民族自治地方金融排斥及其“金融精准扶贫”治理

何晓夏

一、引言

加快民族自治地方的经济发展是当前我国民族问题的核心。但是，由于民族自治地方有着独特的经济地理和文化环境，加之制度因素和外部环境的异化，使得这些地方与省内非民族地区和省外发达地区间的经济社会发展水平差距越来越大。特别是其落后的金融发展已经成为其经济发展的桎梏。民族自治地方有着特殊的金融生态环境和特殊的金融政策，民族特质深刻地影响着民族自治地方的金融发展，其中突出的问题是民族自治地方金融排斥态势日趋加剧，使其金融发展从宏观、中观到微观都呈现出弱势格局，从而进一步制约着其经济实现跨越式发展，加剧了这些地区的深度贫困。金融排斥治理是对现实经济发展中金融排斥态势的一种纠偏，因而研究现行体制下民族自治地方金融排斥治理问题成为业界的共识。然而，现有的相关文献多是集中在民族地区资本形成对经济增长贡献方面，或是农村金融机构及其产品开发方面等等，缺乏一个从宏观到微观逻辑一致的研究路径。

从治理金融排斥的理念出发，研究民族自治地方的金融排斥和治理问题，与解决其经济发展的诸多现实“瓶颈”问题（如脱贫问题、维稳问题等）不谋而合。习近平总书记提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要思想，阐释了精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。因而研究民族自治地方金融排斥的“金融精准扶贫”治理模式及其治理政策是治理其金融排斥的有效手段。

本文以马克思主义民族政策理论、发展经济学、金融发展理论、区域经济学、经济地理学和边疆经济学理论等多学科理论为基础，结合“精准扶贫”的重要思想，从民族自治地方最根本的“原生态”金融演进路径出发，结合其特有的“边界效应”、“民族特质”等，深入实地分析其金融排斥的贫困放大效应，从而建立符合民族自治地方实际情况的“金融精准扶贫”金融排斥治理模式。

二、民族自治地方的金融排斥贫困放大效应

金融排斥（Financial Exclusion）是指在金融体系中某些地区和群体缺少分享金融资源的一种状态。这一概念的内涵和外延反映了经济体金融资源从宏观到微观的一种匮乏态势。对于中国民族自治地方，其金融发展的历史与现实在某种程度上与金融排斥的状态不谋而合。

贫困放大效应是一种典型的“马太效应”，即指经济个体“穷的”更穷，“富的”更富。金融排斥最主要的效应就是贫困放大器，具有财富的负杠杆效应。我国民族自治地方的贫困问题始终是其经济和社会发展的桎梏。我国的55个少数民族多聚集在经济相对落后的贫困地区，其中还有些少数民族是直接从原始社会过渡到社会主义社会的。这些地区的贫困是由一系列复杂、特殊的自然、政治、经济和文化因素相互作用，客观因素与主观因素相互交织、强化的结果。民族自治地方的贫困在很大程度上成为了这些地区金融排斥的主要因素，而日益加剧的金融排斥态势反过来也使得这些地区更加贫困，产生了贫困放大效应。

我国民族自治地方金融排斥的贫困放大效应较复杂，除了具有一般因素以外，还有民族特质的影响，但这种金融排斥的贫困放大效应仍可以按照笔者构建的金融排斥评价指标体系进行分析①。

1.民族自治地方地理排斥的贫困放大效应

地理排斥主要是指被排斥对象为获取金融服务，不得不依赖公共交通系统到达距离较远的金融机构而形成的金融排斥，而且如果某些地区没有可以依赖的交通系统或者由于地形的关系没有可达的金融机构，则形成一种绝对的地理排斥。

