城市老旧小区社区营造的困境与推进策略——以广州市D小区为例

文 （中共广州市委党校，广东广州 510070）

内容提要：随着城市发展与治理水平的不断提升，越来越多的老旧小区开始面临更新与重塑的命运。以广州市D小区为例，通过对其更新做法与成效进行观察和分析，发现小区文化认同度不高、居民自主性不强、社会组织能力不足以及协商共治机制不完善等问题仍是影响当前小区更新与重塑的主要原因，为此，应强化社区营造理念，以小区发展议题为核心，紧扣小区居民的利益需求，积极打造小区公共事务参与的立体化平台，并形成一系列长效机制，才可能实现小区的持续更新，进而构建一个和谐幸福的小区共同体。

2016年2月6日，中共中央国务院发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，其中指出，要稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治。到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。在此政策的指引下，近年来，城市老旧小区的更新与重塑开始逐渐成为各大城市建设和发展中的一个普遍议题而加以关注和推进。所谓城市老旧小区，主要是指单位制改革之前的由政府、单位出资建设的居住区。［1］这类小区一般地处城市中心区域或老城区，地理位置优越，对整个城市发展规划和布局有着举足轻重的影响和作用。但由于楼龄老旧和小区公共配套设施不完善，道路交通混杂、房屋损坏老化、公共空间匮乏等问题也逐渐凸显，不仅存在安全隐患，而且直接影响了居民的生活质量。因此，如何通过社区营造推动城市老旧小区的更新与重塑，提升小区居民的获得感，进而实现幸福小区和美好城市的创建，已成为当下各大城市政府工作中的一项重要和紧迫的任务。

一、社区营造的内涵与实践

社区营造是上个世纪在发达国家和地区兴起的一种小区改造方式。所谓社区营造就是指针对不同小区的历史传统、区位环境、发展阶段和现实特征，营造居民广泛认同和关切的公共议题，通过居民的有序参与和志愿协作完成小区自决和自治的过程。［2］社区营造所涉及的公共议题一般可以分为五大类，即人、文、地、产、景，分别对应小区居民的福祉及人际关系、小区共同历史文化延续、小区地理环境特色发扬、小区产业及经济活动的集体经营以及小区公共空间的开发和创造等。可见，社区营造绝不是一个孤立的行为，而是一项事关小区治理和小区发展的整体规划与设计，它不仅仅包括小区硬件环境的更新，还包括小区软环境，如小区文化、志愿精神、运行机制等内容的重塑，其根本目的即是为了将小区建成一个有地方归属感、场所认同感和人文关怀的“大家庭”。［3］

社区营造的实践最早可以追溯到20世纪初英国的睦邻组织运动，即通过在小区成立睦邻中心，鼓励居民志愿分享和相互学习，进而实现小区传统精神的复兴和重构。而后，战后的日本和我国台湾地区则着眼小区衰败的问题将这一理念和方式广泛运用并加以拓展，取得了空前的成功，其中，最有影响的要数日本古川町的社区营造和台湾埔里镇桃米小区的营造。我国最早引入社区营造理念是在2008年汶川地震之后，当时主要是用于地震灾区小区的重建。之后，才开始在全国多地试点，针对当前我国普遍存在的城乡小区衰败、公共服务不足、居民关系弱化、小区共同体意识缺失、小区自组织能力低下等问题开展一系列实践。［4］至此，社区营造理念开始被国内各界广泛熟知。

综观各地社区营造的发展逻辑，我们不难发现，社区营造理念和方法之所以能得到越来越多的认同，因为它迎合了某一特定历史阶段小区建设和发展的需求，在小区冲突或失序为背景下，以小区治理和更新为切入点，着眼小区环境的优化、小区文化品牌的打造和小区自治能力的提升来实现小区结构和秩序的重构。也就是说，社区营造是一个从乱到治再到规范的过程。因此，在我国城市建设和发展进入一个新的历史阶段这样一个特殊的时期，如何以社区营造理念为统领，整体规划和设计我国城市小区尤其是老旧小区的更新与重塑，推动小区自组织、自治理、自发展，实现小区传统与现代的无缝衔接，促进政府-市场-社会三元架构在基层治理中的有效运行，无疑具有重要的意义。本文便以广州市D小区为例，通过对其当前小区更新与重塑的内容和特点进行观察和分析，试图着眼空间优化、三社联动和议事规范三大任务为老旧小区社区营造开出药方，以期为老旧小区的更新与重塑提供经验和借鉴。

