政府、企业、社会的公益创投资金，以追求公共利益和创造社会效益为目的，以具体项目的方式来扶持和引导社会组织、社会企业投身到改善民生建设、文化活动和公共服务等公益性事业中去。“三类基本社会服务”是指生活互助类、文体活动类和志愿服务类社会服务，覆盖居民生活方方面面。

在“一体两翼”模式的指导下，海淀区社区服务社会化探索不断推进，各种有效的方式和方法不断呈现，如西三旗建材东里社区于2013年成立了“爱心有你”互助社，自互助社成立以来，社区内的民调案件、治安案件明显下降，工作满意度不断攀升。在成立互助社之前，年均社区民事调解40起，成立互助社后社区年均民事调解案件降至21起；治安案件以前每年约4起，成立互助社以来，治安案件减少到1起；居民对居委会工作满意度从前两年的30%提高到现在的85%。由此不难理解，这样一种模式在提升社区治理水平，推动社区服务专业化和有效性方面发挥了积极的作用。

（二）“社区-高校团委联动”模式

学院路街道位于海淀区东部，面积8.49平方公里，下辖26个社区，常住人口约20万，是海淀区科技、文化、教育最密集的地区之一，主要有中国农业大学、中国地质大学（北京）、北京科技大学等9所高等院校。这些高校对于青年志愿者队伍建设提供了强大的人力资源，所以青年志愿者数量多，志愿服务基础好。基于这一优势资源，学院路街道在社区服务社会化方面积极探索志愿服务与社区需求有机融合的实践与制度体系，启动高校与社区志愿服务的长期对接，形成“社区-高校团委联动”的志愿服务模式。其一，建立、健全志愿服务管理体系。制定“社区-高校团委”志愿服务结对子工作机制，每3-5个社区就有一所地区高校团委与其就志愿服务开展长期对接工作，实现精准对接、精准服务。同时在街道团委挂牌成立“学院路地区高校志愿者社区实践基地总部”负责协调社区志愿服务的总体工作，确保各社区志愿服务的有效沟通与有序开展。其二，建立定期沟通反馈工作机制。社区、高校团委双方明确工作联系人、服务范围与各自的工作职责，建立“季度联席会议制度”。首先由街道团委按季度需求汇总所辖27家社区的公益实践岗位，形成《学院路地区大学生社区志愿服务岗位需求台帐》；其次将《台账》反馈至各高校团委，高校团委结合自身实际情况召集志愿者进入到相应岗位开展志愿服务工作；最后，社区、高校团委联系人密切保持联系，就志愿服务中的开展情况与产生的问题及时展开沟通并合力加以解决。其三，构建完善的志愿服务激励机制。志愿服务具有自愿性与公益性，但给予高校志愿者适当的激励对于提高积极性、促进志愿活动的持续开展也十分重要①王民忠、狄涛：《论大学生志愿服务长效机制的构建》，《思想理论教育导刊》，2013（10）。。为此，学院路街道为参加社区服务的志愿者构建了三重奖励机制，一是设立支持、鼓励志愿服务开展的“爱心奖学金”与“助学金”，建立志愿服务时间储蓄制度，对达致一定服务时长的志愿者给予适当奖励，诸如以兑换暖心卡、返还社区服务等。二是为参与志愿活动的志愿者提供适当的经济激励，为参加重大活动志愿服务、应急志愿服务、经常性志愿服务、服务周期超过半年的志愿者购买志愿服务人身意外伤害保险，并提供必要的交通、餐饮、通讯补助。三是服务项目结束后由受服务社区为高校志愿者出具《学院路街道高校社区志愿服务评鉴表》，由街道团工委统一审核后反馈至高校团委，作为参考加分项引入校内评优考核体系。

在“社区-高校团委联动”志愿服务模式下，社区志愿者组织开展了诸多服务活动，社区面貌得到极大改观，居民参与社区发展的积极性得以提高。以健翔园社区为例，在2010年，居民对社区安全、社区环境卫生方面的满意度一度跌至40%以下，急切希望进行改变。在志愿者参与社区建设后，积极开展各种活动，丰富了社区生活、焕发了社区风貌，当下居民对社区文化建设、精神文明建设以及社区活动开展状况等方面工作认为满意和比较满意的达到了99%，对社区治安、环境卫生等方面的工作满意度升至70%。由此可见，这样一种模式不断推动了深化治理治理精细化水平，对于提升社区居民的社会福祉具有积极的意义。

