老龄化背景下城市社区居家养老服务研究——以南京市浦口区为例

修 楠 张弛明

（中共南京市浦口区委党校，江苏 南京 210001）

人口老龄化是21世纪我国经济社会发展面临的基本国情，是关系社会主义现代化建设全局的重大课题。截至2017年底，我国60岁及以上老年人口有2.41亿，占总人口比重达到17.3%，我国已成为世界上老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重的国家。2016年2月24日，习近平总书记对加强老龄工作作出重要指示强调：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。”养老问题已成为社会各界关注的焦点之一。

自2000年国务院《关于加快实现社会福利社会化的意见》中提出“以居家为基础、以社区为依托”的养老方式后，全国各地逐步试点并推广社区居家养老服务模式。2013年已初步建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，确立了社区居家养老的基础地位。《国家“十三五”规划纲要》进一步明确“要建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，并提出了具体要求。课题组从社区居家养老的特点和政策要求出发，围绕浦口区城市社区居家养老的实践探索，分析其经验成效与存在的突出问题，并针对性地提出对策建议。

一、社区居家养老服务的内涵与特点

社区居家养老是“政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式”。与家庭养老和机构养老相比，它有着鲜明的特点与独特优势：

从性质上看，社区居家养老服务是具有一定公益性和普惠性的准公共产品。与私人性质的家庭养老和市场化的机构养老相比，社区居家养老服务以满足社区全体老年人的养老需求为目的，具有排他性和一定的非竞争性。同时还可以有效改善老年人群生活质量，减少家庭成员的照料负担，增进民生福祉和社会和谐稳定，具有明显的正外部性。

从主体来看，社区居家养老服务是以政府为主导、多元参与的养老服务模式。社区居家养老服务的性质决定了政府在居家养老过程中的主导作用，承担着顶层设计、兜底保障和监督管理等职责。但它作为一种社会化的养老方式，内在地要求供给主体的多元化发展，对各类社会资源进行整合，才能更好地满足养老需求，提高服务质量。

从内容来看，社区居家养老服务是以老年人需求为导向的综合型服务方式。进入新时代，快速老龄化引发了老年人日益增长的美好生活需要同老龄事业和养老服务体系建设发展不平衡、不充分的矛盾，社区居家养老服务的功能也从传统的保基本转为提供更高的养老服务质量，满足老年人对养老生活品质的需要，服务对象更广，服务内容更全面，服务手段更新颖，服务方式也更加多样。

从形式上来看，社区居家养老服务是以居家为基础、社区为依托，对各类社会资源进行整合的养老服务。社区居家养老服务融合了家庭养老、机构养老和邻里互助之所长，它并未改变老年人正常的人际交往和社会生活参与，而是把养老服务融入在老年人熟悉的家庭生活和社区环境之中，并通过社区资源整合提高服务质量，这既符合我国传统的养老观念和现实国情，也符合老年人生活习惯和意愿。

二、浦口区居家养老服务的实践探索

截止2017年底，浦口区60岁及以上的老年人口6.37万人，占全区户籍总人口的19.12%，高于全国比例1.82个百分点，其中80岁及以上老年人9090人，空巢老人1530人，独居老人1096人，低保老人960人，浦口已进入人口老龄化加速发展阶段。近年来，浦口区深刻认识加快推进养老服务工作的重要意义，将养老服务工作摆上重要议事日程，以社区居家养老服务为重点，将社区居家养老服务中心建设作为改善和保障民生的一项重大任务，不断强化政策支撑，加大资金扶持，探索社区居家养老服务新模式，初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。

1.完善制度体系，强化养老服务的政策支撑

近年来，在落实江苏省政府《关于加快我省老龄事业发展的意见》的基础上，浦口区结合实际推出了一系列服务养老的“政策红包”，先后出台了《关于进一步加快浦口区社会养老服务体系建设的实施意见》及与其配套的《浦口区关于加快养老体系建设政策扶持实施办法》，为全区养老事业发展指明了方向。同时下发《关于做好80周岁以上老年人养老金按月发放的通知》、《关于做好2017年度“安康关爱行动”老年人意外伤害综合保险工作的通知》等文件，按照《南京市养老服务补贴实施办法》要求，加大对服务对象、养老机构和工作人员的补贴力度，有力推进了养老服务业的发展，为社区居家养老提供了政策保障。

