社会组织支持失独家庭的路径与规范研究——以上海市为例

胡 琪

（上海市卫生和健康发展研究中心，上海，200040）

一、研究背景

(一) 选题依据和研究目的

“失独”是推行独生子女政策后的伴生现象，也是中国社会发展过程中独有的问题。对于失独家庭，政府有责任和义务动员全社会的力量，对其遭遇到的不幸进行社会补偿、保护和扶助，这是维护社会公平的必然要求。在对失独家庭的帮扶实践中，我们发现他们的精神慰藉和生活照料需求比经济需求更广泛和持久。社会组织是现代社会建设和管理的重要力量，社会组织开展失独家庭的精神慰藉和生活照料，可以起到政府难以起到的作用。国家对社会组织在失独帮扶领域的作用也有积极的期待。2013年12月国家卫生计生委、民政部等五部委发出的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》(国卫家庭发〔2013〕41号)中提出：“充分发挥各类社会组织、企事业单位、群众自治组织，特别是志愿服务组织、社会工作专业服务机构、基层计划生育协会和人口福利基金会等的积极作用，以精神慰藉和心理疏导为重点，深入开展各种形式的社会关怀活动。”[1]

近年来，全国各地积极探索社会组织支持失独服务，取得了可喜的成效。由于社会组织支持失独家庭总体上开展时间不长，政府对社会组织的契约化管理不够完善，高水准的失独帮扶组织培育不够，同时社会组织自身的专业运作水平不高和内部管理的规范性建设不够，致使目前社会组织对失独家庭提供的社会支持和服务的作用还不够强大，专业服务水平和服务质量尚待提高。

本文通过对近年来上海市范围内各级政府委托社会组织实施失独家庭服务项目和典型案例调研，总结社会组织支持失独家庭实践过程的成功路径与存在的不足之处，在此基础上提出重构社会组织对失独家庭提供社会支持和服务的路径建议。

(二) 现有相关文献研究

1. 国外社会组织服务老年家庭的有关研究

社会组织又称民间组织、非营利组织，对应国外一般称为非政府组织(Non-governmental organization，缩写为NGO)。关于社会组织参与养老服务的理论逻辑及角色定位，福利多元主义主张，政府不再是社会福利的唯一提供者，也不是简单地转移到营利组织，而是由多元力量分担福利服务的输送。[2]英国社会政策学家格伦内斯特和比尔斯(Howard Glennerster & David Billis)借用经济学上的“比较优势理论”指出，非营利组织在提供需要专业方法的细致入微的咨询、护理、心理安抚等养老服务方面具有优势，而这恰恰是政府组织和企业组织的劣势所在。[3]吉尔伯特、戴维•奥斯本、特德•盖布勒等研究认为，社会组织在养老服务的配送和管理中发挥着重要作用，是政府机构和企业不可替代的。[4]Halman认为，社会组织参与居家养老服务主要是以“政府购买社会组织提供服务”的形式来实现的。[5]关于养老服务中社会组织作用的趋势，特德•盖布勒认为，社会组织由居家养老服务承接者向合作治理者转变。[6]

2. 国内社会组织支持失独家庭的有关研究

全国范围内对失独家庭的帮扶研究出现在2000年，而最早提出失独家庭的社会支持概念并予以各种实证性研究则始于2010年，相关研究主要来自于社会学、人口学、心理学等专业领域的学者。经多方检索，目前以社会组织作为主题研究支持失独家庭领域的文献还很鲜见，主要涉及社会组织在失独家庭支持作用的研究。王铧翊论述了政府如何发挥专业社会工作者作为政府和失独群体之间资源和信息桥梁的作用，帮助失独群体解决养老、心理问题直至回归社会。[7]陈建梅、鲁秋石从政府和社会组织自身分析其中存在的问题出发，提出完善社会组织对失独家庭的救助，从而使失独家庭摆脱困境，实现社会稳定。[8]

纵观国内外研究文献，还缺乏在中国当前的社会背景下社会组织对失独家庭支持路径，以及社会组织对失独家庭支持运行机制的全面研究，这正是本文期待突破的。

(三) 研究方法

1. 社会组织机构典型调查

个案调查主要从开展失独服务项目的社会组织入手，调查其运行机制、失独服务开展的内容、成效与问题、机构建设情况等。课题组采用实地走访、员工私访、电话咨询、信息检索等形式调查了上海十多家开展失独服务的社会组织，了解他们承担失独服务的成功经验与困难，分析原因，寻求对策。