二、个案观察：D小区社区营造的主要做法与成效

D小区地处广州市天河区，建于上世纪80年代。据统计，天河区2000年前建成的老旧小区共计491个，已纳入广州市老旧小区微改造项目的有88个，已启动改造工作的项目有4个。D小区是天河区第一个试点改造的老旧小区，一条马路之隔就是高楼林立的天河南商圈。整个小区用地面积约4.5万平方米，有17栋楼54个梯口，共1024户，常住人口约4215人，属于半开放式老旧小区。存在楼龄老旧，小区公共配套设施不完善，道路破损，车辆乱停乱放，房屋老化损坏、墙体剥落，供电供水排污系统残旧、三线乱拉，公共场地缺失等情况，安全隐患不少，居民反应很大。为了改善居民的居住环境，D小区2017年6月被纳入广州市城市更新计划。2017年8月1日立项，9月1日起全面进场施工。经过近一年的改造，小区环境焕然一新，居民群众幸福感和获得感得到了显著提升。

1.以居民最关心的议题作为社区营造的出发点和落脚点。如上所述，公共议题是社区营造得以推进的核心关键。D小区在更新与重塑中，始终坚持“居民最关心什么，我们就最先改造什么”这一原则。针对小区基础设施、共建配套等方面的短板，小区不仅采取了统一规划，分事项分阶段有序实施微改造的策略，而且广泛征求居民意见，内容涉及新建消防系统，绿化升级改造，维修更换供水管网，房屋本体修缮及防水、人行道和车行道改造等等，与此同时，小区综合服务站、休闲广场、风雨连廊、滨水漫步径等多项便民设施也与项目建设同步规划、同步推进，切实做到了以人为本，赢得了民心，少走了弯路。

2.畅通居民表达和参与渠道，打造小区协商治理平台。开发和保护小区居民的主观能动性是社区营造的重要任务。D小区积极引导小区居民参与小区建设，以此形成对公共决策和公共参与的初步体验。通过业主大会、片区业主会、热心居民和楼栋长敲门入户，逐一派发《微改造征求意见表》征求居民意见。通过建立微改造业主微信群，收集了350多条建议。依托小区议事厅，以居民群众反映的热点、难点问题为导向，建立由党组织牵头，辖区单位、物业公司、党员、楼长及居民代表等共同参与的民主协商议事机制。难以调解、协商的问题，则以议案的形式提交居民代表大会公开表决，以表决结果定执行方案。通过尊重居民小区治理的知情权、表达权、参与权和监督权，居民参与小区事务的热情明显增强。“政府主动、群众不动，政府插手、群众甩手，政府拍脑袋、群众摇脑袋”的现象得到有效改善。

3.充分发挥社会组织在小区更新与重塑中的作用。志愿团体和社会组织是社区营造的中坚力量。D小区在改造中，就尝试与广州市恩派社会组织发展中心合作，以所在社区基金的建立和运作为核心，整合当地资源，联合街道、社区居委及辖区内的驻区单位、企业等探索和创新小区治理模式，挖掘并发挥社区领袖和社区社会组织在基层治理中的积极作用，搭建社区参与式多元共治平台，提升社区居民对于小区公共事务的参与度及满意度，为建立“共建共治共享”的美好社区创造了动力和条件。

4.健全规章制度，为小区更新与重塑提供有效的规则指引。社区营造旨在重塑社区秩序，而秩序的维护无疑离不开系统的行为规范。D小区高度重视制度规范的作用，先后出台了“三会一课”制度、居民议事会议制度、网格员服务管理工作制度、共驻共建联席会议制度、志愿服务制度等多项工作制度，并汇编成册，明确工作岗位、工作任务、工作职责和工作标准，健全管理机制，规范运作流程，逐步形成项目拟定——任务分解——分步实施（分流处置）——督办落实的工作思路，为小区的有序更新与重塑提供了有力的保障和支撑。

三、城市老旧小区社区营造的主要障碍与困境

综观D小区社区营造的总体概况，尽管在近一年的时间里，D小区以微改造为契机，通过广泛的权力让渡与协商合作，各项工作已然在有条不紊地推进并且取得了明显的成效，过去分散、失序的小区治理面貌早已不复存在，“党组织领导、政府主导、社区居委会组织、社会组织协同、社区成员广泛参与”的社区治理新体系初见雏形，但是要切实做到社区秩序的整合与重构，实现社区共治共生，很显然，D小区还存以下几个问题需要在下一步的工作中去重点关注和考虑，具体表现如下：

