侦查监督与审查逮捕适当分离之构想

马 超

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

一、侦查监督与审查逮捕适当分离的现实要求

(一)职能混同增加审查逮捕难度

审查逮捕是案件处于侦查阶段对犯罪嫌疑人采取的一种严厉的强制措施。由于案件处在侦查阶段，证据尚不充分、完善，而审查逮捕的时限很短，在有限的时间内，侦查监督部门需要完成审查案卷材料、提讯犯罪嫌疑人、审查犯罪嫌疑人是否实施了违法犯罪行为、犯罪嫌疑人的社会危险性和是否有逮捕必要等一系列工作。除此之外，还要承担立案监督和侦查活动监督的审查，导致检察机关审查逮捕时承担的任务过于繁杂。为了发现侦查活动中的违法行为，检察机关必须对公安机关的侦查卷宗进行细致审查，审查内容远远超出审查逮捕的需求，而涵盖了侦查活动的大部分内容，无形之中增加了审查逮捕的工作难度。

(二)不利于形成监督合力

按照《刑事诉讼法》规定，检察院侦查监督部门和公诉部门共同承担侦查监督职能，二者是侦查监督的法定主体。事实上，从诉讼过程考察，与侦查工作及其监督相关的诉讼参与者是更加广泛的：由于非法证据排除规则将对侦查活动合法性的审查延伸到了法院庭审阶段，因此从另外一种意义上法院获得了审查侦查合法性的实质主体地位；从侦查活动流程上看，公安机关预审部门对侦查活动起着内部监督作用；检察院刑事执行检察部门在逮捕决定作出后，可以开展羁押必要性审查工作，并有权对指定居所的监视居住执行情况进行检察；刑事案件当事人对违法侦查行为可向检察院控告申诉部门反映；人民监督员对违法侦查行为可向侦查监督部门提出意见，这一切共同构成了对侦查活动的监督，也是监督线索的重要来源。由此可知，侦查监督涉及的主体应当具有广泛性，监督方式应由事中监督与事后监督共同构成。实践中，侦查监督部门将侦查监督依附于审查逮捕，不重视与其他参与监督主体的协调配合，难以形成有效的侦查监督合力。

(三)程序方面容易形成监督漏洞

1.提请批准逮捕前存在监督死角。一般刑事案件自立案后进入侦查程序，公安机关会作出提请批准逮捕或不提请批准逮捕两种处理。在不提请审查逮捕的案件中存在两个监督死角，一是在轻罪刑事案件中，侦查机关可能存在违法适用强制措施，引诱、威胁犯罪嫌疑人认罪等情况，或者刑讯逼供的现象；二是侦查机关对符合逮捕条件的案件故意瞒报，造成“挂案”不予处理或者有意规避侦查监督部门对违法侦查的监督。山西省临汾市检察机关2015年监督的犯罪嫌疑人武磊涉嫌强奸案立而不侦、怠于侦查的案例即为佐证。上述两种情形下，如果案件未经提请审查批准逮捕，会成为侦查监督的盲点。

2.审查逮捕中存在监督空白。提请审查逮捕的案件，提请前的侦查活动处于监督的“视觉”空白期，侦查机关对嫌疑人刑拘前的讯问和对被害人陈述、证人证言的固定以及其他关键性证据的收集过程缺乏直观性，在有罪推定思想下，侦查机关可能伪造证据或者刑讯逼供。同时，侦查机关在证据收集上还存在“掺沙子”和“挑肥拣瘦”的做法，使案件证据失真或不具有完整性，进而放纵犯罪。检察机关侦查监督部门虽通过审查逮捕工作，对关键证据进行核实，可能纠正部分违法侦查行为，但对于侦查机关“编排”证据较好的案件，审查逮捕环节稍有不慎就会使违法侦查成为漏网之鱼。现有程序中，侦查监督部门不能保障案件进入审查逮捕阶段的证据合法性，即缺少对侦查的同步监督。实践中个别严重刑事犯罪的“嫌疑人”被判刑，数年后被害人、证人因良心发现而推翻对嫌疑人指证的案例，其背后都有违法侦查的影子。