从辖区地理位置看，我国民族自治地方大多数分布在山区或者较偏远地带。这些地区的地形一般都是高山环峙、地势高低悬殊、河水湍急，是典型的深山区、石山区、高寒山等。由于这种恶劣的地理环境因素，民族自治地方的公民要想获得基本的金融服务必须依赖相应的交通工具，而且这些地区的交通系统往往也处于相对落后状态，特别是广大的偏远农村和山区，甚至无法借助适当的交通工具获得及时的金融服务。同时，这些贫困地区金融机构通常极为稀少，区域的金融荒漠化风险较高。很多金融机构都利用地理信息系统（GIS）显示的结果来确定分支机构的布局，许多正规金融结构都不愿意在这些地区设置金融分支机构。所以，民族自治地方存在显著的金融地理排斥态势。这种金融排斥阻断了这些本来就贫困的民族地区通过金融支持改变贫困的出路，使得贫困进一步加剧，产生了“贫困放大效应”。

2.民族自治地方评估排斥的贫困放大效应

评估排斥是指主流金融机构通过风险评估手段对经济主体施加准入限制，从而使得一部分经济主体由于达不到相应评估标准而被排斥在金融服务之外。

金融机构的功能和本质属性决定了其自身特殊的经营模式，要求金融机构必须有系统的风险管理机制。其中对客户进行风险评估就是金融机构重要的风险管理手段。民族自治地方多集中在不发达贫困地区，而金融机构的本质属性及其风险评估的程序致使金融机构不愿意在这些地区实行信贷配给制度，从而形成了民族自治地方的评估排斥。

在民族自治地方，金融机构进行的信贷风险的评估，一般都认为这些地区普遍以农业生产为主，而农业属典型的弱质产业： 生产周期长、对自然条件的依赖性强，抗御灾害能力弱，而且这些地区信用环境差，贷款发放后没有保障，极易发生逆选择和道德风险；再加上民族地区更高的信息不对称性，使得金融机构搜集和甄别相关信贷信息的难度更高，所以其信贷管理政策也会更严格，自然而然地将这些地区的客户在评估上进行排斥。

3.民族自治地方条件排斥的贫困放大效应

条件排斥是指主流金融机构附加于金融产品的条件不适合某些人群的需要。即指金融机构通过提高金融服务的准入条件而将弱势贫困群体排斥在金融体系之外。

民族自治地方大都分布于远离区域经济发展重心的地区，处于现代都市经济辐射末梢，落后的生产生活条件，严重制约了当地经济社会的发展。这些地区的公民多是生活在农村的贫困人口，其贷款大多是为了满足生存需求，很少具有生产性，贷款回收的可能性大大缩小，即存在较普遍意义上的金融弱质性。再加上这些地方更加显著的信息不对称，金融机构在向他们提供信贷服务的时候，面临较大的风险，又不能得到准确的贷款人及贷款运用情况。因此，金融机构为了自身的安全发展，必须对其信贷要求更多更为实际的担保，否则，一旦出现了违约情况，将不能弥补其提供服务时付出的成本。

然而，在民族自治地方的金融市场上，贫困的需求主体往往不能为其信贷提供有效的担保，因为这些地区特别是农村地区一直实行的都是集体所有土地制度，产权并不明晰，许多居民没有房地产权证或者其他固定资产的权证，根本不可能办理抵押贷款。即使有些居民拥有权证，但是在考虑到他们基本的生计问题时，政府或者银行不能够强行拍卖其房产（如我国《担保法》等有关法律法规也规定的农民的土地承包经营权不得作为抵押），所以一旦这些地区的借款人出现了信贷违约的情况，金融机构并没有有效的催收手段，贷款回收能力较低，这也导致了民族自治地方的呆账和坏账率居高不下。担保不足、风险较高再次使得金融机构不愿意将信贷资源放在民族自治地方，从而产生了“贫者越贫”的“贫困放大效应”。

4.民族自治地方价格排斥的贫困放大效应

价格排斥是指金融机构的金融产品定价过高，超出了某些经济主体的偿付能力，而将其排斥在外。

民族自治地方多是我国贫困人口的集中分布地区，与其他贫困地区相比，民族自治地方的贫困呈现出贫困面积大、贫困程度深、脱贫难度大的特点。贫困使得民族自治地方的公民在较低的收入水平下，往往难以接受市场化下金融机构制定的金融产品价格。金融机构对这些弱势群体可形成较强的价格排斥性，通过提高贷款利率等手段，降低弱势群体对资金的可获得性。比如在这些地区银行向小额存款收取高比例管理费及仅支付象征性利息的行为，正是最典型的价格排斥。另外，由于中国人民银行颁布了相关法令，各金融机构一定程度上拥有了自行定价权，可以发放浮动利率贷款，因此对于风险较大、还款保证不足的贷款往往采取高价策略，这也限制和排斥了这些地区的一部分群体便捷地获取金融资源，产生了更深的“金融贫困”。