2. 干部座谈

从政府采购和监管社会组织承担失独服务项目的角度，课题组多次召开座谈会，分别召集上海市、区、街道各级政府发包方的干部座谈会，探寻社会组织支持失独家庭中存在的问题，听取各级各部门对完善失独家庭社会支持体系的意见。

3. 服务对象访谈

从接受社会组织失独服务项目对象的角度，课题组调查和走访接受服务的社区和失独家庭，了解他们接受社会组织服务的真实态度与实际效果，倾听失独者的需求和呼声。

4. 文献收集与归纳

搜集社会组织参与失独家庭帮扶的相关文献资料，整理国家和上海市关于计划生育特殊家庭的帮扶政策文件，以及促进社会组织发展、政府购买社会组织公共服务的一系列政策文件；并通过大量阅读文献资料，对相关研究成果进行归纳、比较和总结，在分析研究的基础上吸收、借鉴，提出本文的观点。

二、社会组织对失独家庭支持的现实路径

上海社会组织开展失独支持工作已有近十年的时间，初步形成了“政府购买服务、社会组织实施、项目独立运作、科学评估监督”的工作模式，在改善失独家庭的公共服务短缺上起到了积极的作用。通过对上海市相关部门、社会组织典型机构、服务对象等方面的全面调查，了解了上海市社会组织对失独家庭支持的现状，具体情况如下。

(一) 承担失独项目的社会组织类型

按发展背景和业务范围来讲，参与失独帮扶的社会组织可以分为如下五类。

1. 原计生系统扶植的以失独家庭支持作为主要业务的社会组织

政府购买社会公共服务风气较早、社会组织发育也比较快的浦东新区和杨浦区，分别在2010年前后由原区人口计生委培育成立了专门从事计划生育公共服务的社会组织——上海乐家社工服务社、上海杨浦区优韵社工师事务所。

2. 其他政府系统扶植的社会组织

妇联、共青团、民政、宣传、卫生等部门从自己的业务范围出发，扶植发展了一批社会组织。这些组织利用自己的社会工作技术和力量，也积极参与到了失独服务的领域中，并且也积累了相应的经验。典型的如上海阳光行善公益事务中心、上海市白玉兰开心家园家庭服务社。

3. 由街镇政府培育的社会组织

上海市街镇政府培育社会组织的做法比较普遍，这类社会组织大多以服务本街镇范围内的青少年、妇女、老年人等困难人员为己任，虽然在失独服务上，他们大多并无经验，但是“近水楼台先得月”，顺理成章地承接了本街镇政府出资的失独服务项目。

4. 个人或社会其他机构发起成立的社会组织

发起人的情况多种多样，有的和政府关系密切，这类社会组织直接在民政部门登记，从成立、业务开展到日常管理都有很强的独立性，比如上海某社工师事务所、上海某聚家养老服务社。除了民政部门的社团年检外，涉及的其他政府部门的监管有工商、税务、消防、卫生，等等。

5. 失独者自身发起成立的失独帮扶社会组织

上海星星港关爱服务中心2005年9月注册登记于上海市青浦区民政局，它发轫于草根，是全国最早为失独家庭或失独者提供精神援助和心理危机干预的公益组织。

(二) 政府对社会组织服务失独家庭项目的采购概况

近年来，上海市各级政府购买社会组织的公共服务类别多、范围广、资金规模增长快，内容包括了教育、文化、公共卫生、社区服务、养老、就业等。[9]随着失独家庭公共服务需求逐渐上升，各级政府购买失独家庭社会组织服务的公益项目和资金逐年递增，越来越多的市级部门、区县和街镇政府开展了购买社会组织失独服务项目。市级层面政府失独服务项目的采购，有市计生协会“生育关怀”基金对于失独项目的投放。此外，市民政部门社区公益创投、市慈善基金会历年都有对社会组织失独项目的招标。从区级层面看，各区民政系统和卫生计生系统出资采购失独服务项目比较普遍。在浦东新区、静安区、闵行等区街镇层面政府购买失独服务项目也比较普遍。

(三) 社会组织支持失独家庭项目化运作的初步模式

各类社会组织承担各级政府失独服务项目，依照各个社会组织的背景、专长与承接政府购买项目的内容、服务对象不同，因地制宜开展服务。现阶段上海社会组织支持失独家庭的项目化运作已经形成了初步模式。

1. 服务内容——丰富多样

聚焦于失独家庭成员的具体需求，社会组织大多为失独家庭开展生活关怀、心理辅导、医疗陪护、精神励志、修身养性等活动，帮助失独家庭重燃生活信心，回归社会群体。社会组织在承担失独帮扶的具体项目的任务和目标大有不同，有单项的，也有综合性的。

