改革开放40年中国财税法学的回顾与前瞻——刘剑文教授访谈

刘剑文 李 晶

李晶（以下简称“问”）：刘老师，您好！对您敬仰已久，很荣幸能邀请到您进行本次学术访谈。您始终引领中国财税法学的发展，担任中国法学会财税法学研究会会长、中国法学会常务理事、中国财税法治战略研究院院长等学术职务，同时还是全国人大常委会立法专家顾问、财政部法律顾问和国家税务总局行政复议委员会委员。同时，您也关注、关心、关怀青年学者，致力于壮大财税法学研究队伍。您一直关心我国财税法的发展，并身体力行为国家财税法治建设建言献策，今年正好是中国财税法发展40周年。今天的访谈主题也将围绕“中国财税法发展40年（1978年-2018年）”展开。首先请您介绍一下改革开放以来中国财税法的发展脉络。

刘剑文（以下简称“答”）：从1978年到2018年正好是改革开放40年。如果没有1978年的改革开放，就没有今天的中国，更不会有今天中国的全面发展。40年来，中国发生了翻天覆地的变化。这个变化首先表现在理念、观念上的变化。改革开放最重要的是思想观念的改变，由此带来中国财富的巨大变化。在这个过程中，作为我国治国安邦之道和纳税人权利保护之法的财税法也发挥了极其重要的作用。与此同时，财税法学科也得到了快速发展，成为我国法学体系中的重要学科之一，因此很有必要对财税法学进行回顾和展望。目前，财税法学界正在讨论财税法学的40年应当如何划分、划分的标准是什么，目前尚未形成共识。我个人倾向将中国财税法学40年划分为如下阶段：第一个阶段，1978年—1993年；第二阶段，1994年—2003年；第三个阶段，2004年—2012年；第四个阶段，2013年—至今，中国进入了中国特色社会主义新时代。我认为,从如上阶段探讨中国财税法治的发展、中国财税法学科的发展，每个阶段均有一些标志性事件发生。

第一个阶段，1978年—1993年，即中国财税法学的“蹒跚起步”阶段。1980年—1981年，我国在对外开放过程中颁布了三部税收法律，即1980年的《个人所得税法》和《中外合资企业所得税法》，以及1981年的《外国企业所得税法》。在改革开放之初，国家能够在某一特定领域出台三部法律是很少见的。如果没有当时3部税法的颁布，中国在吸引外资、引进外国先进技术等方面就不会有今天的巨大成就。那么为什么从这个阶段起算，是因为这个阶段中的1983年—1984年国家对国有企业的“第一步利改税”和“第二步利改税”，打破了“铁饭碗”“大锅饭”，给企业带来了无限的生机和活力。1984年—1985年，全国人大及其常委会两次作出关于对国务院在税收方面的立法授权，推动了我国税法体系的建立。1984年全国人大常委会授权国务院关于工商税制改革可以制定暂行规定的决定，1985年全国人大授权国务院关于经济体制改革可以制定有关暂行规定的决定。当然，1985年的授权决定是很宽泛的，它包含金融、外贸、投资、企业、财税等。尽管1984年的全国人大常委会的授权决定在2009年的全国人大常委会上被废止了，但1985年的全国人大的授权决定至今有效，这就说明了我国落实税收法定原则的任务还没有完成。只有把所有税收暂行条例规定上升为法律后，1985年全国人大的授权决定才有可能被废止。不难看出，在1978年—1993年这10几年时间里的诸多标志性事件开创了中国经济社会发展的新局面。1986年前后，学界出版了一些财税法方面的教材，发表了一些相关论文，这些教材要么是以税法为主要内容出现的，要么是以财政法为主要内容出现的。应当充分肯定老一辈学者为中国财税法、中国财税法学科的早期发展作出了重要贡献。我想强调的是，1980年前后我国制定了那么多的税收法律，足以撑起一个特定的发展阶段的制度基础。现在需要青年学者在搜集这个阶段财税法研究文献的基础上，补全这段与立法史相对应的学术史。通过这个过程，我们可以知道改革开放后财税法学研究的真实起源。在1978年—1986年这8年时间里，我们学术理论研究有哪些标志性的成果？这也是我们应该搞清楚的。如果没有一些重要的理论研究成果，怎么会有1980年—1981年三部税收法律出台？怎么会有1984年、1985年全国人大及其常委会的两次税收立法授权？怎么会有1983年和1984年我国国有企业第一步和第二步“利改税”？所以我们需要补齐这段学术史。回顾历史，我们会有历史成就感；回顾历史，汲取财税法学的历史经验教训；回顾历史，可以使财税法学科有更多的积淀，增强我们的自信心和使命感；回顾历史，也是为了更好的展望未来。所以，正是存在这些标志性事件，我才把这个时间段划分为第一个阶段。