三、社区服务社会化面临的困境与问题

海淀区的社区服务社会化探索取的了良好的效果，同时也逐步形成了较为科学和系统的机制和模式，这样一种契合本土的社会治理模式具有一定程度的开创性、专业性和有效性。然而，这样一种模式在运作过程中还存在着诸多的问题与不足，还需要在实践中不断充实和完善。总体而言，还存在着诸如社会化程度低、不能满足居民多元化需求等问题，具体如下：

其一，服务水平低，服务模式单一。随着社会经济发展与居民生活水平的提升，社区居民的生活期待指数不断提升，社区服务需求逐步呈现出多元化、多样化和个性化特点。但就目前而言，由于资源整合、自身能力、专业化程度等因素的限制，在面对居民的多元化需求时，政府、众多的中小型服务商、社会组织等提供的服务覆盖面较小、服务模式单一、服务项目少且服务能力不高，只能满足社区居民一般性和普适性的需求，而无力提供多层次、个性化的社区服务。尤其是面对社区内的残疾人、大病患者等特殊群体需求时，其回应的积极性低、专业性弱，这些都有待进一步加强和提升。

其二，缺乏专业人才队伍和社会组织。由于目前专业社会工作者的激励机制还不完善、技能培训缺失、社会认同度较低等因素的影响，招不到、留不住专业社会工作者等服务人才是目前面临的难题。据我们的调查发现，社区内社会组织负责人的受教育程度大都以高中和大专为主，且多数缺乏社会工作专业知识及职业资格证书，专业基础较为薄弱。目前海淀区内超过60%的社会组织由政府部门或社区发起，其专业水平与服务能力偏低，大部分缺乏项目设计、项目管理和项目评估的能力，仅有不到半数的社会组织表示能提供非常专业或比较专业的服务。这些都制约了社区内社会组织发展专业化水平的提升。因此我们可以看到，高学历服务人才流失、基层服务队伍不稳定阻碍着社区治理整体水平的提升，社区迫切需要文化层次较高、经过专业培训、懂得现代社区治理、熟悉市场经济的各类人才来充实社区治理工作人才队伍。

其三，依赖政府资源供给，社会资源聚合能力弱。社会资源“进社区”有利于改善民生、推动基层民主化、建设文化共同体，从而打造一种守望相助的生活共同体。因此，优秀的社区治理者首先应当是一个“理财”高手，通过增加社区居民的互动性、互惠性、组织性和资源共享性等，让社区这个“容器”中的社会资本不断增值。目前海淀区社区服务主要靠政府投资，聚合社会资源的程度不高，资源配置主体仍主要为政府，社区服务的开展与社区相关产业链的培育结合度较低，难以吸引足够的社会资本投入社区建设。我们调查发现，海淀区内有91.2%的社会组织缺乏工作经费，而经费充足的社会组织中，也有56.2%的社会组织其经费来自于政府购买服务或政府扶持，从企业、基金会、高校等其他途径获取的经费非常少。因此，资源和资金不足成为了制约社区治理的主要因素之一。

其四，信息化利用能力不足，社区居民满意度较低。随着信息技术的快速发展，传统社区边界已得到了极大的扩展，现代化社区既包括传统的实体性、物理性和地域性社区，也包括虚拟化、数字化和信息化的社区。信息化也成为社区治理的重要方式和手段，通过信息化手段实现社区服务资源的合理配置、实现社区各主体的有效沟通，从而为构建和谐社区搭建载体与平台，目前信息化服务也是北京新型社区服务模式的核心内容之一，是海淀区社区服务主攻方向之一。但我们发现一些重点建设的信息化社区服务平台使用率和满意度仍较低，较受欢迎的信息化平台的使用率也仅为10%左右，而其使用满意度平均还不到25%。尽管清华园街道、中关村街道等在社区服务信息化上探索较有成效，但仅限于街道范围，尚未在全区推广开来。