2. 服务形式——多种多样、因地制宜

一般都是运用社会工作中的个案工作、小组工作、社区工作三种方法，解决和预防失独问题，调适失独者与社会、失独家庭内部的关系。

3. 服务质量——逐渐讲究专业

社会组织中的社会工作者利用自己的专业知识，整合各类资源，对失独群体进行安抚、咨询、救助、矛盾调处等服务，具有明显的专业效果。

4. 服务管理——渐趋正规、有序

上海政府发包社会组织的失独服务项目从无到有，项目从少到多、承接从内部指定到社会竞争、运作，从缺乏监管到有序管理，社会组织的失独服务项目管理正渐趋正规。

(四) 社会组织支持失独家庭取得的成效

社会组织承担失独家庭的支持工作，发挥了其优势，弥补了政府服务的欠缺，其效果值得充分肯定。

1. 减轻了政府的负担，促进了政府职能的转变

满足失独家庭的需求，进行多方面的帮扶，一直是基层政府多年来计生工作中一个很大的负担。以往的工作模式往往是政府千方百计挤经费(由于没有项目化开展帮扶编造项目预算而采取的做法)，通过街镇、村居委的计生干部亲力亲为，组织社区志愿者，上门走访失独家庭，帮助解决生活困难，平息可能发生的失独上访事件。这样做的结果，是耗费了政府工作人员的大量精力，工作方向性和预见性差，时时要应付失独家庭提出的各种要求，疲于奔命。而将失独服务工作作为项目整体外包给社会组织以后，明显减轻了基层政府的压力与负担，也使其有更多的精力在深层次上思考失独家庭关怀工作的持久发展。

2. 提高了失独家庭公共服务的效率和质量，受到了失独者的欢迎

社会组织介入失独家庭服务，在服务效率和质量上与政府直接开展服务相比，具有三大优势：一是具有专业化的服务优势，能够把失独帮扶做得更加深入和细致；二是由于服务人员具有“民间性”的特点，易与服务对象建立信任关系；三是有完备的组织管理形式。因此，社会服务开展对失独家庭的服务，能满足不同对象多元化、个性化的需求，这是社会组织的“强项”。

3. 社会组织参与社会治理的作用逐步显现，社会活力得以激发

通过财政投入引导社会组织参与失独服务和社区治理，激发了公民参与和相互协作活力，培育了公共精神，探索出了公共性的协同自治新机制。

4. 增强了社会组织的服务能力，提升了社会组织品牌形象

在失独服务项目积累过程中，社会组织通过公开竞争、项目化运行和绩效评估，极大提升了自身专业化、规范化水平，显著提高了社会组织的社会知名度和认同度，提升了其社会公信力和影响力；由于强化了社会组织的服务功能，形成了一些口碑不错的失独帮扶社会组织品牌。

三、社会组织对失独家庭支持中的规范性问题讨论

随着政府对失独公共服务投入的加大，越来越多的社会组织参与其中，承接项目的类型和标的在不断扩张。然而，调查表明，目前社会组织在失独支持方面发挥的作用还不够强大。很多社会组织在项目操作过程中，体现出对失独家庭的支持能力和规范性建设不够、专业化服务水平不高等问题，必须引起重视。

(一) 社会组织对失独服务的专业作用和能力尚待提高

1. 缺乏高水准的专业失独服务社会组织

据悉，上海全市范围内为妇女儿童和家庭服务的非营利专业机构有近千家，但是专门从事失独家庭服务或者计生服务的机构极少，尚未有效地集聚失独家庭社工行业的专业人才，树立服务品牌。除了浦东的“乐家”和杨浦的“优韵”外，其他各区都没有专业的失独服务社会组织。有些社会组织在失独领域虽然做得比较多，如“白玉兰”“阳光善行”“美庭”等机构，但失独服务仍然属于其业务的“副业”。由于市场发育不足，符合要求的专业社会组织数量少，其在失独服务领域难以开展公开招标，存在飞标、陪标现象。一些社会组织不仅自己要参与竞标，还要找“朋友”陪标，在投标上花费了大量的精力。