第二个阶段，1994年—2003年。财税法的发展进入了“体系初建”阶段。这个阶段的标志性事件有以下几个方面：1993年—1994年，财税法界提出了“财税法一体化”。“财税法”这个概念是在1993年的全国成人法学教材《财税法教程》（法律出版社）中第一次出现的。我们过去主要是研究税法，这与西方学者的做法是一致的。西方国家税法很发达，在西方大学里，不需要说明税法是独立学科，因为这是约定成俗的事情。此外，财政法是由宪法和行政法学者来研究的。中国从1993年到1994年开始提出了完整意义上的“财税法一体化”概念。强调财税法的一体化，是把收入、支出、管理法治化一体化研究。我认为这不只是概念的提出，更重要的是理念上的变化——不只是要强调收入法律化，还要强调支出和管理的法律化；不只是考虑纳税人，还要考虑征税人、用税人，强调三位一体。“财税法一体化”概念的提出，使得财税法的思维、发展空间变得无限大。这是我要讲的第一个标志性事件。第二个标志性事件是1994年国家实行分税制的财税体制改革。其实，我国的每一次重大改革都是从财税改革开始的，如1978年改革开放提出的“包干到户”“农村承包”，都是典型的财税问题。1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会，正式提出建立社会主义市场经济体制，遵循市场经济客观规律并考虑既有的具体国情，我们开始了1994年的财税体制改革。1993年年底，国务院依据全国人大及其常委会授权，制定了适应社会主义市场经济体制需要的系列税收单行条例。1994年全国人大常委会审议通过的《预算法》，成为这一时期财税法的重要支撑。1994年的分税制财税体制改革奠定了现代财税体制基础。如果没有1994年的分税制财税体制改革，我想也不会有现代财税体制。因为1994年的财税体制改革至今没有过时，它只是不断被完善。第三个标志性事件是1998年成立了中国税法研究会。当时是由我建议并起草章程，由北京联合大学刘隆亨教授担任会长，组织全国税法学者开始对税法进行有组织的研究。1998年成立的“中国税法研究会”具有决定性意义——这是开始进行税法专门研究的组织。一个学科的建立，它需要一定的成果、一定规模的研究队伍等要素。2001年，这个研究会正式成为中国法学会所属研究会，同时更名为“中国法学会财税法学研究会”，成为组织全国学者的官方研究组织。实际上，“中国法学会财税法学研究会”比“中国法学会经济法学研究会”成立要早1年。2001年“中国法学会财税法学研究会”成立后也有一定的学术研究成果，但组织和开展正规的学术活动主要是从2004年开始的。