1.小区微改造效果的管养和维护成为一个新的难题。通过微改造，D小区的硬件环境起到了立竿见影的效果，但是，完成微改造项目只是推进小区更新的阶段性任务，如何维护微改造成果则是后续更为艰巨的长期性工作，也是小区重塑的重点内容。从调研中，我们得知，D小区的前期改造费用高达2300万左右，这一大笔支出基本上都是以市区两级财政补助为主，从总体上看，公共财政补贴仍是推进微改造项目实施的主要支撑力量。尽管目前在微改造工程实施阶段可由政府主导，但是改造完成之后的公共设施的后续管养若仍由政府负责兜底，不仅会增加大量行政事务，而且与转变政府职能的政策导向不相符合。因此，小区微改造成果的后续管养必须明确相应的维护主体，并有持续的资金保障。然而这一点在D小区还很难做到。据了解，D小区虽有物业管理公司，但小区物业费标准太低，根本无法支撑当前维护管养的费用。比如目前小区的很多清洁工人还是由街道环卫站派出的，在一定程度上来说，后续管理和维护仍是由政府兜底，街道代替了部分物业和业委会功能。更重要的是，大部分居民在享受微改造成果的同时，还存在“等、靠、要”的思想，希望政府解决其房屋的所有问题。长此以往，则很难使微改造进入良性循环并进而让改造的福利发挥长久的作用。

2.小区文化建设层次单一，缺乏持续的认同和凝聚力。尽管D小区的“硬件”改造在一定程度上满足了居民的基本生活需要，但“软件”的提升仍是一个短板。社区文化是社区建设的灵魂，丰富多彩的社区文化，对于改善社区居民的生活质量，提升社区居民的精神境界和自主意识具有重要的意义。美国著名城市规划学者凯文·林奇曾经说过：“一个良好的居住环境，需要使它的居民同其传统文化鱼水相得、浑然一体，使他们在时间上意识到自己的历史传统，在空间上与邻里、广大社会生活保持联系”［5］。这就是说，只有物质生活的保证而没有精神文化的支持，这样的老旧小区是无法重获生机和活力的。所以，小区微改造应做到“内外兼修”。从调研的情况来看，D小区已然在软环境的打造上开启了一系列的行动，如与社会组织恩派合作，在小区开展公益活动，营造公益氛围。定期组织书法、文艺等恒常性活动，来满足小区居民对文化的需求，并通过这些活动宣传政策主张，重塑和谐邻里氛围。但是，这些活动大多由居委会或社会组织发起，居民仅作为活动的参与者，缺乏居民自发组织的活动。而且，参与主体多是年纪较大的居民或者退休的小区居民，年轻的居民很少参与到这样的文化活动中，符合现代年轻人需求的文化活动较少。因此，在这样的小区文化建构中，很难将小区居民凝聚在一起，营造契合大众需求的小区文化，自然也就很难形成对小区发展的持续认同，进而也难以产生持久的参与动力。

3.小区居民自主性不强，责任意识有待进一步提升。从现实来看，因为微改造的问题与小区居民的切身利益息息相关，在一定程度上回应了居民的内在需要和一些政治诉求，因此D小区的居民出现了短暂的前所未有的参与热情。但这种热情的背后也毫无疑问地反映了一些问题，如居民的被动参与多，主动参与少。很多居民都是在自身权益受到损害的情况下参与，目的是维护自己的合法权益，争取个人利益最大化，甚至期待得到更多资源，获得更大“实惠”，即所谓的“福利性参与”。一旦这件事情与自己无关，参与冷漠便非常明显。而且，在一般情况下，参与小区活动最热情的群体往往是老年人，他们的参与仅限于娱乐和强身健体，很少涉及到小区发展的层面，参与程度和水平还比较低。虽然，经过前期的培育，小区中已形成一个固定的小区领袖群体，如党小组长、楼栋长等热衷于参与小区活动的小区骨干能对小区的工作提出意见和建议，同时小区正在筹备业委会，但这些领袖群体目前参与小区公共事务的方式也仍然以被动参与为主，还需要居委会牵头，这样既增加了居委会的工作量，同时也难以真正反馈和回应居民的各类需求。而且，该群体目前虽然能够参与对某些小区具体话题的讨论和解决，但还不具备站在小区整体发展的角度进行长期规划的能力。这就说明了，尽管目前D小区基本上实现了从“改造小区战略”向“官方制度诱致＋居民相应参与”的转变，却未能实现从“官方制度诱致＋居民相应参与”到“小区自主”的进一步转变。许多小区居民能够在利益机会的诱导下参与到小区事务中，因地制宜、因时制宜地实施一定的小区建设主题和服务项目。但是，绝大多数居民仍在一定程度上受制于政府事先设计的路线，而缺乏自我诊断能力，参与自觉和小区自主还远未形成。