2. 社会组织承担失独服务的专业经验普遍不足

失独服务的特殊性决定了服务人员要有足够的专业能力。由于对象的特殊性，失独家庭面临身体的衰老和心理的创痛，有着多层次的需要，涉及心理学、社会学、人类学、医学、宗教学等多个领域知识，对社工的专业能力有着较高的要求。[10]社会组织和社工本身就是一个新生事物，这几年通过对一般困难人群，如空巢老人、失能老人、妇女、青少年等提供服务，积累了一些经验，但是面对失独群体这一特殊对象，大多数社会组织和社工经验明显不足。在浦东新区调查中发现，有小型社会组织承接失独项目后，甚至出现无法完成项目任务，反过来再向项目发包单位“求救”的情况。

此外，近年来不少20世纪八九十年代出生的年轻人创办社会组织、投身公益事业，如上海唯一冠以服务失独家庭的社会组织“上海恒山失独家庭关爱中心”就是由年轻人近年创办的。但由于机构自身成立时间短，运作能力和管理经验尚浅，服务人员对失独服务的经验积累不足，难以获得政府发包方和失独者的信任。

3. 社工失独服务的浅表化现象较为普遍

个案工作、小组工作和社区工作是社会工作通用的三种重要方法。个案工作是社会工作三大方法中最为成熟和运用最多的工作方法，它在解决个人和家庭问题方面具有天然的优势，其核心手段是以专业的一对一个案辅导，进行深度接触访谈，运用专业服务技巧来有效帮助服务对象。对于一些刚刚失去孩子或有特殊需求的失独家庭来说，将个案工作用于疏导其心理困惑十分恰当。但是个案工作恰恰是失独服务中难度最大、最难坚持的工作手段。由于社工经验不足，加上人员配置不够，很多社会组织的失独服务难免会呈现粗糙、表面化的现象，专业服务手段偏向于采用比较笼统的团体工作方法。在某街道调查时发现，最初该街道有6—8名心理咨询社工为全街道的失独家庭服务，但时间一久，很多社工无法深入工作，做了1—2次咨询后，纷纷告退。两年下来，只有一位心理咨询师在机构坚持为该街道的失独者做对接服务。还有一些已经开展过失独服务的社会组织，简单地将在别的地区开展的服务项目复制到新的地区，项目书基本原封不动拷贝，针对性和有效性差。

4. 失独服务效果的专业性评估难

失独服务效果难以进行客观、科学的评估，影响了失独服务的专业自信。由于失独对象不同、心理感受不同、需求不同，所以对失独服务的效果评估是很难客观进行的。另外，评估主体也会对失独服务的效果有不同的评估标准，心理学者强调失独者心理问题的解决和平息，社区志愿者多着眼失独者实际生活困难的帮扶有否落实，而政府部门最关注的其实是化解社会矛盾，唯恐失独者走出社区，不停歇地进行“维权上访”。

(二) 社会组织的专业服务人员不足、流动性大

除了服务人员的专业水准的局限外，社会组织中专业服务人员配备不足、流动性过大，也大大制约了对失独家庭开展深度和精细化服务。

1. 项目服务过程中专业人员配备不足

由于有的社会组织为了获得营利刻意节约用人成本，有的社会组织一时招不到合格的专业人员，课题组所考察的社会组织承担的失独项目，大多数都存在着项目执行中专业人员配备不足的问题。比如，长宁区“春雨润心田”项目在每个街道设立1个服务小组，由2名社工负责社区联系和方案的具体实施，社工与服务对象的比例在江苏街道为1:45，在仙霞街道为1:62，在新华街道为1:43。但是，失独家庭需求千差万别，2名社工要为街道几十户家庭提供个性化及全方位的心理关怀服务显然不可能。①

2. 社会组织的专业服务人员流动性过大

社会组织中的社工流失率高、新手工作不久离职频发是各个社会组织比较普遍存在的问题。某服务失独家庭的社工机构调查显示，除站长之外先后入职的有17名社工，目前离职的已有10名。入职后的成长周期需要1年左右。在职的7名社工中，1名是2012年入职，1名是2013年入职，4名是2014年入职，还有1名是2015年入职，入职时间都比较短。②失独家庭由于其本身的特殊性，对社会工作者的工作经验、稳定性和连续性都有较高的要求。频繁的人员更换不仅使工作效果大打折扣，也会影响对社工的职业评价，降低失独人员参与的热情，为后续工作带来很大的困难。

(三) 项目服务的碎片化特征明显

1. 服务项目来源杂乱，覆盖区域不足

由于社会机构和社会力量的参与机制不完善，各级政府、相关部门和慈善组织都从各自工作和宗旨出发，出资立项帮扶失独家庭。有卫生计生条线的，有民政条线的，有区政府的，有街道政府的，也有各级各类慈善组织的，以至于失独者的主管部门——卫生计生部门并不掌握本区域究竟有什么社会组织在开展失独帮扶工作，帮扶力度如何，因此，更谈不上全面指导与服务。由于没有整体规划，社会组织的失独服务项目覆盖区域呈现碎片化特征。调查发现，远郊区的金山区、奉贤区、崇明县等地，社会组织服务失独家庭基本还是空白，如上海市民政局2013年在崇明县的失独服务公益创投项目最后流标。