第三个阶段，2004年—2012年，中国财税法进入了“现代转型”阶段，即现代财税法的诞生。这个阶段的第一个标志就是2004年《宪法》的修改，国家第一次在宪法层面明确提出“国家尊重和保障人权”“国家保护合法的私有财产”。有很多学者从人权、财产法的角度研究税收问题。当国家《宪法》明确规定保护个人合法财产后，这个财产问题属于财产法的调整范围。保护私人财产光有民法不够，民法是从横向角度也即平等主体之间的交易角度来保护私人财产；还要有财税法，财税法是从纵向角度也即政府与纳税人之间的财产权让渡角度来保护私人财产。从2004年开始，发生了几个重要的标志性事件。在“中国法学会财税法学研究会”成立后的早期，由于各种原因，研究会发挥的作用不大，影响力相对有限。为此，2004年，国内一些财税法学者在华南理工大学发起成立了“中国财税法学教育研究会”。这个研究会规模较大，将理论界和实务界有机地组织起来，研究情况大有改观，在全国多所大学举办了全国会议，影响力越来越大。2008年，“中国法学会财税法学研究会”换届，两个研究会被整合在一起，从此迎来了财税法学科大发展新契机，这是第二个事件。第三个标志性事件就是提出了“税收债权债务关系说”。“税收债权债务关系说”在西方被广为接受，被引进中国并形成中国特色的“税收债权债务关系说”是在2004年到2005年间。当时该理论给人耳目一新之感，但也受到少数人的质疑甚至批判。有人认为，国家和纳税人之间怎么可能是债权债务的平等关系，双方就是服从关系。但“税收债权债务关系”就是强调国家和纳税人的平等。正是因为我们乐于面对这样的批判，才会成就今天财税法理论的不断发展。在2007年有两部重要的财产法律出台，一个是《物权法》，一个是《企业所得税法》。《物权法》是从私法的角度来保护私人财产，《企业所得税法》是从公法角度保护私人财产。当时《物权法》的出台引起了学界广泛且热烈的探讨，有人甚至质疑其社会主义性质，但是鲜有人对《企业所得税法》提出异议，因此《企业所得税》在彼时的影响力并不高。《企业所得税法》解决的是内外资税负平等的问题，却遭到了一些部门和地方政府的反对，因为这会影响地方政府吸引外资。2006年我到全国人大常委会做了一次讲座，就是要解决制定《企业所得税法》制定中的一些重大实践问题。还有一件事必须关注，2005年《个人所得税法》修改时全国人大常委会举行了立法听证会，开启全国民主立法的新篇章。在这次立法听证会上，国务院提出个人所得税起征点调至1500元。从800元提到1500元，在当时是很不容易的。我有幸代表法学界参加这次全国性的立法听证会，提出个人所得税费用减除标准调至1600元，最终被采纳。有人说我为什么不再多提一些？其实个人所得税的费用减除标准并不在于数额的多少，而是在于立法权对行政权的否定——当时全国人大通过的是1600元的费用减除标准，而不是国务院提出的1500元。2007年，国务院出台了《政府信息公开条例》（2008年实施），开始推动预算公开，这也书写了中国财税法治的新篇章。如果连预算都不能公开，那么规范政府权力根本不可能实现。如果没有2008年、2009年“三公经费”的公开，也不会有今天中国整个政府的信息公开问题。“三公”经费的公开、政府信息的公开在今天看来很简单，但是在2008年、2009年，这是一件很艰难的事情。作为“阳光防腐剂”的预算公开，可以大大减少官员的贪腐现象。此外，2012年《车船税法》的出台，也是落实税收法定原则的一个举措。在这个阶段，有很多重要的财税法事件发生，财税法的重大理论随着国家法治的发展不断涌现。应当指出的是，早期很多人把财税法定位为宏观调控法，当作经济法的组成部分。但是从这一时期开始，财税法学者开始理性思考，以开放的视野、服务于国家重大战略的担当精神，认为将财税法定位为宏观调控法不妥，实属以偏概全，不符合时代和国家法治发展的需要。财税法与经济法有交叉，同样与宪法、行政法、民法等也有交叉，但自成体系。财税法凭借其独有的理念和内涵，与经济法渐行渐远。

第四个阶段，2013年—至今，财税法步入“创新发展”阶段。这个阶段也就是我们所讲的中国特色社会主义新时代，中国财税法发生了脱胎换骨的变化，以崭新面貌屹立在中国法学体系中。“中国特色社会主义新时代”这个概念是十九大提出的，但是“中国特色社会主义新时代”不是从2017年起算，而是从十八大起算，即从习近平当选为总书记起算。这个阶段标志性的事件很多。如十八届三中全会所提出的落实税收法定原则、财税体制“三大改革”（税制改革、预算改革、中央与地方关系的改革）等，都是这个阶段提出来的。如果中央决策没有提出落实税收法定的原则，也不会有今天税收立法的大跨步前进。不难看出，从十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会，包括十九大，有太多关于财税领域改革的问题。中央对财税高度重视，将财税提到了国家治理的新高度：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。此时财税法的功能已经发生了变化，从过去的单纯宏观调控到现在的国家治理，包括最近中央关于机构改革，其实也是强调国家治理机制的重要变化。所以说，十八届三中全会已经开创了中国财税改革或者财税法治的新局面。这是一个标志。另外一个重要事件是2015年《立法法》的修改，其中对“税收法定”的规定体现在第8条第6项：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。正如2007年对全民《物权法》的普及一样，2015年《立法法》的修改带来了全民税收法定理念的普及。此外，在这个阶段还发生了很多重要事件，如2011年上海房地产税改革、2014年底2015年初成品油消费税的三次提高，让国民深深感到税收法定是多么重要：政府这只手不能乱动，政府“有权不能任性”。公共财产法、理财治国观、领域法学都是在2013年前后逐步提出的，逐渐得到了学界的认可。越来越多的科研成果发表在重要刊物上，让社会认识到财税法发展的必要性和重要性。

