论我国民主监督制度化的发展历程与特点

石文龙

（上海师范大学，上海200234）

1978年12月召开的十一届三中全会，揭开了我国改革开放的序幕，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，我国进入了以改革开放和社会主义现代化建设为主要任务的历史新时期。十一届三中全会从指导思想上全面拨乱反正，中国共产党领导的统一战线与多党合作事业也进入了一个新阶段。从1978到2017年，我国民主监督制度的发展历程值得研究分析，从中我们可以发现民主监督制度化建设的规律与特点。本文所分析的时间段正是以1978年为起点，并以该时期的制度发展为分析依据。

一、1979年-1989年，“十六字方针”的形成与民主监督制度化的开启

1.从 “八字方针”到 “十六字方针”

1956年9月，中共八大报告正式明确以 “长期共存，互相监督”作为中国共产党同民主党派关系的基本方针。“长期共存，互相监督”方针的提出标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发展到一个新阶段。但是在 “文革”期间，作为我国政治体制重要组成部分的这一基本政治制度受到严重冲击，统一战线工作无法正常展开。1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议的开幕词中客观地分析了我国阶级状况的深刻变化，明确指出我国的各民主党派 “都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”。这就为各民主党派的性质作出了明确的界定，是党在民主党派认识问题上的一次思想大解放，从根本上纠正了1957年以来在民主党派问题上 “左”的错误，为新时期民主党派和多党合作的发展指明了方向。

1982年9月，中共十二大报告指出：“我们党要继续坚持 ‘长期共存，互相监督’，‘肝胆相照，荣辱与共’的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作。”这样，“长期共存，互相监督”八字方针又增加了“肝胆相照，荣辱与共”八个字，标志着中国共产党与各民主党派关系 “十六字方针”的确立，并成为新时期中国共产党领导的多党合作的基本方针。值得注意的是在十二大报告中，将前八字与后八字用引号隔成两部分。1987年，党的十三大报告将“十六字方针”表述为 “长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”。这个表述去掉了引号，使前八字与后八字的关系更加紧密了，但二者仍用逗号隔开。

2.“十六字方针”的最终确立与党派监督 “总原则”的提出

1989年中共中央颁布了 《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，即中发 〔1989〕14号文件 （简称中央14号文件）。这是中共党史上关于多党合作制度的第一个历史文献，标志着中国共产党领导的多党合作制度进入了新的历史发展阶段，推进了我国多党合作事业步入了制度化建设的轨道。《意见》明确提出的 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”“十六字方针”成为中国共产党同各民主党派合作的基本方针。我们注意到，该 《意见》中通篇没有提到民主监督，用的是 “监督”一词，并且提出：“发挥民主党派监督作用的总原则是：在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。”当然，“监督”本身就体现了民主的内容，因此我们将其界定为 “民主监督”制度化的开端。

因此，14号文件的发布不仅标志着多党合作事业的全面性恢复，也开启了民主监督制度化的实践。

二、1990年-2015年，民主监督制度化的深入进行与初步定型

进入90年代后，民主监督事业继续往前推进。1993年修宪时，中共中央采纳民建中央的建议，在序言中增加了 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，这把14号文件确定的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度上升为国家意志。这次参政实践称得上是我国执政党和参政党认真贯彻14号文件、真诚合作的生动范例。民建中央调研部原部长提出：“在14号文件贯彻实施之初，中共与民主党派的事先协商制度还不太完备。事实上，民建事前并不知道中共提出的8条宪法修改建议的具体内容，之后才进行这样的补救措施。在此后的10多年里，我国的政党制度不断完善，中共中央把政治协商纳入决策程序，在决策前和决策执行中充分听取各民主党派以及党外各界人士的意见，每年都要召开多次党外人士协商会、通报会，我们这样的非常之举便再也没有发生。 ”［1］