2.加强阵地建设，构建“三位一体”的养老服务体系

将基础设施建设作为社区居家养老服务的重要抓手，加强居家养老服务中心、日间照料中心和社会福利院建设，形成全覆盖的养老服务网络。目前，全区共建成4A级社区居家养老服务中心1家，3A级12家，2A级65家，覆盖率达100%。按照“40%社区办公用房用于养老服务”的政策要求，加强社区日间照料中心的建设管理。加快街道敬老院提档升级改造，每千名老人拥有养老床位35.9张，护理床位达1170张。同时，积极探索虚拟养老院的服务方式，建立老年人居家养老呼叫系统和应急救援服务，有效改善养老服务硬件设施，形成覆盖全区的养老服务体系。

3.丰富服务内容，打造“一站式”的综合养老服务平台

坚持以老年人需求为导向，不断丰富服务项目，拓展服务内容，深化社区居家养老服务的内涵。一是大力发展助餐服务，解决“吃饭难”问题。在居家养老服务中心建设“中心食堂”，社区设立助餐点，有条件的社区以及老年人居住较为集中、需求较多的社区单独设立老年食堂，构建多层次老年助餐服务网络。目前全区已成立街道助餐中心5个，助餐点20个，超过30%的居家养老服务中心具备老年助餐服务功能，并为半径3公里左右的老年人提供送餐服务。二是推进医养融合，解决“看病难”问题。大力推进医疗卫生机构与社区居家养老服务中心的广泛合作，目前已有34个居家养老服务中心与卫生服务站建立合作关系，通过建立健康档案、定期体检、保健咨询、上门义诊等方式加强老年人健康管理，实现医疗卫生资源共享。三是拓展服务内容，解决“生活难”问题。从最初的生活照料、助餐等基本服务，逐步向“助浴、助医、助急、助洁”等其他项目拓展，一些有条件的社区还开展了“助行、助购、助乐、助聊、助学”等服务项目，如星甸街道石桥社区居家养老服务中心为老年人提供老年学校、知识讲座、法律咨询、书法培训等服务，其中老年大学已运行了20年，不断丰富老年人晚年生活，在社区范围内提供更加全面、便捷的一体化养老服务。

4.引进社会组织，提高居家养老服务的专业化水平

通过公益创投、项目引导、免费提供场地、资金支持等措施，积极引进或指导成立专业养老服务社会组织，对社区养老服务中心实施社会化经营，承接养老服务项目，提供专业服务，政府则通过购买、补贴等多种方式扶持养老社会组织发展。目前全区78个居家养老服务中心，有33个居家养老服务中心由专业社会组织运营，占比达42%。其中悦心居家养老服务中心在桥林街道3个社区设点运营，枫盛家庭综合服务中心在江浦街道2个社区设点运营，形成了一定的规模和品牌效应，初步建立了政府主导、社会组织实体承办的居家养老服务模式，较好地提高了社区居家养老服务的专业化水平。

三、浦口区社区居家养老服务发展的现实困境

浦口区在社区居家养老服务发展中取得了一定成效，但就总体而言，与理想的发展状态还存在一定的差距。课题组选取了浦口区江浦、桥林、星甸3个街道4个社区作为调查点，分别开展居家养老服务中心走访、座谈及问卷调查，共计发放问卷200份，回收有效问卷178份，有效率89%，从问卷调查结果分析来看，当前浦口区社区居家养老服务发展主要存在以下几个问题：

1.居家养老服务的宣传力度不够，社会认同度有待提高

社区居家养老是符合我国国情的养老模式，但在政府主导自上而下地推广过程中，一定程度上忽略了对老年人的宣传引导，导致老年人对社区居家养老服务知晓度低、认可度低、参与度低的“三低”状况。从问卷调查情况来看，41%的老年人表示没听说过社区居家养老，50.6%的老年人听说过但认识比较模糊，尤其是对居家养老的概念、上门服务、日间照料等服务项目的政策、内容和获取途径不了解（见图1）。在不了解或认识不充分的情况下，老年人更多地倾向于选择由子女照顾的家庭养老（见图2），而对一些低收费的服务项目甚至存在排斥心理，居家养老服务理念接受度不高，养老观念有待革新。