以上是我讲的财税法的简史，也是财税法学发展的简史。财税法的发展是伴随着中国改革开放进程的理性发展。每次到国家发展的关键时刻都要从财税改革入手。税收法定原则落实之后，我国的税收立法速度明显加快。财税法学研究会是开放的，吸收了宪法学、行政法学、国际法学、刑法学、经济法等各个学科和方向的学者。也只有财税法学研究会是这样开放的，这与领域法学的研究思维密切相关，即以“问题意识”为导向，做“真正落地中国实践”的学术理论研究。除了法学学者以外，研究会还吸收和欢迎政治学、经济学、社会学等学科的学者参与。“税收法定”最初是由1989年中国社会科学院的谢怀栻研究员提出、最终成为社会所认可的原则，它所带来的不仅仅是制度、社会、观念的变化。中国需要纳税人这个概念，是纳税人养活政府，而不是政府养活纳税人。“财政宪法”概念在西方发展较为成熟，引入中国后也较易被接受。通过纳税人的概念、通过“财政宪法”的概念，可以逐渐让社会明白是纳税人养活政府、纳税人养活政府官员，这才是更深层次的内涵。

问：您刚才详细介绍了我国改革开放以来财税法的发展，您在财税法的发展历史当中扮演着举足轻重的角色。同时，您一直大力倡导、推行财税法学科的教育，对财税法学的教育充满期望，希望您能对此也简单介绍一下，让我们对财税法学这门既老又新的学科有个整体认识。

答：财税法学在本科阶段的教育尤为重要。2017年教育部正式发布新中国成立以来第一个本科国家标准。法学本科核心课程的改革方案是由财税法学者提出的，被教育部法学类教学指导委员会采纳。也即，把整个法学核心课程分为一类核心课和二类核心课，形式上“做加法”，实质上“做减法”，换来国家法治发展的“乘法”。2017年本科法学核心课程的改革，可能至少会影响未来中国法学本科教育的20—30年。过去法学学科的设立是根据1998年的法学本科课程设置逐步设立起来的，2017年的本科课程改革变化是巨大的。在这次调整中，不仅把财税法学变成核心课程，而且也促进了整个本科课程的改革。这么多年来，从财税法学者角度来说，让我们引以为豪的是除了对财税法学科自身的贡献之外，中国财税法学人还做了三件可能会影响国家法治建设的事情。

第一件是对“税收法定主义”的坚持，或者说是对“税收法定主义”的倡导及落实。“税收法定主义”不只是财税法问题，是所有法律中的重要问题。要保护人权，需立足于两个方面：一个是“罪刑法定”，一个是“税收法定”。“罪刑法定”主要是从人身权的角度来考量，而“税收法定”是从财产权的角度来考量，“税收法定”和“罪刑法定”是人类社会法治文明的两大基础。中国要推动法治建设，通过“税收法定”才能规范政治权力，才能更好地保护纳税人的权利。所以，“税收法定”的问题绝对不仅仅是一个财税法的问题，是整个中国民主政治的重要原则，对中国法治国家建设具有重要影响。所以，在中央提出“落实税收法定原则”之后，我们提出了很多建议，如现在税收立法的步伐明显加快就是建议后的结果。到2020年，我们不只要推动“税收法定”，还要推动收入法定、支出法定、管理法定等，这是任重道远的法治计划。也就是说，中国发展到关键时候，我们要坚持从“收入法定”到“支出法定”“管理法定”，从“税收法定”到“预算法定”，再到“财政法定”。这些理念、原则对中国民主法治建设的影响都很深刻、很深远。