2. 服务内容零星和随意

出资开展失独社会服务的地区或者部门，基本仅仅抱着“做好事”的想法，并没有明确的服务要求，对服务内容较少仔细筹划和研究。调查发现，有一些区、街道财政资金富裕，街镇是在政府统一部署社会组织承担公益服务项目时，由计生部门“争取”了失独服务，拍脑袋想出的失独招标项目，至于做点啥，很少考虑。如果委托的社会组织实际经验不足，就凭想象设计些笼统的心理咨询、联谊活动、讲座之类的服务形式，随意而零星，目标不明确。

3.项目服务周期普遍较短，导致服务中断

各级政府每年用于购买失独服务的财政经费存在很大的不确定性、非制度化和非体系化。绝大多数失独服务项目以一年为一个周期，一个周期结束后，若没有后续支持，项目终止，导致以往的服务中断。对于那些需要长期跟踪服务的失独家庭来说，一旦服务终止，很可能前功尽弃。个别失独者甚至认为是政府作秀，对他们的心理造成二次伤害。

四、社会组织支持失独家庭规范性问题的原因分析

目前政府购买社会组织的失独服务，体制上并未理顺，阻力依然存在，顶层政策也显滞后。政府碎片化的购买服务行为常导致基层操作的盲目和无序，服务人员待遇低下严重影响了人才的聚集。此外，社会组织自身的自我管理、自我约束也还有待完善。

(一) 政府促进社会组织失独支持的顶层设计和监管不力

1. 政府购买失独服务缺乏制度安排，政府职能转移不够

首先，在指导思想上，政府对失独公共服务的重视不够，政府职能转移总体上不到位，来自体制内的阻力依然存在。由于传统社会路径依赖的存在，部分政府部门在职能转变、下放事权过程中，思想解放不够，出于习惯或部门利益考虑，仍然存在政府大包大揽的“越位”现象，社会组织发展空间受到限制，或者只对本部门所建或熟知的社会组织开放。如上海市恒山失独家庭关爱中心成立两年来，得不到政府部门的信任与重视，虽然他们在浦东陆家嘴街道主动联系政府开展了有关失独帮扶活动，但是并没有得到政府的充分信任并给予项目委托。据了解，该组织成立两年来，实际并没有承接到政府的失独服务项目，目前主要是靠发起人个人“烧钱”在一些街道开展失独者公益活动。

其次，在预算体制和资金来源方面，许多区县还没有把社会组织购买服务纳入预算管理，购买服务的资金不固定，经费来源不一，预算科目不一；对采购过程、资金监管、绩效评估等没有明确的工作程序，无法有效地监督和制约。

因上述原因，在人口导入集中的一些街镇，计生干部终年被失独人员围得“团团转”，大量的事务性帮扶活动都需要计生干部亲力亲为，他们十分为难，都希望更多的社会组织承接政府更多的失独家庭服务需求。

2. 培育和发展社会组织的配套性法规和政策支撑不足

随着政府职能的加快转变，公益服务类社会组织已步入发展的快车道。但我们在调研中发现，制约其规范发展的问题并没有解决，尤其是在制度建设、人才培养、规范管理等方面的问题还比较突出，无法及时满足群众日益增长的公共服务需求。

首先，法制建设不足。从上海目前社会组织的发展现状来看，社会组织参与机制已经明显滞后于社会组织的发展。[11]由于缺乏相关的法律法规依据，政府购买社会组织服务虽然蓬勃兴旺，但大多是“摸着石头过河”，宏观监管难以落实。目前，社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在财政资助、税收优惠、人才扶持、权益维护、社会责任、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，面临注册难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。

其次，缺乏财政资金支持。2015年度嘉定区社会组织年检数据显示，政府给予社会团体和民办非企业单位的资金补助分别占年度收入的6.53%和27.95%。③与其他发达国家和地区相比，政府对于社会组织的专项财政资金保障仍存在不小的差距。我们在调查中发现，有些区卫生计生委培植的社会组织，在起步阶段得到了政府比较大的财政支持，但是运行多年后，政府的支持力度渐渐减小，人头经费也得不到保障。如杨浦区的优韵社工师事务所，据了解其项目外的管理人员税后工资平均每月2 000多元，明显不利于社会组织的稳定发展。④