3.捕后监督存在盲区。检察机关对于报捕案件，视情况可能作出不批捕决定。此种情形下，侦查机关的处置并非完全依法进行。其一是对于部分不构成犯罪的不批捕案件，侦查机关不予认可，但并不积极深入展开侦查，而是在补充部分非关键性、非实质性证据后重复报捕，极大占用了有限的审查逮捕和侦查监督资源；其二是对于事实不清、证据不足的不批捕案件，不重视随案退回的补充侦查提纲，只简单地选择性补充部分证据即直接移送审查起诉，或者干脆将原本可能涉嫌犯罪的案件直接撤案，即“不捕不侦”。由于检察机关不能全部对此类案件进行跟踪监督，极易造成关键证据不可逆的灭失。

(四)现行法律规定与考核机制的制约

1.法律规定过于概括。《刑事诉讼法》规定了检察机关拥有侦查监督权，但对侦查监督方式的规定过于简单，易使人产生侦查监督的时间及方式被限定在审查逮捕之内的错觉；侦查监督部门提前介入侦查和附条件逮捕制度实施后，虽然对侦查监督改革起到了实质性推动作用，但在法律层面，缺少对这两项制度的明确规定；侦查机关从事侦查活动，内部往往有更详细的规定，这些规定的公开程度也影响着侦查监督工作的开展。

2.考评机制亟需完善。目前检察机关对侦查监督部门的工作考核中，审查逮捕、立案监督所占比重较大，侦查监督专项考核占比较小，并且考核对侦查监督中各部门的配合情况鲜有涉及；公安机关同样具有考核机制且与检察机关考核机制不协调，突出表现在对于事实不清、证据不足不批捕案件等情况的处理方式，这一做法虽是基于少捕慎捕的考虑，但案件不捕退回侦查机关后，侦查机关可能既不补查重报，又不复议复核，而是“挂案”或违法撤案，亦即考核方式变相降低了侦查机关对证据收集活动的重视程度，并且使检察机关侦查监督的效果大打折扣。

[4]原文：时刻听从党的指挥/国家尊严我们捍卫译文：When we follow the commands of the party/The country honours our guardianship（Hawken 2016）

此外，侦查监督与审查逮捕未予分离的情况下，前者明显受到后者办案时间和办案人力的制约。审查逮捕受理案件频繁、办案时间短、办案人员数量和能力有限，使侦查监督部门除依赖审查逮捕进行侦查监督外，无暇顾及其他监督方法；同时侦查机关因考核机制不同，可能不重视证据标准，不去考量犯罪嫌疑人的社会危险性，而是将案件不做区分，一律提请审查逮捕，大大挤压了侦查监督的空间。

二、侦查监督与审查逮捕分离之原则

(一)侦查监督应符合侦查活动的客观规律

依照《刑事诉讼法》对刑事侦查的规定，侦查起止时间是从立案之后至移送审查起诉之前，在内容上包括侦查手段的运用以及强制措施的适用；一般公诉案件的侦查可概括为初查、立案、侦查、侦查终结、移送审查起诉五大环节；侦查监督涉及的主体包括公安机关预审部门、检察院侦查监督部门、公诉部门、控告申诉检察部门、刑事执行检察部门，以及案件当事人及其委托的律师、人民监督员等，各主体在不同程度上都对侦查监督发挥着作用。 侦查监督要符合侦查的时空规律、针对侦查内容、明确监督所涉及的主体，这是侦查监督与审查逮捕的第一个区分点。侦查监督在时间上应自公安机关立案之日起至移送审查起诉之日止，对侦查活动进行全程监督，提前介入侦查及附条件逮捕的制度设计也为此提供了论据支持；侦查监督应对侦查活动的合法性及除指定居所监视居住外所有强制措施适用、变更的合法性进行全面监督；侦查监督应加强参与主体的联系，完善信息沟通，形成严谨高效的制度体系。