第二件是“领域法学”的提出。领域法学是解决交叉学科、新兴学科问题的，强调“问题意识”。领域法学与最近学界争论较多的社科法学、法教义学不一样。社科法学和法教义学更多地是单纯强调研究方法，领域法首先是一种研究方法，这种研究方法强调以问题为意识，凡涉及财政问题，无论是宪法问题、行政法问题，还是民法问题、国际法问题，都应放在一起研究。“领域法学”的提法，打破了学科的界限，打破了历史与现实的界限，打破了国内与国际的界限，给人耳目一新的感觉。这种新的研究思维与以前的部门法划分方式不同，但领域法不是在否认部门法，而是在丰富和发展部门法。如果部门法强调“纵”的话，那么领域法强调“横”——把“纵”的编织起来，就像网一样，这才是我们的法治，涉及社会的每一个角落，不留缺口。在领域法学方面，2016年—2017年我们组织发表了6篇文章，今年我们计划组织再发表8篇文章，然后我们会考虑出版1本关于领域法学的专著。第二，领域法是一个知识体系，可以从政治、经济、社会等多维角度来研究财税问题，是一体化的研究。第三，领域法学是一个规则体系，把所有规则放在一起，如把宪法、行政法等放在一起看待这个问题，就也不会有什么局限，始终强调问题意识。所以，领域法学与社科法学、法教义学不一样，因为它们只单纯强调研究方法。如果说要对整个法学产生影响、对整个社会产生影响，那么这是财税法学应该做的，但领域法学得到社会广泛认同可能还需要一段时间。

第三件是法学本科核心课程的改革。因为法学本科课程是一个支点，能够带动我们硕士、博士课程设置。我们可以看到法学的保守、经济学的开放，我想仅仅从学科的发展、学科教育就可以看出，法学学科只有法律硕士这一个专业硕士，但是经济学领域有很多专业硕士类型的设置。通过本科核心课程改革，来举动硕士、博士的改革，来改变过去对法学的认识。中国要建设法治国家，让法治覆盖到社会的每一个角落，那么就需要高端的法学人才，包括如金融、财税、互联网、人工智能、医疗卫生等相关领域，如果不打破部门法的界限、强调领域法的贡献，这些学科能得到很大的发展吗？答案显然是不能。所以，如上三大方面，除了是对学科的贡献外，也是对中国的法治贡献。当然，历史需要后人来评论，我现在只谈个人的看法，既增强我们的自豪感，同时展望未来，增强我们的国家责任感。

问：接下来想聚焦税收法定问题。这个问题您多年来一直关注。2018年7月1日起施行的《烟叶税法》《船舶吨税法》是从暂行条例的基础上上升为法律的。请您谈一下法治政府建设下税收法定的意义所在，它对我国的税法立法、财税法治等方面产生了哪些影响？

答：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“落实税收法定原则”后，社会各界逐渐认识和接受这一税法的“帝王原则”。税收法定原则，又称税收法律主义，是指由立法者决定税收问题的税法基本原则, 即如果没有相应法律依据，政府不能征税，公民也没有纳税的义务。这是依法治国理念在税收领域的具体表现。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，又将制定和完善“财政税收”法律作为“加强重点领域立法”的一项任务。自此，我国税收立法进程在循序渐进的基础上不断提速。《立法法》原第8 条规定的“只能制定法律”的税收基本制度，被修改细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，是我国税收法治乃至整个依法治国进程的里程碑。

准确理解税收法定原则，应当把握好以下四个方面问题。

第一，准确理解税收法定原则之“法”。必须强调，税收法定原则中的“法”，仅限于狭义的法律，即立法机关通过法定程序制定的法律文件。在我国，就是指全国人大及其全国人大常委会制定的法律，而不包括行政机关制定的行政法规、规章及其他规范性文件。为什么强调法律？这是因为，立法机关是民意代表机关，能够最好地实现对征税权的规范。同时，法律制定过程本身具有规范、公开、透明的特点，能够以严格的程序保证征税权的规范运行，使其具有基本的形式理性和程序正义。

第二，准确理解税收法定原则之“税”。需要特别指出的是，税收法定原则要求所有税收基本要素都由法律规定。虽然修改后的《立法法》第8 条第6 项只点出税种的设立、税率的确定和税收征收管理，但其后的“等税收基本制度”意味着纳税人、征税对象、计税依据、税收优惠等税收基本要素都属于税收基本制度，只能由法律规定。这一修改对税收法定原则的落实是一个巨大的推动，特别是其中“税率法定”的明确规定意义重大，因为税率是决定纳税人税负轻重的核心要素。应当注意的是，明确税率由法律规定，并不排除税收单行法律可以确定一个合理的税率幅度，同时授权国务院或地方在该幅度内来确定和调整具体适用税率。