1.对民主监督概念的界定与内容的设计

对民主监督这一概念进行清晰的定义起步于2005年2月18日发布的 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。该意见第四部分为 “充分发挥民主党派的民主监督作用”，该部分共计用了5条对民主监督的性质、主要内容、监督的形式、党委如何完善民主监督机制、自觉接受监督等方面进行了较为详细的规定。其中第19条提出：“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。”这一规定将民主监督的性质界定为政治监督，监督的对象主要是对执政党的监督等。关于民主党派民主监督的主要内容，在文件的第20条作了规定，包括 “国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”等。上述规定强化了民主监督的制度化建设，对民主监督事业的发展具有重大的实践意义。

2006年2月，中共中央颁布了 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，该 《意见》的第三部分以 “积极推进人民政协的民主监督”为标题专门规定了民主监督制度，对一年之前发布的 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》有所发展，表现在：

第一，将民主监督对象统一规定在性质界定中，即各民主党派和无党派人士除了监督执政党之外，还对国家机关及其工作人员进行监督。因此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定的民主监督对象是 “参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。

第二，对民主监督主要内容的发展。关于对“重大方针政策的贯彻执行”具体化为 “中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况”，增加了 “党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”，删除了2005年5号文件中的 “国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”。可见，2006年的规定发展了5号文件的相关制度。

第三，明确了人民政协民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这些规定也是对民主监督制度化的进一步规范。

2007年11月15日，国务院新闻办发表 《中国的政党制度》白皮书，对上述制度进行了进一步的肯定。如白皮书中第六部分的多党合作制度与人民政协中，描述了民主党派民主监督方式，“各民主党派运用政协视察、大会发言或以其他形式对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。政协委员中的民主党派成员还通过参加中共党委和政府有关部门组织的调查和检查活动或应邀担任司法机关和政府部门特邀监督人员等开展民主监督”①。当然，白皮书是政府就某一重要政策或议题而正式发表的官方报告书，以阐发官方的立场、观点、态度，其效力还不同于政府部门所颁发的规范性文件。

2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，《监督法》全面规定了人大监督制度。《监督法》以法律的形式规定了人大监督制度，是制度化程度最高的制度安排，属于监督制度的法制化内容。与政协、民主党派的监督不同，人大的监督具有特殊性，属于国家权力机构的监督，也是有权监督。但与政协、民主党派的监督有关联的是，因有部分民主党派、无党派人士加入人大，并且参与人大监督的工作实践。因此人大监督与政协、民主党派的监督有一定的联系。

2.民主监督制度化的初步定型

2015年5月18日，中共中央颁布施行了 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》，这是我们党关于统一战线工作的第一部党内法规，《条例》的颁布施行标志着民主监督制度化的初步定型。该《条例》对统一战线性质、地位、作用作了新概括，对统一战线的指导思想和主要任务、范围和对象作了新完善。

《条例》第三章的内容为 “民主党派和无党派人士工作”，该部分明确了国家的基本政治制度与多党合作的基本方针②，明确了民主党派的基本职能是 “参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”，并对支持民主党派履行职能的内容、程序、形式等作了进一步规范。同时，将无党派人士定义完善为 “没有参加任何政党、有参政议政愿望和能力、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子”。需要注意的是 《条例》第14条明确了民主监督的性质、形式等内容，指出：“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。”《条例》规定了十种主要的民主监督形式，包括在政治协商中提出意见和建议；在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议；对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议；向党委及其职能部门提出书面意见和建议；参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作；受党委委托就有关重大问题进行专项监督；民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究；在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议；对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议；担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作等等。无疑，《条例》进一步推进了民主监督的制度化发展。

我们之所以认为 《条例》的颁布施行标志着民主监督制度化的 “初步定型”，而非基本定型，是因为该 《条例》在形式上还属于党内法规，而不是法规或法律，在实施方式上，还属于试行状态，表明 《条例》的内容可能不够严密，同样便于以后作进一步修改、完善，因此 《条例》的稳定性方面等还有待进一步提升。