(二)侦查监督应符合证据审查要求

侦查阶段刑事证据除具有客观性、合法性、关联性要求外，更具有及时性的要求和易变性特点。侦查监督的价值是最大限度地保障刑事证据在客观性上的逼近、在合法性上的无暇以及在关联性上的充足，要实现这一目的，侦查监督过程应符合侦查阶段刑事证据审查规范。 证据及时性要求和易变性特点构成了侦查监督和审查逮捕在证据层面的区分点。证据及时性要求包含两方面内容：一是要求侦查机关积极履行侦查职责，及时收集固定证据，保证刑事证据的活力；二是要求侦查监督同步进行，及时发现并纠正违法侦查行为。易变性特点也有两方面的要求，一是要求侦查机关在侦查时要重视客观证据，降低主观证据在认定案件事实时被依赖的程度，减少主观证据高度易变而可能给后续程序带来风险；二是要求侦查监督由静态向动态转变、由被动向主动转变，围绕证据收集、变化情况，对侦查活动进行监督调整，同时根据嫌疑人社会危险性的变化，及时对强制措施的适用进行监督调整。侦查监督还应对证据变化的原因进行研判，对其背后可能涉及的违法侦查行为进行监督纠正。

(三)侦查监督改革应在现有诉讼框架下推进

我国以审判为中心的诉讼制度改革，并非等同于西方的审判中心主义，换言之，对于侦查活动和强制措施的适用不以法院的司法审查为必要条件，刑事诉讼阶段的安排没有改变，侦查监督职能主要还是由侦查监督部门和公诉部门集中承担，这在《宪法》中也能找到根据。以审判为中心要求对证据合法性的审查贯穿于刑事诉讼的整个阶段，并且后一阶段的审查标准将比前一阶段更加严格，审查逮捕依然是侦查阶段开展侦查监督的一种重要方式。从高检院推行提前介入侦查、附条件逮捕和羁押必要性审查制度的理念中可以感知，侦查监督改革重点是在当前诉讼阶段及主体不变的前提下，通过完善侦查监督工作的各项制度，捋顺侦查监督与审查逮捕的逻辑关系，重新配置二者在实践中所占比例，将二者作出适当分离，切实提高侦查监督的能力。

三、侦查监督与审查逮捕适当分离之构想

(一)逐步强化适度分离的思想基础

侦查监督工作顺应改革要求的重点之一是使检察人员在主观思想上强化监督意识，理顺侦查监督与审查逮捕的逻辑关系。首先是思想认识统一到以审判为中心的诉讼制度改革要求上来，充分认识到侦查监督处在刑事证据合法性保障体系的源头性地位，正确理解刑诉法规定的公检法三机关监督协作的关系，根除只重配合、轻视监督的思想痼疾。要在思想上将侦查监督的时间和注意力从审查逮捕中解放出来，满足监督所需的必要条件；将侦查监督的主体从审查逮捕中解放出来，构建多元化侦监体系；将侦查监督的方法从单一的审查逮捕中解放出来，勇于创新和完善监督的方式。其次是把握侦查活动的客观规律。用发展的眼光审视强制措施的适用，动态开展监督工作，要遵循侦查阶段刑事证据的特殊要求，随证据收集情况及时对侦查监督作出调整。

(二)推进多元化侦查监督格局

强化对侦查活动的事中同步监督。充分发挥各诉讼主体的诉讼职能，逐步形成以检察机关侦查监督部门为中心的监督网络辐射，在监督线索管理、监督程序改进、监督工作实行、监督结果反馈等多角度完成多元化侦查监督体制的构建。依托检察机关基层派驻机构，开展对未提请逮捕案件侦查活动的监督。建立与预审部门的联系，对侦查合法性进行严格审查。重视刑事执行检察部门的信息反馈，对违法侦查予以监督纠正。另一方面，加强案件捕后监督。加强捕后案件与公诉部门、法院对侦查合法性审查的信息沟通，对出现非法证据排除的情况深入进行分析研判，提高侦查监督部门监督能力；畅通案件当事人及委托律师合理诉求、人民监督员监督意见的反映渠道，及时发现违法侦查线索，固定相关证据，同时加强与控告申诉检察部门的联系，发现侦查人员利用职权刑讯逼供、暴力取证等严重侵害当事人权益的案件，在核实后及时移送自侦部门处理。