4.小区社会组织能力不足，三社联动有待进一步加强。党的十九大报告明确指出，加强小区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，必须发挥社会组织作用。2017年6月公布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡小区治理的意见》也强调，要统筹发挥社会力量协同作用，大力发展小区社会组织和其他社会组织。所谓小区社会组织是指以小区为活动范围，具有相对稳定的工作团队，能针对某一特定的小区公共议题主动开展有计划的行动团体。据悉，目前D小区登记在册的居民团体共有7个，包括合唱队、舞蹈队、乐器队、书画队、乒乓球队、羽毛球队、太极队等文体类组织，还有一些卫生清扫、电脑义修等志愿服务类组织。这些由小区热心居民自发形成的群体在小区内开展各类文体活动，或协助小区开展公益活动，对于活跃小区氛围，营造良好邻里关系起到了积极的作用。但是这些组织缺乏稳定的领袖及骨干成员，没有清晰的定位，组织层次和专业度都不高，对小区公共事务还缺乏明显的影响力。纵使小区有少量的政府购买服务项目，如小区文化站对某些特定手工课程的购买、小区对恩派组织社会服务的购买等，但相关合作程度并不深，还只是停留在简单的娱乐或探索层面，且活动规划缺乏系统性和长期性，活动效果并不明显。

5.小区民主协商机制还有待进一步规范。协商机制是确保共建共治共享社会治理格局形成的重要载体和平台。理想的小区民主协商机制，是在小区各利益群体能平等参与协商并能够达成共识的基础上，对小区建设方面的紧迫性需求寻求有效解决方案，并在有限资源的条件下对小区发展进行远期规划，实现小区公共资源的高效分配。D小区在小区党总支的统筹组织下，已经建立了初步的民主协商机制——小区居民议事会，居民能够通过楼组长表达自己的需求、意愿，在小区工作人员指导协调下，居民能够通过民主协商机制对一些民生议题进行讨论和协商，并取得了一定的成果。但从目前的运作来看，议事过程仍需在小区工作人员的协调下才能完成。议题主要集中在邻里纠纷的调解或者某些具体问题的应对，而对于小区服务或者发展性的议题却鲜有讨论。缺少达成共识的能力，小区各利益群体间难以展开协商对话并达成共识，共同行动，如业委会的组建受挫等；现有议事会制度并没有突出议事会成员的自主功能，议事会成员在其中稍显被动等等，这些问题都使得目前的民主协商机制难以持续或者高效运转，应更一步激发议事会的主动性，完善议事章程。

四、城市老旧小区社区营造的推进策略

社区营造的最大功效并不在于某段时间某个具体问题的解决，而在于可以打造一个小区公共事务的参与平台，形成一种长效机制。由此可见，D小区要进一步实现小区治理从政府治理向合作治理再向自主治理的转变，无疑仍必须强化社区营造的系统理念，以小区公共议题为纽带、以拓宽资金来源为重点，着眼空间优化、三社联动和议事规范三大任务，积极打造小区公共事务参与的立体化平台，并形成一系列长效机制，唯有如此，才可能促进小区的持续发展，构建一个和谐幸福的小区生活共同体。因此，结合当前问题，笔者认为，D小区社区营造的后续推进还应遵从以下策略：

1.以公共议题为核心，着力开展微治理行动，将满足居民的需求作为触发小区治理的永久基点。这也正是此次微改造过程中所形成的经验。党的十九大报告明确提出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办、一年接着一年干。”只有着眼居民需求，社区营造才有动力。因此，在改造后期甚至改造完成之后，D小区党总支仍应始终坚持以小区居民的微心愿为逻辑起点，从小区居民的需求源头出发，着眼于居民关心关切的小区问题，最大限度地契合小区居民的核心诉求，自下而上、由内而外地开展有效的微治理行动［6］。