三、2015年至今，民主监督制度化的新发展

1.协商民主理论的 “嵌入”与 “协商式监督”特色的形成

随着协商民主理论的逐步深入，推进了人民政协理论的发展，人民政协的制度建设有效地吸收了这一理论。2015年党中央先后下发 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等重要文件，强调要推进人民政协民主监督的制度化、规范化、程序化。

2017年3月6日，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》。该文件是第一个关于民主监督的专门性文件，使得民主监督制度专门化、常态化。《意见》不仅提升了民主监督的地位与作用，还全面丰富了民主监督的内容，具体包括：

一是将我国民主监督制度的特点概括为 “协商式监督”。《意见》提出：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”这一关于政协民主监督的概念进一步明确了政协民主监督的性质，将我国民主监督的性质与特点界定为“协商式监督”。

二是明确了民主监督的理论来源。正如 《意见》所述，“在人民政协开展民主监督工作，源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践，是我国社会主义民主政治的独特创造和一项重要制度安排，在国家政治生活中发挥着不可替代的重要作用，并随着社会主义建设和改革开放事业不断发展而发展”。这是我国民主监督制度的理论基础，也是我们设计其他制度的重要依据。

《意见》还明确了人民政协民主监督主要内容，完善了人民政协民主监督形式，规范了人民政协民主监督工作程序，健全了人民政协民主监督工作机制，规定了政协民主监督的完整内容等等。上述制度化建设推进了政协民主监督制度的发展。

2.目前，民主党派民主监督的渐进式发展

与政协的民主监督有所区别，民主党派的监督除了借助于政协、人大的舞台外，还有自己特定的监督方式，如参加双月座谈会，通过建言献策，撰写社情民意等方式进行民主监督。近年来民主党派关于专项民主监督的实践也得到了长足的发展，即民主党派中央以及各地接受同级党委的委托，进行专项民主监督的制度实践，如2016年民主党派各中央各机关实施的对扶贫攻坚开展民主监督。地方实施的各类专项民主监督，如2016年中共上海市委委托各民主党派市委就 “五违四必”区域环境综合整治进行了专项民主监督。专项民主监督因为党委的委托而使得监督赋予了以往所谓的 “软监督”所不具有的权力性质，并且使得监督制度更加具体、实在。

同时，在政协的层面同样也有专项民主监督的职能，我们注意到有些地方对政协的专项民主监督进行了制度化的地方实践，如2016年4月15日，威海市政协十二届二十五次主席会议通过了 《威海市政协专项民主监督工作实施细则 （试行）》。政协的民主监督实践对各民主党派民主监督的推进具有重要意义，一方面，参与人大、政协的民主党派成员往往是民主党派重要成员；另一方面，人大、政协制度对民主党派的制度实践具有重要的示范性作用。

目前，民主党派的民主监督制度需要借助政协制度建设的经验，需要将政协监督、人大监督的理念、方法辐射到各民主党派的制度实践中去。因此，民主党派的民主监督改进的空间还很广，需要我们在认清民主监督制度化的规律、方法等基础上有所推进。

总之，总结我国民主监督制度化的发展过程，可以发现我国民主监督制度化的过程大致上可以分为三个时期：一是1979-1989，“十六字方针”的形成与民主监督制度化的开启；二是1990-2015年，民主监督制度化的深入进行与初步定型；三是2015年至今，民主监督制度化有了新的发展，表现为政协 “协商式监督”特色的形成与民主党派专项民主监督深入开展。我国的民主监督制度化的实践起步于政协监督、人大监督，并且已经形成了 “协商式监督”的制度特点。当前，国家民主监督的实践正在如火如荼地进行，今后如何进一步发挥民主监督的作用，使得民主监督成为国家民主政治与法治建设中的有效力量值得我们认真思考。

注释：

①《中国的政党制度》白皮书。

②《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第十一条规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党同各民主党派实行长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。”

［1］叶晓楠.我们推动了多党合作制度“入宪”! ［N］.人民日报海外版，2011-05-14（05）.