(三)完善制度建设

1.建立刑事案件通报制度。要求公安机关定期向侦查监督部门通报辖区刑事案件立案、侦破及移送审查起诉情况，设立台账，结合公安机关受案记录进行监督检查，并定期针对多发犯罪、典型犯罪与侦查机关制定类型化案件侦查规范。必要时可进一步扩大提前介入侦查的适用范围。

2.建立巡视检查制度。采取定期巡查和不定期抽查的方式，重点对侦查机关的侦查活动是否合法，程序是否符合相关流程规范，采取强制措施是否适当，变更强制措施是否合法，扣押物品及保证金的管理是否规范等情况进行专项监督，对发现的违法问题要及时纠正，并与侦查机关共同建立数据信息共享机制。

3.建立跟踪监督制度。侦查机关提请审查批准逮捕的，对存在多起犯罪事实的案件，应当审查案中所有证据，并将合法性存在瑕疵的证据和正在侦查中的犯罪事实登记备案，列为监督重点。适用附条件逮捕的案件，应及时对后续侦查活动进行监督。因事实不清、证据不足不捕的，在发出补充侦查提纲后，应及时就提纲列明的补查事项逐一进行检查督办，侦查机关撤案的，要求其说明撤案理由，对因不履行侦查职能、怠于侦查而撤案的，要及时纠正违法行为，同时向上级侦查监督部门汇报情况。因无社会危险性不捕或者批准逮捕的案件，要根据嫌疑人社会危险性的变化，对逮捕的适用及变更情况进行跟踪监督。

4.建立侦查监督信息沟通制度。通过对比预审部门、公诉部门证据登记表和证据清单，并结合法院非法证据排除情况，对证据变化的原因分析研判，加强与控告申诉部门、刑事执行检察部门的信息联系，同时建立当事人、律师意见及人民监督员意见随案移送机制，对发现的违法侦查问题及时要求侦查机关作出说明并提供相关证据。

(四)以司法解释方式细化法律规定

我国的《刑事诉讼法》关于检察监督方面之规定是高度概括的。仅就侦查监督角度而言，为使其具有充分确实的依据，建议以司法解释形式明确侦查监督的内涵，并对监督方式作出规定，以和审查逮捕作出区分；其次要对提前介入侦查和附条件逮捕的法律地位予以界定，避免目前基本只由检察机关独立操作的尴尬；最后要建立和侦查机关的沟通与共享机制，将侦查机关对侦查活动的具体规定纳入侦查监督的依据范畴。关于考核机制方面，要注重加强对侦查监督的专项考量，同时做好与侦查机关考核的协调工作，以协同强化打击犯罪和侦查监督的力度与精准度。

(五)优化检察机关内部机构设置

审查逮捕职能由检察机关侦查监督部门行使，这意味着审查逮捕同时承担“纠错型”侦查监督活动职能。但是，二者权力的性质、目的、行使方式等有较大的区别，不仅导致侦查监督部门审查逮捕时任务繁杂，而且用时过长，效率低下。因此，有必要将审查逮捕与“纠错型”侦查监督活动区分，单独设置审查批准逮捕部门，将侦查监督部门职能分工细化，精益求精。在当前司法体制改革的背景下，审查逮捕部门的独立和检察官的独立，使得审查逮捕与侦查监督之主体和职能分离在很大程度上能够得到实现。这也进一步加强了我国检察机关行使审查逮捕权的正当性基础。

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