图1

图2

2.社区居家养老服务供需不匹配，有效供给不足

一是受众面较窄。目前浦口区政府购买居家养老服务的对象主要以高龄、独居、空巢及无人照料的困难老人为主，较好地发挥了兜底保障的作用，但困难老人仅占浦口区老人总数的3%，实际覆盖范围有限，尚未形成普惠性的养老服务体系。二是供给结构单一。如图3所示，社区居家养老各项服务均存在较大缺口，其中医疗保健服务缺口最大，高达54.2%。作为防范性的保障服务，浦口区居家养老服务在内容上多以助餐、棋牌、看病等简单的日常生活服务为主，而随着老年人需求的日益多样化、品质化，对医疗保健、文化娱乐、精神慰藉等方面的需求不断增加，社区提供的服务无法满足老年人多样化、多层次的健康养老需求。

3.政府主导下的公众参与不充分，市场机制不健全

社区居家养老服务是以政府为主导、社区为依托、各类社会主体广泛合作参与的养老服务模式，但就浦口的现实情况来看，尚未建立起公众参与的有效机制。从养老资金的来源看，绝大部分养老服务中心都依赖于政府的财政拨款，个人和社会捐助十分有限，尤其在江北新区体制调整、全区财政偏紧的情况下，单纯依靠政府投入难以有效提升社区养老服务质量。从市场主体的参与来看，由于养老服务市场准入门槛高、政策优惠落实难，养老服务市场普遍存在营利难、资金短缺和运营难的问题，市场参与积极性不高。从社会组织的发展来看，养老服务社会组织发展缓慢，在实践中无法有效协调养老服务的盈利性和公益性，加上老年人支付意愿和能力偏低，社会组织提供有偿服务获得的收入远远不够维持自身运转，因而更多地依附于政府，自我造血能力不足。此外，政府、社区、企业和公益组织等社会主体之间缺乏有效合作和对资源的充分整合，一定程度上致使资源的浪费与服务的不到位同时存在，未能形成多元供给主体分工合理、优势互补、协同治理、共同发展的社区居家养老服务格局。

图3

4.服务队伍不稳定，专业化水平不高

居家养老服务中心普遍存在招人难、留人难问题，相当一部分人认为护理工作强度高，精神压力大，薪资待遇低，职业发展面狭窄，社会认可程度低，相较于月嫂、护工等“高薪”护理职业，居家养老服务工作缺乏吸引力。现有养老服务人员多为“4050”下岗工人或务工人员，缺乏相关资质和专业护理知识，只能从事简单的家政服务。在走访调研中，我们也看到有个别服务中心设有心理咨询处、法律援助室以及健康保健室，但因于专业人员缺乏，实际上并未开展或很少开展相关服务。

四、进一步推进浦口区城市社区居家养老服务的对策建议

1.加强统筹规划，建立政府与社会多元共治的养老服务格局

将社区居家养老服务作为转变政府职能、培育社会组织、构建社会多元治理格局的重要抓手，进一步提高养老服务质量，推动老龄事业高质量发展，切实保障和改善民生。政府要加强统筹规划，将社区居家养老服务纳入社区建设总体规划，根据老年人养老需求、社区居民人口分布以及社区卫生院、文体设施、助餐点、公园等服务资源的分布状况，合理选址布局，充分整合资源，推进养老服务中心标准化建设，建立“15分钟”养老服务圈，提高老年人生活便捷化水平，着力打造医养护娱学于一体的社区居家养老服务网络。完善社区居家养老相关制度，落实政策措施，建立政府、社区、企业、养老机构、社会组织等主体多元参与的信任、协商、监管机制，为实现多元主体共同参与养老服务提供制度和环境保障。