5.民族自治地方营销排斥的贫困放大效应

营销排斥是指某个群体被排除在金融机构产品营销目标群体之外。为了使市场份额最大化，金融机构会根据消费者的风险偏好确定金融产品营销目标市场，同时制定不同的营销策略，从而形成金融排斥的营销排斥。

民族自治地方多是经济贫困地区，经济具有风险高、经营分散、产业化程度低和复杂多样等特性，再加上大多数贫困的经济主体缺乏可抵押物，贷款多是非生产性为主，这使得以成本收益为经营原则的金融机构没有足够动力将有限的金融资源向民族地区倾斜。在这种动力驱使下，现在大多金融产品的创新主要是针对富裕客户群体，而供应针对低收入和其他被排斥群体的产品却被忽略。而且大多金融机构的产品营销重心都聚集在发达地区，而把欠发达的民族地区的金融需求排除在目标市场之外，导致了民族自治地方金融服务市场出现了产品空洞，进一步加剧了金融排斥的“贫困放大效应”。

6.民族自治地方自我排斥的贫困放大效应

自我排斥是指一部分群体自身认为申请获得金融产品的可能性很小，被拒绝的可能性很大，从而自动被排除在获得金融服务的范围外。从表象来看，大多民族自治地方的贫困居民由于居住较偏远且相对封闭，金融知识匮乏，信息获得与其他地区不对称，自然希望办理贷款时手续能简便、灵活、快捷，而目前我国金融机构的一些金融服务（尤其是贷款）手续较为繁琐，条款过于复杂难懂。于是此类居民选择了非正规金融渠道（如民间贷款等）来满足自身的资金需求。长此以往，这些地区的居民被主流金融边缘化，造成其金融习惯的不同和金融知识更加贫乏，产生了对金融机构的不信任。于是这类群体便主动地把自己排除在从正规金融机构获得金融服务的范围之外。

更深层来分析，自我排斥实际上与经济主体的心理、风俗习惯（包括婚姻习惯、物权习惯等）等主观方面密切相关。民族自治地方的居民有着鲜明的民族特质，由于特殊的历史演进过程，形成了特殊的民族文化、民族风俗等，从而形成了特殊的民族共识。民族自治地方的居民大多生活在同一个区域范围内，人们相互交往通婚融合，从而形成了共同的心理素质，表现在他们的语言文化、历史传统、风俗习惯等方面。正因为这些原因，导致了他们的自我意识更强烈也更封闭，更加不容易参与到现代社会经济发展的活动中，难以接受现代经济发展的模式，就得不到现代经济发展所带来的利益。

三、民族自治地方金融排斥“金融精准扶贫”治理模式

金融排斥的“贫困放大效应”进一步加深了民族自治地方的贫困，从而深刻的影响着这些地区的社会关系和社会稳定。如果不能遏制金融排斥态势的发展，对其实行有效的治理，不仅会直接影响民族自治地方的经济、金融发展，也会影响其社会发展和全国的稳定。另外，民族特质深刻影响着民族自治地方的金融环境和金融政策，由此其金融排斥的治理模式也有其特殊性。所以，结合“精准扶贫”思想，我们必须根据民族自治地方的金融排斥特征，更多地从其自身社会经济、金融发展实际情况出发，从金融体系的供给方、需求方、以及行政力量三个方面对其金融排斥进行“金融精准扶贫”治理。

1.金融排斥“金融精准扶贫”治理模式：金融服务供给

我国民族自治地方金融服务的供给方主要包括：中国工商银行、中国建设银行、中国银行和中国农业银行四大国有银行以及城市商业银行、邮政储蓄银行；属于农村地区主力军的农村信用合作社、村镇银行以及农村资金互助社；另外政策性银行的中国农业发展银行等。

