社会资本与风险治理：构建风险治理机制的探讨

2018-04-01谢有长

三晋基层治理 2018年4期

谢有长

（广西体育高等专科学校思政部，广西南宁 530012）

加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记所作的党的十九大报告高度重视社会治理问题，明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局。在现代社会中，各种风险越发复杂和不确定性，风险社会俨然已来临，给社会治理带来了一系列新挑战新要求，风险治理成为了社会治理的重要内容。要创新风险治理，应当按照党的十九大报告精神，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，引领和推动社会力量参与风险治理，努力形成风险治理人人参与、人人尽责的良好局面。在这其中，各种社会组织以其丰富的社会资本在风险治理、社会治理中发挥着越来越重要的作用。因此，应当鼓励和引导这些社会组织积极参与风险治理，以降低和化解各类风险对国家和社会的冲击，共享和谐稳定的社会发展环境。

一、治理与风险治理

在了解“风险治理”概念之前，首先应了解什么是“治理”。在过去十几年间，“治理”一词在行政管理学、政治科学、环境与科技社会学及风险研究等领域变得相当之流行。兴起于上世纪90年代的治理理论，“既是对70年代末至80年代兴起的政府改革运动的理论总结，又是一种新的治理现代化的理论范式，其核心是形成一种新的政府治理理论”[1]。从国家层面看，治理是指“政府部门和非政府部门合力进行决策的结构和过程”[2]。按照治理理论，现代社会日趋多元性和复杂性，许多大型、分殊的且自主性的社会组织雨后春笋般出现，并自组成一种特殊的网络系统，这些团体有其信息、资源和能力达成其特定目标，并参与公共事务。治理范式的兴起就是为提升政府因应个人与新兴社会组织对公共服务的多元需求，并与之构建良性的互动关系，在此互动关系中，政府也需要借助广大社会组织的角色、功能与资源，并形成一种伙伴与互补的关系，以增进政府公共服务的职能。

而“风险治理”是把可持续发展的理念和治理的核心原理应用到风险相关的管理、决策中。风险治理是“一个包括行动者、规范、习惯、过程和机制在内的整体，涉及相关风险信息如何被收集、分析、沟通以及风险如何管理与决策等内容”[3]。风险治理理论认为，面对现代社会各种风险的复杂性和不确定性，单靠政府组织是无法有效应对和管理的，因而要求政府与广泛社会组织及风险相关利益者进行合作，利用后者的资源、能力来共同治理。也因此，风险治理不仅包括一个多元主体的治理过程，也同时要求政府对风险治理机制和风险政治文化进行调整与改革。

二、社会资本

上述治理及风险治理理论都强调了政府部门应与广泛的社会组织进行合作以提高治理效能的必要性，这是因为，在这些社会组织中蕴含或镶嵌着丰富的可资利用的资源，这些资源就是社会资本。

1988年美国社会学家科尔曼（James Coleman）首先提出“社会资本”的概念，1993年美国政治学者帕特南（Robert Putnam）将之用到政治学领域，探讨公民社会与政府绩效的关系。科尔曼和帕特南都指出，公民社会中的自愿性组织的形成与发展，导致社会资本的自我补充与存储的良性循环，也就是信任、规范与社会网络使得自愿性组织的参与者能行动一致地，并更有效地追求共同目标与理想，尤其可以贡献其组织的力量，提升政府的绩效[4]。透过帕特南等人的论述，我们可将“社会资本”界定为社会组织将组织的信任、规范、社会网络等资源转化为能动员行动者团结在一起，并有效地追求某些社会公益目标的社会资源。

本文所讲的社会组织，也常被称为“志愿组织”、“非营利性组织”等。这些组织种类繁多，包括妇女组织、社区居民组织、环保组织和慈善组织等等。其活动遍布社会的各个层面和角落，涵盖宗教、慈善、扶贫、环保、公共安全实验、科技、卫生、文化、艺术、教育、弱势群体保护等众多方面，在调整社会关系，促进社会发展方面发挥着重要的作用，与政府组织、企业组织一起构成现代社会三大支柱。

从中国的实际看，1978年改革开放以来，随着经济社会的快速发展，在党和政府的正确引导下，各种社会组织雨后春笋般发展起来。根据中国社会组织公共服务平台显示，截至2018年4月24日，全国共有社会组织达813314个，其中民政部登记社会组织共2306个[5]。这些社会组织活跃于社会的各个领域，凭借其发展起来的丰富的社会资本，在参与政府的公共服务和社会管理等方面日益发挥重要的作用，因而越来越受到政府的鼓励和支持。