2.实施分类供给，实现养老事业与养老产业互促共进的可持续发展

根据老年人群需求状况，将社区养老服务项目进行分类，对高层次或特殊性的非公益性养老服务，引入市场机制，鼓励市场参与，交由市场来配置。大力拓展老年服务市场，根据老年人需求和承受能力，从供给侧发力，定向增加养老衍生品、商业养老保险、老年金融等服务的供给，以满足老年群体多样化的养老需求。对基本的保障性公益服务，通过政府购买服务、公建民营、民办公助等方式由社会组织来提供。引进培育社会组织投身社区居家养老服务，鼓励社会组织连锁化、规模化经营，树立公益品牌，提高社会组织知名度，更多地吸引外部资源，拓宽资金渠道。增强社会组织的自我造血功能，在坚持公益属性的同时，按照产业化发展思路，根据养老服务需求扩展康复护理、心理咨询等专业性的收费服务项目，各类服务项目在低价服务老人的同时，以市场价对外，提高自营收入来弥补公益支出。

3.加强专业培训，建立专业人员与志愿者相结合的养老服务队伍

保障养老服务人员工资待遇，健全绩效考核激励机制，广泛吸收能够熟练运用保健、护理、康复技能的大中专院校毕业生从事养老服务。加强从业人员培训，依托区内中高职院校、卫生院校开设养老服务专业培训项目，建立养老服务实训基地，对现有养老服务人员进行专业培训，培育养老服务专业人才。适时开展由政府组织的技能竞赛，在提升社区居家养老服务技能的同时，激发整个队伍的活力。广泛发动社区居民、企事业单位和区内高校，组建养老服务志愿者队伍，包括青年志愿者队伍和低龄老年志愿者队伍，问卷显示，98%的受访者“愿意帮扶比自己更困难的老人”，所以要充分发挥老年人自身优势，推行低龄老人服务高龄老人的“以老助老”服务模式。加强志愿者培训，采用积分兑换、“时间银行”等形式加强激励，建立常态化的志愿者参与机制。2018年6月份，南京市公益创投养老服务项目“时间银行”互助养老项目落地浦口区江浦街道，下一步将依托区内高校大学生志愿者优势，重点提供爱老、助老服务，充分利用“时间银行”公益助老平台，推行低龄老人服务高龄老人的“以老助老”服务模式，以期在社会上形成浓浓的尊老爱老敬老的志愿服务氛围。

4.实施“互联网+养老”，建立实体服务与虚拟服务相结合的养老服务方式

借助社区网格、楼栋长、“行村制”等方式全面搜集老年人家庭情况、身体状况、养老需求等基本信息，构建老年人信息资料库。以“智慧社区”建设为依托，将养老服务纳入社区公共服务系统，建立社区养老综合服务信息平台，对各级医疗机构、养老服务资源、服务内容、老年人需求等信息资源进行充分整合，对接供求信息，实现信息共享、深度开发和合理利用。广泛建立虚拟养老院，设立求助、紧急救援、上门服务、反馈等服务热线，有效满足不同层次老年人的多元化需求。

5.加强宣传引导，建立自助与互助相结合的养老服务环境

充分利用广播、电视、报纸、社区宣传栏等媒介，积极引导老年群体转变思想观念，形成合理的居家养老消费观，培养健康的居家养老服务需求，为形成一定规模的居家养老服务市场创造可能。通过亲身体验、实际观摩等形式加强对社区居家养老服务的宣传推介，提高公众对居家养老服务的知晓率，使整个社会在潜移默化中形成居家养老服务的共识。定期组织医疗护理、营养配餐等培训活动，提高子女照料父母的专业技能，鼓励小家庭参与社会大家庭养老服务，实现家庭养老与社区居家养老的有效结合，形成敬老、爱老、助老的良好社会氛围。实行“党建+养老服务”，充分挖掘社区居家养老服务党组织力量，通过党小组形式组织服务或开展活动，发挥党建引领作用。加强对居家养老服务发展过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道，提高公众对居家养老服务的知晓率，使整个社会在潜移默化中形成居家养老服务的共识。