重新理解老龄化与法律——《我国人口老龄化问题的法律应对研究》评析

胡 炜

中国正在经历全球规模最大、速度最快、持续时间最长的老龄化过程，老龄化也将成为我国经济发展面临的严峻挑战。数据显示，截至2017年底，我国60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。目前人口老龄化问题的严重性大家都有所认识，围绕老龄化也产生一些研究成果，但是在总体上存在仅仅围绕人口学谈老龄化问题的倾向，不利于应对老龄化趋势。因此，如何立足我国的国情，摆脱应对老龄化问题的狭窄视野，以全新的方法看待老龄化成为学界和现实生活中的难题。湖北省社会科学院科研人员李涛在其新著《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书中对人口老龄化问题作出了新的探索，引入了法律在解决老龄化问题中的命题，开启了一扇研究人口老龄化问题新的窗口，对今后的老龄化理论和现实问题都具有重要意义。在该书中，其主要探讨了以下几个方面的重要问题。

第一，老年人社会救助法律问题。在第十八届中央政治局常委与中外记者的第一次见面会上，习近平总书记说，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。近年来，随着我国老龄化的不断推进，失能半失能老年人迅速增加，老年人尤其是弱势老年人的社会救助问题越来越引起广泛的关注。《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书认为，老年人社会救助不仅是一个道德问题、一个社会问题，也是一个法律问题。这个问题的解决要靠完善老年人社会救助法律体系，制定专门的老年救助法律来解决。首先，老年人社会救助立法的基本理念要体现老年人特殊性的原则、普遍性和补充性相结合的原则、与经济社会发展水平相适应的原则、多元化和社会化相结合的原则以及积极借鉴国外有益经验的原则，以达到在正确的法理念指引下合理创设、完善社会救助立法和相关具体制度的目的。其次，要完善《社会救助暂行办法》，国务院有关部门应尽快出台具体的实施细则和相关的配套措施，解决各种授权条款偏多的问题。再次，要对现有的老年人社会救助文件、制度加以整合与整理，在《老年人权益保障法》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《农村敬老院管理暂行办法》等老年人救助法规的基础上尽快制定《老年人社会救助法》。最后，要尽快出台《社会救助法》，以法律来规范和统筹各项社会救助制度，保障社会救助制度的健康发展。

第二，老年人长期护理保险法律问题。在我国走向深度老龄化、失能失智老年人口快速增长的背景下，事关上亿老年人和家庭现在和未来的生活质量，事关代际融合和国家可持续发展的长期照护专项社会政策规划已经到了刻不容缓的地步。①《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书详细、系统地论述我国当前建立长期护理保险法律制度的重要意义，并对长期护理保险首批试点城市的实践进行了评析。该书认为，我国长期照护保险应定位为以社会保险为基础、商业保险为补充的模式。长期照护保险多层次的制度架构体系应包括社会护理保险、护理救助、家庭照料、护理互助及商业护理保险等部分。②在长期护理保险立法方面，我国长期护理保险应选择专门立法的模式，由《社会保险法》进行专章规定。

第三，老年人社会参与的法律保障问题。“发愤忘食，乐以忘忧，不知老之将至”，世界卫生组织在1996年的工作目标中提出的积极老龄化战略也秉承了这种老年人积极向上的理念。积极老龄化以尊重老年人的权利为前提，承认老年人和年轻人一样都享有参与社会的平等机会，呼吁老年人应该利用技能、经验和资源继续为社会作出贡献，使老龄化对社会经济的压力转化成促进社会进步的动力。《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书认为，在我国老龄化迅速推进的背景下，老年人社会参与具有重要意义，老年人社会参与有利于老年人权益的保障，有利于积极老龄化的实现，有利于老年人人力资源开发，有利于老年人自身的发展。老年人的社会参与不仅需要社会政策的支持，更需要法律制度的保障。应尽快建立老年人社会参与保障立法体系，在该体系中，《宪法》是根本依据，《老年人权益保障法》是核心，主要内容包括《就业促进法》、《劳动法》和《慈善法》以及《社会团体管理法》等法律法规。③

第四，老年人监护制度的法律问题。2013年7月1日实施的《老年人权益保障法》增设的第26条规定了老年监护制度，实现了我国成年监护制度的立法突破。但第26条的规定比较简单，缺少可操作性，不能满足变化快速的老年社会的现实需要，也与完善的成年监护制度存在一定差距。为此，《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书提出，我国老年人监护制度过去那种大包大揽式的、消极保护行为能力欠缺者的立法理念已经跟不上快速推进的老龄化社会进程。我国老年人监护制度的完善应主要借鉴美国统一代理权法和日本成年任意监护法的相关规定，在《老年人权益保障法》第26条的基础上，需要从立法或司法解释上对我国老年人监护制度补充配套规则，加强具体的可操作性规则的制定，从而构建一个完善的老年人监护体系以切实保障老年人的合法权益。

第五，社会资本参与养老服务业发展的法律问题。老龄事业全面协调可持续发展离不开社会资本的参与，科学发挥市场主体的作用是不可回避的政策选择。因此，如何发挥社会资本的作用，使其更积极地参与到老龄事业发展的大局中，在法律层面进一步完善和规范社会资本参与养老服务是基础之所在。《我国人口老龄化问题的法律应对研究》提出，由于我国没有专门关于社会资本进入养老服务的专门法律，因此，在社会资本投资养老服务领域完善相关法律制度，加强社会资本的法律监管，是社会资本进入养老服务行业的前提条件。一方面，要完善社会资本进入养老服务业的立法体系。不仅要重视对社会资本参与养老服务的引导，依法对其进行监管，更重要的是必须明确社会资本进入养老服务中的权利义务，使社会资本通过合法经营能够获取一定回报。另一方面，要加强社会资本进入养老服务领域的法律监管，社会资本进入养老服务业的法定标准必须要依照相关法律规定严格执行，例如，要加强养老服务质量评估和市场监管，建立养老服务纠纷解决机制等。

第六，养老保险基金投资的法律监管问题。党的十八届三中全会提出要加强社会保险基金投资管理和监督，推进市场化、多元化投资运营。基本养老保险基金是亿万群众的“养命钱”，广大人民群众对其投资收益、投资亏损等问题都非常关心。因此，厘清基本养老保险基金投资法律监管的基本问题、凝聚共识、吸取合理建议，有助于形成更具科学性的制度规则，确保社保基金保值增值。《我国人口老龄化问题的法律应对研究》认为，首先，应通过制定《养老保险法》，确立养老金全国统筹、明确养老金的缴纳和发放，同时，确立统一的养老金管理运营机构，并明确其权利和义务，为养老基金投资运营提供法律基础。其次。养老基金的投资涉及众多的法律关系，需要建立、健全相应的法律规范体系，从法律制度上保障养老金投资的安全性、流通性、盈利性，以实现养老金保值增值。再次，由于目前刑法中尚无关于养老基金投资犯罪的任何条款，因此在刑法中应增加相应条款就成为《社会保险法》和《基本养老保险基金投资管理办法》真正具有威慑力的关键。

注释：

① 杨团：《中国长期照护的政策选择》，《中国社会科学》2016年第11期。

② 戴卫东：《中国长期护理保险制度构建研究》，人民出版社2012年版，第230—231页。

③ 参见李涛：《我国人口老龄化问题的法律应对研究》，武汉大学出版社2017年版，第134页。