三、社会资本与风险治理机制的建立

社会资本在风险治理机制中的运作过程，其基本逻辑是：因应风险的复杂性、不确定性以及政府资源的不足，政府应重视并利用社会组织中的社会资本，并将其运用到风险治理的各个环节，以达致风险治理的目标。

（一）社会资本在风险治理过程的运用与作用

针对日益复杂的不确定性的现代风险的对人类造成的巨大冲击，位于瑞士的国际风险治理理事会（IRGC，InternationalRisk GovernanceCouncil）于 2005年提出系统化的风险治理框架与模式，包括“风险沟通”、“风险预评估”、“风险评估”、“风险管理”等环节[6]。

1.风险沟通贯穿在所有处理风险的各个环节当中。风险沟通就是让政府、风险评估者（专家）与社会组织及相关利益人等进行沟通和协商，让后者理解风险的管理与决策方式及结果，达到有效的告知、平衡事实知识；同时在这过程中，政府及风险评估者也能了解与掌握社会组织及相关利益人的声音和他们所关怀的价值。有效的风险沟通能够平衡各种不同的利益和观点，提供解决问题的信任基础，提高决策的质量，减少社会的震荡。因此，沟通是相当重要的工作。

社会资本在风险沟通中的作用在于：第一，透过连结不同社会组织、利益相关人以及组织内部成员之间的社会网络，收集关于风险议题的各种利益及声音，以供政府及风险评估者参考；第二，社会组织往往充当某一利益群体的代言人的角色，政府、风险评估者与之进行沟通与互动，减少交易成本，提高决策的时效性；第三，通过沟通，利于发展公众、社会组织对政府及其政策的信任，有助于双方在风险治理上化解争议，达成共识。

2.风险预评估目的在于掌握风险议题的多样性及不同行动团体对风险认定的不同，而提出解决风险问题的框架。特别是如何界定风险的范围，将影响人们看待解决问题的方式。例如，过去在进行基因改造产品风险评估与决策时，往往只集中于界定科学的安全性，而忽视了伦理与社会的观点或感知，因而引发了各国公众不信任或反弹。事实上，风险的界定或定义往往受到除了科学观点以外的政治、社会、文化的影响。

相关社会组织如环保团体由于长期关注某一风险议题而发展出准科学知识的见解（相对于科学知识的理性、系统性，这些见解或许是感性的、零碎的），或者以本身的经验或智慧累积而成“当地知识”（如对当地污染源的日常观察），这些见解、知识有助于丰富对风险界定，让政府、专家体认到风险的复杂面向及其后果的严重性，为其厘定风险治理的框架提供重要的参考价值。例如，近年我国在有关转基因水稻商业化的辩论中[7]，很多生物技术专家，声称通过一些动物试验报告，表明转基因水稻不会对人类健康产生实质性影响，而社会公众、社会组织更关注的是食品安全、子孙后代健康、环境风险和生物安全管理程序等问题。把这些来自民间的信息、知识及顾虑纳入转基因水稻商业化风险的定义范畴以及评估框架，减少因对风险复杂性、不确定性认识不全面而导致的评估、决策失误，这是负责任的政府及评估专家的重要职责。

3.风险评估包括两个部分：第一，对人类健康与环境的科学性评估，第二，相关的社会关怀及经济评估[8]。前者主要由自然科学家透过专业，通过传统的科学证据的收集分析、或然率的计算而对风险进行生理或环境伤害的评估与判断；后者则由社会科学家或经济学家探讨风险是否对心理、社会、制度、文化与经济等方面造成冲击。

虽然在日益复杂的风险治理上，运用科学专家来提供政策咨询或决策已经成为了各国的惯例，但是在实际的风险评估中，往往由于片面强调专业性和所谓的科学理性而变得不透明，这增加了公众对专家“黑箱操作”的疑虑，导致对政府、专家的不信任，加剧风险治理的难度。通过公众参与管道，把社会组织引入专家风险决策中，其作用：一是社会组织的发展、收集起来的知识、见解能够扩大传统狭隘的科学风险评估的视野；二是社会组织的参与对专家评估起到监督的作用，增加评估及决策过程的透明度，避免公共利益的损失。

4.风险管理则根据上述步骤（科学性的风险评估与社会性的风险评估）来进行决策与选择。一般来说，风险管理致力于规避风险、降低风险、转移风险以保障安全。同时，风险管理必须提出或面对三种可能的结果：无法容忍的状况、可以容忍的状况和可以接受的状况，来进行决策的分析与判断，并进一步提出解决或管理的策略[9]。