第三，准确把握税收法定原则与税收授权立法的关系。根据《立法法》第8 条、第9 条、第10 条、第11 条的规定，基本的税收要素和征管制度关系到公民的财产权、平等权等基本权利，只能由法律规定；当尚未制定法律、并且制定法律的条件不成熟而经济社会发展现实又确实需要立法时，全国人大及其常委会有权授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规，但必须作专门的税收立法授权决定，明确授权的目的、事项、范围、期限，以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。这表明，落实税收法定原则并不意味着绝对地否定和排斥税收授权立法，而是强调在法定范围内、按法定程序并通过法定方式来行使税收授权立法权。相应地，税收授权立法并不天然等同于削弱税收法定，而恰恰是以承认税收法定为前提的，建立在法律相对保留的基础上。

第四，准确处理税收法定原则与税收公平、效率等其他基本原则的关系。税收法定原则是统领税法体系的首要原则，但并非唯一的税法原则，而是与税收公平、效率、量能课税等原则共同构成税收法治的基本框架。随着建设中国特色社会主义法治国家不断深入，在贯彻落实税收法定原则的同时，也需要重视税收的公平和效率等价值，它们分别从形式与实质上构成税收正当性的基础，共为税收法治之两翼，前者强调税收事项的立法完备、有法可依；后者则对所立之法的质量提出更高标准的要求。税收法定原则的落实只是起点，在税法中融入公平、效率原则，以实现税收领域的“良法之治”才是更高追求。

落实税收法定原则是全面深化改革和全面依法治国的一项重点任务，《贯彻落实税收法定原则的实施意见》已经为2020年前完成相关立法工作规划了明确的时间表、路线图，针对开征新税应制定相应的税收法律、将现行税收条例修改上升为法律、废止1985 年授权决定等工作作了切实部署。时间紧迫，必须制定更加积极、稳妥的任务书。《环境保护税法》作为落实税收法定原则提出后的第一部新税法已经于2016 年审议通过。2018年3月2日，国务院办公厅发布《国务院2018年立法工作计划》，明确《税收征收管理法修订草案》《车辆购置税法草案》《耕地占用税法草案》《资源税法草案》的起草工作，启动了新一轮落实税收法定原则的立法筹备工作。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，“实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。因此，全国人大及其常委会可以结合税制改革进程，在新税种上积极行使税收立法权，并将现有税收行政法规逐步、逐级、逐层地清理，最终将其全部上升为法律。正如《贯彻落实税收法定原则的实施意见》所要求的：

第一，不再出台新的税收条例。对于拟新开征的税种，应根据相关工作的进展情况，同步起草相关法律草案，并适时提请全国人大常委会审议。环境保护税法的出台就发挥了很好的示范作用。

第二，有计划地将现行税收条例修改上升为法律。不涉及税制改革的税种，应根据工作进展和实际需要，依循积极、稳妥、有序、先易后难的理念，将相关税收条例平行上升为法律。对于需进行改革的税种，应配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。实现税收法律化和“一税一法”的目标，要分清轻重缓急，将条件相对成熟、社会关注度较高的税种先行立法。比如，优先制定烟叶税法和船舶吨税法，正是考虑到这两个税种的规则已经较为完备，且不涉及较大幅度的税制改革，其法律化难度较低。

第三，由全国人大废除1985 年授权立法，明确全国人大及其常委会作为税收立法主体的主导地位。依据《贯彻落实税收法定原则的实施意见》所安排的步骤，待全部税收条例上升为法律或废止后，再提请全国人大废止1985 年授权决定。如同前面所提到的，税收法定原则并不意味着禁止税收授权立法，也并未绝对排斥其他法律渊源在税收事项上的效力。相反，它承认并要求税收行政法规、规章和其他规范性文件在宪法、法律统领下，在各自效力范围内发挥作用，形成层次分明、结构完整、有机联系的税收法律制度统一整体。

从根本上看，落实税收法定原则，就是要正本清源，让税收回归公共财产的应有定位，进而将财税权力纳入法治框架，使其规范、有序、高效地运行。而在具体落实路径上，则应坚持“蹄疾步稳”的改革智慧，从法定到法治，从形式到实质，从征税到用税，最终达致法治财税的宏伟目标。