其五，基础设施少，资源利用率低。社区基础设施是社会治理的重要基础，也是保障社区服务社会化的重要因素，基础设施是否齐全影响着社区服务工作的开展与居民户外活动的有效开展。虽然海淀区总体发展态势良好，但城乡分化现象依然严重，农村社区服务相对滞后，组织机构尚未健全，人力资源不足现象较为常见。目前，全区7个镇中仍有4个镇尚未建成社区服务中心，而镇级社区服务中心的建设受土地规划等因素制约，建造起来困难重重。此外，海淀区驻区单位众多，其中高校78所，省部级以上的中央单位60多个，军级部队单位20多个，虽然具有丰富的设施资源，但面向社区居民开放的服务场地和资源较少，不同组织、不同群体的社区服务设施整合度不高，未能弥补现有居民活动场地与设施不足的境况。

四、推动社区服务社会化的可行路径

社会治理的本质是实现公共权力从政府向社会的回归，是一个还政于民的过程，政府应当在充分发挥其引导、支持、组织、协调、监督等功能的基础上，进一步促进社会治理和服务的科学化、专业化、多元化和精细化，尤其是在社区治理层面，应积极推动社区服务的社会化，以便应对社区居民的多样化和个性化的需求。基于海淀区实践案例，未来提升社区服务水平的发展方向，应当构建起“政府主导、社会主办、市场主动”的新型社会服务体系。进一步推动社区服务社会化，提升社区治理水平，应当从以下四个方面着手：

首先，完善规章制度，强化政策保障功能。毋庸置疑，政策支持是社区服务多元主体发展壮大的基础，一是应当制定并完善社区服务社会化的指导原则、实施方法和技术、鼓励措施、监督机制，建立标准且行之有效的社区服务社会化体系；二是应确定社区服务调动政府、驻区单位、服务企业及社会组织各种资源的方式，深化资源管理和分配手段，制定人才培养机制；三是要制定相关扶持政策，适度加大对社区服务社会化的财政投入力度，促进社区服务开展的相关财政政策的落实；四是要确定服务购买标准，完善社区服务组织、机构及项目的奖励办法，加大政府购买社区服务的投入，支持引导更多组织、机构开展社区服务。力图通过以上政策措施建立起完善的政策体系，以为社区服务社会化发展保驾护航。

其次，创新项目运作、人才培养的体制机制。首先要转变政府职能，探索政府购买、社会组织承接运营的组织模式。社区服务中心负责政策引导、培育扶植、监督管理、资金审计、评估考核，具体的社区服务工作可由社会组织承接开展。另外，针对专业人才、专业型组织缺乏的现状，建设以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”机制，依据“专业社工社区化，社区工作专业化”的思路，从高校引入专业社工进入社区服务站，或是依托社工机构向社会组织派遣专业社工，推动更多的优秀社会组织进驻社区，建立“党工带社工、社工带义工、义工带群众”的“三带”工作机制。

再次，构建考核评估体系，强化监督效用。只有保证项目引入过程公平、项目实施过程严密，社区服务社会化才能持久化。2013年，海淀区政府专门组织成立了社区服务社会化工作领导小组，这无疑对社区服务社会化的推进具有重要作用，在实践中该领导小组应更加坚持建立社区服务社会化工作督导机制，完善社区服务项目管理标准，根据社区服务的工作过程，明确、细化社区服务承办机构或社会组织的服务内容和服务规范，研究制定社区服务项目化管理的实施细则、建立健全社区服务项目质量评估指标体系，为社区服务项目质量评估工作提供切实科学的依据。只有这样才能够实现“行有所依、评有所据”，实现社区服务社会化的规范化、标准化与科学化。

最后，完善各项保障措施，增强统筹协调能力。社区治理是一项繁琐而又复杂的系统工程，涉及到社会、经济建设的方方面面，因此在社区服务社会化的发展过程中需要统筹协调各项事业，建立强有力的保障体系，一是在人才保障方面，完善人才管理与激励机制，打造一支专业化程度高、服务水平好、工作效率高的社区服务人员队伍。二是在决策保障方面，统筹智力资源，发挥专家学者在发展规划制定、服务标准体系建设、相关政策咨询、服务过程督导等多方面的作用。三是在技术保障方面，利用当地特有的科技优势，充分发挥信息技术在社会化社区服务应用中的积极作用。四是在硬件保障方面，加快推进社区基础设施建设，鼓励和引导驻区单位向社区居民开放文化、教育、体育等活动设施和生活服务设施。