在风险管理特别是灾害管理中，社会组织的作用至为明显。灾害管理属紧急性救助业务，须在短时间动员庞大资源，对时效性与机动性要求非常高，常是政府行政科层所不能及时响应的[10]。而社会组织可以凭借其灵活的组织机制、广泛的社会网络，可以迅速动员起各种资源如资金、物资、人力，为政府赈灾救灾及灾后重建工作提供直接而有效的支援。2008年“5.12”汶川地震发生后，我国社会组织积极参与到抗震救灾及灾后重建工作中，其参与的广度和深度是史无前例的，令人瞩目。

（二）风险治理的目标

通过政府（专家）、社会组织的协力，达到有效的、效能的及公平的风险治理的目标。“有效”是指风险治理的工具、决策、管理能够有效规避、降低风险，同时风险治理的行动者（政府、专家、社会组织等）之间的风险沟通是有效的。“效能”是指风险治理不仅达到高效率的行动目标，高质量的治理效果，同时在治理过程中行动者的能力也得到发展与提升。“公平”指风险决策与管理中能兼顾不同行动者的利益和多元化的目标，注重风险分配的正义。

四、在风险治理中如何培育和利用社会资本

（一）扩大社会组织的有序参与

从社会资本理论的角度，组织内部的资源如果没有被利用，只能称为资源的能量，而那些实际被运用的社会资本称为资源的运用化，社会组织的社会资本要转化为集体行动与社会参与才能发挥其作用。因此，政府应把社会组织的参与纳入到风险治理中，发展参与的技术，扩大参与的管道。例如，欧洲各国在上世纪80年代起，逐步形成一种参与式技术评估模式，其目的在于拓展对科学和技术应用研究的社会影响评价的议题，将公众及社会组织辩论纳入科学决策议程之中。这种评估模式通常采用市民小组、情景预测研讨班和共识会议等机制来充分探究科学和技术应用可能带来的多方面的决策和治理难题[11]。在我国台湾，在全民健保、高雄跨港缆车等涉及公共利益的重大项目的决策过程中引入共识会议（公民会议），在实践中确实起到提高参与者对政策认知与认同感，避免专家对决策的垄断的正面效应[12]。

在我国，强化社会组织参与风险治理，需要政府以积极、开放、负责的心态来回应公民及社会组织的利益诉求，建立和完善各种公众表达机制，增进政府、专家与公民的相互信任。例如，在公众参与环境风险治理方面，国家生态环境部（原来的环境保护部）2015年颁布的《环境保护公众参与办法》第四条规定，环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。今后应继续完善和利用这些公众参与平台，主动听取相关社会组织对项目或环境状况的评价，及时修正和完善环境影响评估报告和项目方案。

（二）推进信息公开

信息透明、公开是政府与社会组织风险沟通的前提，也是后者参与风险治理的基础。社会组织只有在及时了解政府的相关风险情势、风险评估、决策及管理等信息时，才能确定行动的方案，动员其社会资本参与到政府的风险治理中。因此，政府推进风险信息的透明化、公开化，不仅是对公众知情权的保障，也是推动政府与社会组织合作治理的重要保障。一些国家或国际组织在推动风险信息公开方面做了有益的尝试。又如在环境风险治理中，1998年联合国欧洲经济委员会通过了《奥胡斯公约》（全称为《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》），其核心就是环境信息公开。该公约对提高缔约国环境事务的民主和公开程度、环境决策过程的透明度等发挥了积极的作用。在我国，国家生态环境部（原来的环境保护部）颁布了《环境信息公开办法（试行）》亦是对保障公众环境知情权的回应及探索。今后政府应继续全面推进政务公开，进一步明确包括环境在内的各类风险信息公开的范围及责任，发挥公众、社会组织的监督作用。

（三）加强对社会组织的支持

在我国，社会组织普遍存在资源缺乏、能力不足等问题[13]，严重制约了其发展，削弱了其在风险治理的作用。政府应加大支持的力度。

1.加大配套激励机制。政府对于参与风险治理工作的社会组织实行奖励措施，对于配合度高、风险治理服务突出的社会组织给予表彰、奖励，以便调动其积极性。如将通过对社会组织小额资金补助纳入政府财政预算；对那些积极参与风险治理如救灾的社会组织和成员，政府可以考虑给予免租免税；对表现突出的社会组织进行表彰和奖励等。

2.加强教育培训。参与风险治理需要一定的专业性，针对社会组织存在的专业能力不足的问题，政府应加强对相关组织的专业培训，举办各种专业培训班，并对培训合格的学员颁发培训合格证书或相关职业资格证书。