问：近些年来，财税法学发展非常快，影响力也越来越大，您可否简要谈谈财税法学和经济法学间的关系？

答：这个问题十分敏感，一言难尽。我一向主张学科间的共生共荣。概括而言，在2000年之前，财税法是依附于经济法的发展而发展的，但在2000年之后，财税法找到了一条适合自身发展的道路，开始其独立、自主的发展，其影响力越来越大。

找准财税法的学科定位是一件关乎学科兴衰的大事，其中最为关键的就是如何认识财税法与其他学科的关系，尤其是与经济法的关系。这也是曾经让很多人十分困惑的问题。目前，学界的观点大致分为“非独立派” 和“独立派”两类。“非独立派”主要是传统观点，将财税法全盘置于经济法的宏观调控法之下，从现在的态势看，这种观点可能不符合法治和法学学科发展的规律，而且对于两个学科的长远发展都无裨益。而在“独立派”中，又存在“无关论”和“交叉论”两种观点，我比较主张“交叉论”。承认财税法具有独立于经济法的学科地位，并不必然意味着二者毫无瓜葛，所谓“矫枉不必过正”。经济法所代表的宏观调控视角，和宪法、行政法、民商法和国际法等视角一样，都是财税法所关注的内容之一 （而非其全部）。而经济法中，自然也包括着财税调控法的内容。经济法学和财税法学在这一部分有一些交叉的研究内容。

在财税法的发展过程中，其与经济法，尤其是经济法中的宏观调控法的关系是一个无法回避的问题，既然如此，我们需要做的就是直面和回应这个问题。厘清财税法与经济法的关系，目的不在于“跑马圈地”“争抢地盘”，而在于保证财税法更好地成长，从而推动整个法学学科的发展和我国法治建设的进程。

中华人民共和国成立后的较长时间里，我国财税法学研究未能得到充分发展，有关我国法律体系的结构以及财税法在整个法律体系中的地位问题，一直没有得到认真的讨论。改革开放以后，随着经济法学的发展和日益成熟，自20世纪80年代中期以来，在几乎所有的经济法学教科书中，财政法或财税法都被列为专门的一章。可见，把财税法作为我国经济法学体系中的组成部分，是2000年之前我国经济法学界的基本做法。而由于财税政策所具有的调控功能，财税法就被当时的经济法学者整体地归入经济法，成为其分支之一。

在中国，财税法被归入经济法，其实是一个在特定历史背景下的产物。我国经济法学成长于改革开放初期，曾一度主张“纵横统一”说。在社会主义市场经济体制下，民商法学兴起，经济法学退守纵向管理关系，并努力与行政法学切割。由于当时将财税和利率、价格、外汇等一并作为经济管理的工具，财税法因此被纳入经济法中。客观地说，这在财税法兴建之初帮助其较快地完成了充沛的学术积累，具有较大的必要性和合理性，而且部分财税活动确实是宏观调控的手段，但就整体而言，财税法是在宪法的统帅下，包含预算法、政府间财政关系法，以及立基于其上的财政收入法、财政支出法、财政监管法多位一体的法律系统；现代财税法本质上是一种公共财产的分配法。从财政预算、政府间财政关系以及公共财产的收入、支出、监管等特有角度来审视财税法，无疑能为我们解决当前面临的财税问题开启一扇崭新的大门，也有利于更加透彻地把握财税法的本质、发挥财税法的功能。虽然经济法学与财税法学关系密切，但财税法在不断成长和成熟的过程中，培养出了新的、综合的目标和价值，使自身在立场、视角、观点上有别于经济法，在法律体系中扮演着难以被替代的角色。

尽管在税收优惠、财政转移支付等财税法问题上确实包含宏观调控的考量，但是，调节经济不应被称作财税法的基本任务，筹集财政资金并使用财政资金、提供公共产品也并非是不重要的财税法功能；恰恰相反，如前所述，财政预算、平衡、收入、支出和监管才构成了财税法的完整内容，社会财富的分配、公共资金的依法筹集和合理使用在现代国家依然是财税法基本的、首要的目标。若将财税法仅仅归结为经济法或者宏观调控法的一个部分，过于强调财税法的经济调节功能、过于宽泛地理解宏观调控法，反而是一种“只见树木不见森林”的片面、狭隘认识，甚至容易产生有害于经济和社会健康发展的危险。