最后，缺乏专业人才政策扶持。目前，上海失独社会组织的专业人才严重紧缺，如社工师、心理咨询师等，而高水平的专业人员更是难觅。其原因有两点。一是社会对社工等专业人才缺少客观、公正的评价机制，从业人员薪酬待遇偏低(由于社会组织的“公益性”特点，使得社会组织的从业人员不可能有较高的福利待遇)、价值被低估、队伍建设的政策支持和保障滞后。二是用工的项目化，导致社会组织不能建立起薪酬体系。现行规定社会组织中只有专家和志愿者可以付人头费，而本机构的员工费用是不能纳入项目经费预算中，这是明显不合常理的。这些问题客观上造成了一部分社会组织用项目聘用工作人员，“项目散、人员走”，专业人才对社会组织的归属感不强，专业人才流失严重。

3. 政府对社会组织的日常管理不到位

按政府部门的职能，登记管理机关理应监督社会组织的日常运营，但是除了一年一度的“年检”之外，其对社会组织的日常评估、监督、指导都十分薄弱，无论是市一级还是区一级社团监管部门，其工作人员数量都相当有限。很多社会组织虽然有业务主管单位，但往往陷于“要么不管，要么管死”的境地。如何担当业务主管单位的职责，管好社会组织，起到良好的引导和监督作用，还有待业务主管单位与社会组织的共同努力。另外，社会公众、第三方、媒体等对社会组织的监督作用也未得到充分发挥。

4. 采购方对社会组织失独服务的监管经验不足

当前，政府购买社会组织公共服务在双方责任角色都不清晰，相关机制都不完善的情况下，将购买服务简单化操作，过早将业务甩给招标代理机构，缺乏过程管理，极易产生很多不利于行业发展的结果。除了少数开展失独帮扶社会组织发育较早的区域，大多数区县和街镇政府出资方经验不足，对失独服务项目的立项、招标、组织、执行、评估都鲜有经验。甚至一旦资金拨付后，项目执行就被投标方牵着鼻子跑，也不知道具体要求，难免在项目的执行中出现一定程度的混乱或随意情况，制约了项目的效果。有的社会组织中标了还出现层层转包现象，项目执行过程缺乏监管。

(二) 政府购买社会组织公共服务的招投标制度尚不健全

1. 没有形成统一的政府购买社会服务预算管理制度

虽然自2012年起，上海市在公共卫生、公共教育、公共文化体育、就业服务等若干领域试行“政府采购、合同管理、审计评估方面、信息公开”的措施，但在预算管理方面，并未在市级层面构建财政预算，仍然采取“市级政府出政策，区(县)级政府出资金”方式。虽然都属于政府财政资金，但市级财政统一拨付和区县财政、甚至乡镇政府财政拨付意义显然不同。各区县财政拨款的不同，造成区县之间失独社会服务的不平衡，有的区县的失独社会服务甚至完全空白。

2. 全市缺乏统一购买失独服务的招标制度

目前上海失独服务领域没有形成全市统一的政府购买招投标制度，在项目发包、过程监督、绩效评估等方面，基本是由购买服务的部门自行执行，缺少整体性的制度设计，尚未形成统一的政府购买社会组织服务招制度。一是项目服务内容不规范、容易导致浅表化；二是项目服务定价不清，社会组织的工作得不到正确的估量，容易引起攀比；三是项目服务标准混乱，导致评估和问责困难；四是项目期限过短的问题，容易导致服务的不可持续。据某机构负责人反映，由于项目托管缺乏长期协议，一年一签，遇到合作部门领导转岗，每次都要费尽口舌说服新任领导继续开展项目。

3. 招投标平台发展慢、能力弱

招投标平台是招投标顺利开展的前提，如何发挥它在失独服务中的优选作用，是当前政府购买社会服务面临的一个实际问题。一是符合社会组织性质的代理投标机构少。社会服务项目投标代理机构少，除了静安、浦东两区有不错的代理机构，其他区县几乎没有此类机构，导致有的政府项目只能用工程招标机构来做代理招标。二是代理招标机构专业操作水平低。由于代理招标平台不专业，能力不足，工作水平低下，导致对于什么样的单位有资格承接业务，没有细化的要求，更提不出专业化的意见。发出的标书不科学，政府购买服务的条款不够细化，很多内容不科学，有的照抄企业招投标，使中标机构难以执行。三是缺乏职业素养。代理招标机构作为第三方平台，泄密等违反职业素养的低级错误却时有发生，有的平台将招投标文件透露给其他竞标者，引发争端；有的机构私自改招投标文件。