民族自治地方多是分布在经济落后、自然关系仍占很大比重的农村地区，这些地区虽然已经建立了一些金融服务机构，但其金融机构种类和数量仍偏少，农信社处于垄断地位，金融机构经营模式落后。虽然近年来这些地区加大了金融体制的改革力度，但其遵循传统思路采取的改革措施只是着力于金融机构的存在形态，金融改革的思路主要着眼于农业发展银行、农业银行和农村信用社这些机构的分分合合，所以效果仍不明显。总体来看，民族自治地方的金融服务供给力量很薄弱，这正是形成这些地区金融排斥的主要原因。民族自治地方金融排斥的“精准扶贫”治理应从单纯地注重机构变革的思路向提高金融服务供给方整体功能和服务水平转变。将治理的重心从微观层次的金融机构“改革”转向宏观层次的金融体系“发展”，精准针对一些具体的民族自治地方引入具有金融包容性（Financial Inclusion）的金融中介，因地制宜地调整金融供给方的网点布局。在政策性银行、农村信用社、商业银行、邮政储蓄及农村金融合作组织等更广的范围内对民族自治地方的金融服务供给组织进行重新构建。加快农村信用社改革和创新步伐，提高其金融服务水平。推动商业银行改进对农村经济的服务，协调四大国有商业银行与农村信用社的合作，加强民族自治地方金融产品的创新。尽快建立多层次、多形式、功能完善、运转高效、安全的现代金融服务供给体系。

2.金融排斥“金融精准扶贫”治理模式：金融服务需求

民族自治地方的金融排斥从金融服务需求方的角度显现出显著的自我排斥。对这种自我排斥的“精准扶贫”治理就要与社会排斥治理一起，强化民族地区正向的群体意识。分区域按照不同层次提高不同的金融需求的门槛能力（指要获得最基础的金融产品所具备的最低要求，包括最低的收入水平、最基本的政治保障、最基础的金融知识）。一旦具备门槛能力，这些地区的弱势群体将具备很强大的潜在的自我更新能力，能够按照自己的意愿进一步的改善金融排斥，获得较高水平的金融服务。

在民族自治地方，知识贫困和信息贫困人口较多，进一步恶化了其金融排斥的状况。信息技术与金融知识的普及具有明显的外溢性，能够帮助落后地区与弱势群体充分利用这个外部性带来一次跨越式的发展机会，帮助缩小与普通居民金融包含水平的差距。特别是使贫困人口能够获得包括基本的公用电话服务、移动电话或部分地区的网络服务，能够降低他们获得外部知识和信息的成本，进而获得更多发展的机会。按照这一思路，“精准扶贫”治理可以针对民族自治地方每个地区进一步普及网络，通过网络教育帮其获得一些包括卫生健康、农业技术知识、金融基础知识和劳动力市场的信息，提高其收入，改善社会排斥，从而改善金融排斥。同时，对民族自治地方金融需求方的金融排斥“精准扶贫”治理应鼓励金融机构通过培训、宣传、咨询等方式向金融弱势群体普及金融知识，强化其金融意识，培养其独立金融人格。

3.金融排斥“金融精准扶贫”治理模式：行政力量

金融排斥依然是一种市场失灵问题。因此，行政力量应该适当介入对其进行治理。由于民族自治地方的弱势金融群体具有规模小、效益低、货币收入不确定等特点②，往往容易受到商业性金融机构的金融排斥。从国际经验看，对弱势群体的金融扶持方式，一般有政府直接参与型和政策引导型两种。其中，政府直接参与型主要是政府设立政策性金融机构，直接向弱势产业和落后地区注入信贷资金；政策引导型则是政府通过制定优惠政策，引导市场力量加大对这些领域的投入。英国政府主要是建立各类基金帮助弱势群体。我国社会基金和慈善基金不够发达，主要以其他形式扶持弱势群体，扶持资金大部分来源于资金有限的政策性金融机构。为了拓宽弱势金融的资金扶持来源，必须调动正规金融机构与民间金融资本参与弱势金融的积极性。一方面政府可直接参与弱势群体的金融扶持，对在特殊情况下某些暂无经济来源的弱势群体给予一定时期非盈利性的资金融通。另一方面，政府通过优惠政策和强制措施鼓励商业性金融机构对弱势群体的支持，如《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》。该政策的鼓励机制为：股份制商业银行和城市商业银行在农村地区设立分支机构且开展实质性贷款活动的，不占用其年度分支机构设置规划指标，可同时在发达地区优先增设分支机构；强制机制为：国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在大中城市新设立分支机构的，原则上应在新设立机构所在地辖区内的县（市）、乡（镇）或者行政村也相应设立分支机构。这两个机制能够有效的改善民族地区金融网络不发达的状况，但应当通过配套政策来深化其作用。如完善农村合作银行和农村商业银行等新兴体制，多样化农村金融改革的模式，降低市场准入，提高风险控制能力。