2.以拓宽资金来源为重点，着力搭建小区改造效果管养维护的长效管理机制。诚然，政府对提供公共服务资金有着责无旁贷的义务，但拓宽融资渠道，不断充实小区可支配的资金也是非常必要的。在香港、台湾等地，除了政府拨款以外，还会加大社会捐助的倡导力度，鼓励各种形式的个人、团体、企业的捐助行为。D小区地处繁华的天河南商圈，大可借鉴此方法，盘活社会力量，积极探索老旧小区的投资链与收益链，以“市场之手”寻找老旧小区综合改造的效益和商机，逐步形成“政府补贴+居民自筹+公共收益补充+市场化”的资金筹措机制。如尝试逐步提升小区物业收费和运营标准，合理利用小区闲置土地和简陋房屋进行二次开发，探索设立小区更新基金和公益基金创投项目，建立自然增长机制等。此外，还要加快引导成立小区业委会或相关类似机构，尽可能地依靠小区内生力量实现小区的自主管理。

3.以更具特色的小区公共空间为载体，着力提升小区文化品质，重塑小区公共精神。社会学家英格尔斯指出，就算一个国家在制度、管理和技术上做出了改变，但如果执行这些制度并使之付诸实施的那些人，没有从心理、思想和行为方式上实现由传统到现代的转变，那么，失败和畸形发展的悲剧仍是不可避免的。［7］也就是说，社区营造要真正达成实效，还离不开现代公民文化和小区主人翁意识的养成。因此，应大力创新小区文化形式，提升小区文化品质。居委会可通过整合小区资源或与专业的社工机构合作定期开展高雅艺术进小区活动，如举办小区音乐会、文化讲座、粤剧表演等新型文化活动，实现文化资源的高效配置。同时加强小区的对外交流，促进优秀小区文化的互动分享，增强居民的文化自信和深度认同。此外，还要进一步优化并合理利用小区公共空间，为塑造和谐邻里关系搭建优质平台，共塑小区愿景。可借鉴上海等地的做法，在小区建立“邻里汇”或者“邻里中心”，让市民足不出户就能享受到优质的公共服务。

4.以三社联动为纽带，着力整合更广泛的社会资源，推动小区可持续发展。三社联动是近年来社会力量参与基层社会治理的一种有益探索，指通过小区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制，形成资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局［8］。很显然，在三社联动中，社会组织是一支不可忽视的力量。一方面，应进一步加大社会组织的培育力度，通过专业社会组织的参与和孵化营造共建共治共享的氛围，逐步形成政府引导、小区搭台、项目运作、专业运营、广泛参与的小区治理局面。另一方面，加快完善小区志愿服务体系，构建社工与义工相结合的“三社联动”激励保障机制。积极动员小区居民加入志愿者队伍，组建以社工为引领，以志愿者、居民积极分子为主体的多层次的志愿者服务队伍，开展多样化的小区志愿服务。通过居民广泛自觉志愿的参与，增强小区居民自我约束、自我管理的能力。

5.以更加规范的小区议事机制为依托，着力调动小区居民持续参与的动力和积极性。当代民主政治理论家巴伯认为，当一个公民能经由直接参与地方事务而感到充足的效能感，他（她）自然会激起对民主政治更大的信心，也会积极地扮演好公民的角色［9］。西方小区心理学研究也表明，小区参与有助于提升个体的幸福感与主观生活质量，个体所获得的小区感反过来则又会促进小区参与，因此，应积极维护小区居民的参与热情，努力提升小区居民的理性参与意识。可利用微信、微博等新媒体着力宣传协同治理的理念、政策和规则，吸引更多居民关注社区建设和发展。通过小区实体课堂和网络虚拟课堂适当地组织开设一些相关协商课程的培训，或通过实实在在的民主体验提升小区居民规范化参与的技能。搭建居民议事会、评议会、协调会、听证会等多样化平台，建立自下而上的小区自治议题、自治项目形成机制和公共难点问题解决机制，增强居民在小区治理中的话语权和参与权。同时，完善小区党总支领导下的协商议事机制，成立统一的小区共治理事会，下设小区更新咨询监督委员会或项目运作委员会、小区物业管理委员会、小区公共资金监督委员会、小区安全调解委员会、小区文化发展委员会等多个独立的专门的委员会，着力形成党组织体系、行政体系和共治体系三个层面交叉融合的治理体系。并根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡小区协商的意见》，进一步促进议事章程的规范化和可操作化，明确议事代表成员的选举条件、比例构成、议题设置、协商程序、代表培训以及换届等内容，进一步增强居民代表的主动性。