其实，财税法与经济法相揖别不仅在于解决问题和范围的不同，还在于两者的定位、功能、逻辑范式等截然有别。现如今，时代在发展，社会在进步，人们的观念也在更新。财税法既关注宏观的财政立宪、财税民主和法治，又重视财税法律手段对经济、社会、文化的调控，还深入到财税执法和各种税费关系，视野开阔，研究领域宽广。它既是治国安邦之道，也是纳税人保护之法，是一门经世济用的应用性法律。

进入21世纪以后，法治在市场经济中开始扮演重要角色，财税法本身的法治价值和分配作用慢慢凸显，也使其开始从经济政策的视野中逐步分离出来，相应的，财税法学的学科定位也日渐清晰。再则，进入新世纪以后越来越多的财税法学者开始著书立说，大量的研究成果从不同视角对财税法学进行了基础理论和实体制度的研究和论述，构筑了宏大的学科理论体系，也形成了属于财税法学自身的理论特色和研究范式。另一方面，实务中财税立法、财税执法和财税司法的内容日渐丰富，从2002年的“十六大”到如今的“十九大”，我们都能清楚地看到财税法治建设愈加受到国家顶层设计的关注。财税法由理论到制度的变革也使财税法学与经济法学走上了“分岔路”。

可以大胆预见，随着我国市场经济的不断成熟，经济法可能也会出现一个从“诸法合体”到“诸法分立”的发展趋势，从中剥离出环境法、社会法、财税法等独立学科，而经济法也在这一过程中获得活力和生机。财税法与经济法既非“谁吞并谁”的关系，更不是“老死不相往来”，而应当是和谐共处的。须知，学科之间共存共赢才是学术发展的正道。

问：最后一个问题，您一直引领我国财税法研究发展，请问您接下来的研究重心是什么？

答：习近平总书记《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》中提了4个问题，其中第三个问题就是“加快构建中国特色哲学社会科学”。他为此提了三个方面：一是体现继承性、民族性；二是体现原创性、时代性；三是体现系统性、专业性。我觉得这三点也是未来中国财税法学理论构建和学科发展的基本思路。一是要体现于开放搞研究，与国际上财政法、税法的研究对接，同时也要注重中国历史文化、学术史传统的延续性和本土性；二是要适应中国高速发展的新时代，提出符合中国财税改革和法治建设的原创性的、真正“接地气”的理论和观点；三是要体现系统研究、领域研究的方法论，通过关联、交叉和综合研究的方法，真正体现财税法学的理论指引功能和问题导向意识。

我觉得总书记有一句话讲得特别好，“理论思维的起点决定着理论创新的结果。理论创新只能从问题开始。从某种意义上说，理论创新的过程就是发现问题、筛选问题、研究问题和解决问题的过程”。现在有一种说法，说中国财税法学研究总是跟着政策走，没有自身独立性，也导致理论性不足。我想说的是，中国的理论研究不是“空中楼阁”的畅想，不是“无病呻吟”的空谈，而是需要根植于这个时代的具体实践，完全的“全盘照搬”不行，纯粹的“技术主义”研究也不行，需要立足中国改革发展的“问题意识”，把国际上的普适理论、中国学界的理论需求供给以及中国财税法治建设需求真正结合，做到理论上“引领改革”和实践上“解决问题”。

改革开放40年的过程，是中国财税改革和法治建设的过程，也是中国财税法学理论产生与发展的过程。这也是中国财税法学发展与中国财税法治建设同步性的体现，当然理论研究需要适当超前并给出中国语境下的智慧方案。接下来，我们会聚焦两个主题：一是持续加强基础理论建设；二是围绕“问题意识”推进重大实践。在基础理论建设方面，一是加强学科建设，以教育部本科核心课程改革为契机，在全国范围内推进财税法学科布点和指导教材编写，须知道学科建设是理论建设的支柱和体现，需要放在首要的位置；二是深化理论研究，在目前“公共财产法”“理财治国观”“领域法学”已经搭建的财税法学理论大厦“四梁八柱”基础上，进一步深入研究并进一步完善“财税法学核心范畴”为中心的基础理论。在围绕当下问题提出改革方案建议时，需重点落在“落实税收法定原则并推进税制改革”“预算法治建设”“政府间财政关系法治化”等三个方面，并以中国法学会财税法学“研究方阵”、中国财税法学前沿问题高端论坛等研讨平台为依托，重点供给财税改革和法治建设方案。