我国金融监管部门注重民族地区弱势群体金融排斥问题的解决，但在解决机制上偏重于城市资本下乡的路径，轻视根源于低收入群体自发行动的合作金融组织的制度功能。所以，从金融监管方面对金融排斥的“精准扶贫”治理应该提高监管水平，使得银保监、证监和其他监管当局能够协调，提高信息共享程度，加强对民族自治地方金融机构的合规建设和合规管理，推行低门槛和严监管的监管文化，同时从资本充足率、资产损失准备充足率、贷款集中和资产流动性等方面实施审慎监管；发挥民族自治地方金融机构的自律监管作用，增强农村合作金融的内部控制力；进一步完善农村金融的法制建设，加快农村合作金融法律法规的制定，改变无法可依的状况；充分发挥新兴金融机构的低成本、人缘地缘、灵活便捷、集中经营和体制上的优势为弱势群体提供金融服务；继续深化邮政储蓄银行改革，依托邮政网络，按照现代商业银行公司治理和管理体制，建立严格的内部控制和风险管理体系，实行市场化经营管理。

改善民族自治地方的社会排斥也必须依靠行政力量。社会排斥从影响人们社会领域的层次可以分为经济排斥、政治社会排斥、文化排斥以及体制排斥。而金融排斥仅仅是经济排斥的一个子集。因此要有效地改善金融排斥，应当在非金融的经济领域上改善社会排斥，同时促进政治和文化的社会包容。只有改善社会排斥，才能从根木上解决金融排斥，使得改善金融排斥的所有措施具有社会基础。而文化排斥是指普通群体以自己或者自己所归属的群体的标准来衡量其他人群，同时在公认的社会准则中对这类群体金融排斥。这种排斥更加深远，影响后果更加严重。比如城市人口由于所处环境的优越性会对进城务工的农民工存在偏见，认为农民工素质较低，是造成城市社会治安不好的主要因素。这种排斥主要是来自于偏见，因此应当由政府创造机会加强城乡之间的了解和沟通，消除城市人口对农民工的偏见。

四、结语

作为强调民生概念、强调民众可得的金融发展理念，“精准扶贫”思想对于民族众多、经济发展相对落后的我国民族自治地方而言，其现实意义显得更加明确和重要。根据前文的研究，我们从民族自治地方金融排斥“金融精准扶贫”治理模式的思路出发，应该从外部环境、市场主体、金融商品三个层面探讨民族自治地方金融排斥“金融精准扶贫”治理的政策方向。在外部环境方面，应完善“金融精准扶贫”的法律环境和市场监管环境，并进一步升级和普及“金融精准扶贫”自助类金融交易操作设施。在培育“金融精准扶贫”的市场主体方面，应大力支持发展“金融精准扶贫”的主体力量；加大引导和扶持“金融精准扶贫”的保障机制：保险机构；规范和鼓励“金融精准扶贫”的新生力量：新型金融机构。在创新“金融精准扶贫”的金融商品方面，则重点应创新“金融精准扶贫”属性的信贷类产品、保险业务和中间业务。

注释：

① 何晓夏、刘妍杉：《金融排斥评价指标体系与农村金融普惠机制的建构》，《经济社会体制比较》2014年第3期。

② 罗美娟、何晓夏：《中国不发达地区金融发展研究》，云南大学出版社2010年版，第68—69页。