4. 尚未建立科学、规范的评估体系

一是标书随意，难以评估。评估体系上，上海基本处于“谁购买、谁评估”的阶段。有的项目从立项开始就缺乏科学性，失独招标项目目标不明确，提不出具体要求，导致投标方的标书随意。如某区某街道的失独家庭心理服务项目，提出了每户每月进行20次的心理辅导，按照正常心理咨询的规律和要求，这是根本做不到、也不需要这么高频率的。⑤二是评估主体有缺陷。评标流程中，没有项目需求方——失独家庭的参与。评估的随意性，委托的评估机构不专业，易产生外行评估内行的现象。三是评估指标不成体系。绝大多数失独服务采购意向缺乏标准文本，无价格说明、目的说明、服务基本保障等指标，政府部门无法对服务机构的项目运行、管理、服务绩效考核等进行有效评估，难以准确把握服务对象的困难改善情况、服务目标实现程度、专业方法的有效性等。

(三) 部分社会组织的自我管理和自我约束不良

社会组织能否更好地发挥作用，从内在看取决于是否建立良性的发展机制，是否建立科学、民主、自律的内部管理机制。目前一些社会组织内部管理制度不健全、组织行为不规范的问题较为突出。

1. 很多社会组织缺乏良性发展的内部治理机制

调研发现，很多社会组织，尤其是成立时间不长的社会组织不同程度地存在着内部组织建设不规范和内部管理制度不健全的问题。有的社会组织虽已建立起各类规章制度，但有章不循，并没有真正付诸实施，发挥其应有的作用，只是为了应付管理部门检查。一是没有形成专业化的发展模式。由于缺少专业人才和管理人才，社会组织在发展过程中普遍存在临时拉人头、拉项目的现象，其资金筹集和业务发展能力受到一定程度的限制，直接制约了社会组织的发展壮大。二是内部治理结构虚化。部分社会组织的章程流于形式，内部治理中理事会和监事会的作用没有充分发挥，重大决策基本上是由少数领导人决定，或者被项目负责人牵制。一些有政府背景的社会组织在资金、项目、人员等方面对政府产生较强的依赖，独立性和自主性较差，很容易受掌握资源的业务主管部门的左右或干预。

2. 部分社会组织在对失独家庭支持中背离公益服务的主旨

社会组织失独帮扶的非营利性和公益性体现不足。一些社会组织的宗旨与使命是表面文章，个别组织成立的目的就是为了逐利，打着公益慈善的旗号，违背非营利宗旨。在服务失独家庭中重形式、轻实效。有的失独服务社会组织财务管理不完善，有的甚至账目造假，虚假支出专业服务人员和志愿者的费用，违规使用票据和经费。调研中我们还发现有家知名的从事失独服务的社会组织的发起人，同时注册有多个公司，其业务和社会组织相关，根据利益比较来取舍业务的归账。

由于信息缺乏公开透明，社会组织社会公信力有待提升。目前的相关法律条例对由社会团体、民办非企业单位的信息公开并非强制，因此，社会和政府采购部门是无法了解社会组织的财务情况和活动情况，以及出资人信息(包括出资人姓名、出资人类型、出资金额、出资比例等)。

3. 部分社会组织自我运营维艰

不可否认的是，近年来，社会组织的发展有一哄而上的现象，往往在起步阶段踌躇满志，也做了一两个项目，但是时间一久，就陷入困难重重、步履维艰的境地。一是缺项目。由于和政府部门缺少“关系”，自身也没有过硬的业务特色，致使很多社会组织接项目难，时常“断粮断炊”，有的社会组织甚至几年都没有承接几个像样的项目，成了“僵尸”组织。二是缺人才。“缺人才”与“缺项目”形成一种恶性循环。聘了员工，却没有项目可做，于是不聘固定员工，但是一旦接到项目，尤其是比较大的项目，人的问题就上升到首位问题。缺人才，就靠临时拉人组队伍。

调查发现，即便项目和人才都比较稳定，能够实现良性循环的社会组织也并不多见。社会组织专业服务人员数量少、流动性强，其反映的问题实质上是社会组织的人力资源管理问题。社会组织无法给内部从业人员提供一个良好的发展空间，缺乏良好的激励措施，工作人员的积极性不高，从而阻碍了社会组织自身建设能力的提高。

五、社会组织对失独家庭支持的路径重构

目前，从中央到地方都在致力于推进激发社会活力、加大社会组织参与公共服务的改革力度。未来20年内，失独人员人数上升、高龄化程度提高，失独者的公共服务需求将达到前所未有的境况。针对失独家庭社会支持中出现的问题，需要进一步强化政府服务职能，重构路径，动员社会力量为失独家庭提供更加便捷、优质、高效的服务。

1. 进一步完善政府购买失独公共服务的制度设计和政策架构

当前社会组织的失独服务能力及服务水平还不尽人意，尤其需要来自政府的扶植和引导，必须要加强政策创新和机制创新。一是加快政府职能转移步伐，加大社会组织服务失独家庭的力度。政府有必要对失独服务进行全面梳理，以社会工作的理念、专业化方法，来尽可能多地统揽失独家庭扶助中政府不便直接介入的服务性、公益性工作。为社会组织搭建更多的参与平台，以购买服务、直接资助、以奖代补、公益创投等各种形式，支持社会组织更多参与社区失独家庭关爱这一公益事业。二是着力推动社会组织发展，培育扶植专业失独帮扶社会组织。尝试建立区级层面重点扶持专业失独服务机构。每个区的职能部门可以有重点地扶植一家社会组织，以从事本区域范围内的失独家庭社会服务为主要业务。政府制定出台扶持政策，培育一批运作规范、公信力强、服务优质的社会组织，提供高质量和效率失独服务支持；鼓励各地建立社会组织发展专项基金。三是扶植建立专业化的失独家庭社会工作队伍。加快对失独服务机构专业人才薪酬标准的政策指导，为政府购买失独服务中的人员成本核算提供必要的指导和参照，缩小社会组织专业人才的薪资水平与上海社会平均水平的差距，从而稳定队伍骨干力量，做强核心团队，缓解失独服务机构人才流失的局面。

2. 健全政府购买社会组织失独服务项目的工作机制

规范政府购买失独家庭公共服务的行为，才能保证失独家庭获得优质的帮扶和服务。这就要有清晰完善的制度程序，完善现有的招投标制度以及相关的配套制度，在购买公共服务中不断提升政府决策水平和流程科学化水平。一是制定政府购买失独家庭公共服务指导性目录。以失独家庭的需求为导向，结合地区实际，全面细化、梳理失独服务的种类、标准和事项，按照难度科学制定购买服务的价格。二是完善现有的招投标相关的配套制度。从实际出发科学设定招标周期；按照公开、公平、公正原则，完善项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订；科学选择招投标代理机构、评估机构，杜绝外行评估内行现象的发生。三是第三方专业评估机制。尝试建立包括管理指标、服务指标、绩效指标等失独社会服务评估标准体系，解决社会服务成效的正确评价问题；大力培育支持社会组织第三方评估机构的发展，依据每个项目投标书的服务内容、实施方案和项目成效开展专业评估。四是政府购买方的合同管理能力。一方面，政府要加强服务意识，不能对已经发包的服务不闻不问，要积极配合项目开展，保证资金及时到位，完善信息反馈制度，广泛听取各方面对供应商的履约过程的意见；另一方面，政府不要将社会组织视作自身附庸，也要受到合同的约束，不能对项目操作随意干涉，更不能单方面修改合同。

3. 加强对社会组织的监管，提升其社会公信力

为使社会组织更好地担负社会服务的重任，必须对其加强监管和引导。一是加强相关部门对社会组织直接的管理职能。进一步充实登记管理机关、业务主管单位对社会组织的管理力量，落实必要的机构、人员和经费，为实施有效的社会组织监管提供坚实的保障；强化民政部门、业务主管单位、社区的沟通协作。社会组织直接登记后，民政部门对社会组织建立信用档案，严格以年检为核心的考核，向社会公布社会组织等级、资质，督促社会组织自我约束，规范行为。二是加强行业协会对失独家庭社会服务的专业管理作用。考虑到失独家庭是计划生育政策带来的历史问题，作为群团组织的计划生育协会，应该成为政府在失独关怀上的有力助手；计生协会要发挥协调各政府部门的纽带作用，对社会组织在购买服务时进行资质审核和效果评估。三是加强社会监督，建立社会组织信息强制公开制度。充分发挥财政、审计、纪检、媒体的监察合力，行程社会服务项目的社会全过程监督，不仅监督招标过程，也要监督服务的提供过程。民政部门应建立社会组织的信息(尤其是财务信息)的强制公开制度，建立完善的财务报告制度，允许公众通过网络自由查询社会组织的财务状况。

①②③④⑤相关数据资料是笔者2016—2017年在上海调研所得。