民国出版与民国警政的关系

金 晞

（江苏警官学院 江苏南京 210012）

出版是我国古已有之的行业，对出版行业进行体制管控在民国时期是政府管控的重要方式，这一职能由警察机关承担。因此，民国出版业和民国警政有着一定程度的联系。在警察政务中，警察制度具有相对的静态性。它既是中国封建法制传统的延续，又是西方近代警政体系的移植，是近代中国社会引进的西方法制系统中成效相对显著的部分。目前对于中国警政史的研究，多为一些宏观方面的研究，关于近代中国警政具体而微的研究很少，这是近代中国警政研究发展的一个瓶颈。而以民国出版为视角，从民国警政对民国出版业的影响，民国出版与民国警政期刊、民国警政期刊与民国警政的关系角度进行研究，或许可以从一个侧面拓展中国警政史学的发展空间。

一、民国时期出版管理是警察职能

1911年武昌起义爆发后，清王朝的统治从根本上发生了动摇，包括警察机构在内的国家机器迅速瓦解和崩溃。1912年中华民国临时政府成立后，进行了一系列资产阶级民主主义性质的改革，警政建设是其中的一个重要方面。它首先建立了中央警政管理机关，由临时政府中央九部中的内务部总揽警务，警务局是内务部所属具体承办警察行政管理工作的专门机构，其设有出版著作委员会，掌管出版著作、新闻杂志等事项[1]。北洋政府统治时期，袁世凯重视警察的政治作用和镇压职能，将原警务局改为警务司，下设五科，其中有第四科专门主管出版[2]。南京国民政府时期，警政司九项职权中就有一项“负责出版物及著作权的登记注册”，其中第三科专管新闻出版检查，包括图书版权的注册、保障事项，出版物的检查事项，新闻、杂志的登记事项等等[3]。中国共产党创建独立政权和警政机构，始于土地革命时期。抗日民主政权的警政措施主要采取实行边界检查和邮电检查等措施，在陕甘宁边区，特区保安司令部和边区保安处先后制定了《暂行邮政检查条例》和《邮政检查实施条例》。从抗战开始到1939年底，仅陕甘宁边区就发现各种反动刊物、材料1836件[4]。

出版法本应是保障著作人和出版人合法权益的法律，但北洋政府颁布的《出版法》规定，出版物应于销售或散发前由发行人和著作权人联名呈报当地警察官署，非卖品则由著作权人或发行人一人呈报，一式两份，其中一份由该管警察署审查，另一份由该管警察署报送内务部备案。北洋政府的警察当局对出版事业的控制十分严厉，明确规定了禁止出版的范围和相应的严厉惩罚措施。这一时期的《出版法》属于警察法规，有关出版事宜，由各地警察官署行使职权。其严禁有损政府统治的文字图画出版，对违背政府意旨的言论严加管控，并在警政司设专员负责选购查阅出版物。它是北洋政府实行新闻检查、限制人民言论，强化警察对出版事业控制的重要举措。国民党统治时期，警察机构的设置及其活动以反共、反民主为主要目标，戴笠组建了所谓的“中国警察学会”并发行月刊，其出版目的在于把警察组织特务化[5]。警察法规的来源十分广泛，内务行政法规如《出版法》等，警察机关都有参与制定和实施的责任，这从一个侧面反映了警察职权的行使范围和方法，《出版法》的施行与警察职能的运作有着一定程度的关系。解放区民主政权发布《关于保护新收复城市的指示》，其中明确对印刷业实行管制，公安机关通过一系列措施开展对新解放城市的治安管理工作，其中包含对刻字、印刷等特种行业的管理制度[6]。

二、民国警政对民国出版的影响

《出版法》《报纸条例》是北洋政府实行社会治安管理的主要依据。同时，其强化警察机关对印刷厂等特种行业的管理，主要是根据《违警罚法》对出版行业的开办程序、营业规范等进行审核和监督，如有违背，立即处罚。并且，颁布言辞模棱的《预戒法》限制人民言论自由[7]。当局查禁进步报刊、迫害进步报人的事件经常发生，步兵统领衙门关于查禁“过激主义”的一份文件称：“遇有过激印刷书籍之党人，无论商民人等，准其扭送附近警区或游缉官厅。①”国民政府期间，蒋介石政权面临的主要问题是巩固其统治地位，“防扼匪共”是国民政府内政建设的基本方针，对出版业的控制可谓朝督暮责。1930年7月至1937年6月间，仅上海市公安局就查禁442种“反动的”、2320种共产主义的、3种无政府主义的、23种改组派的、8种国家主义的刊物②。

军阀混战、政治紊乱，没能阻挡出版业发展的脚步，民国出版业并未就此式微。这是因为：一方面，新文化运动给出版业带来突变，晚清以来西方列强为了进行文化渗透，来华建立出版机构，也带来了当时先进的铅活字印刷技术，机器印刷逐步代替了手工印刷。他们雇佣中国人编译书籍、发行报刊，促进了中国现代编辑队伍的形成和发展，拥有近代设备并具有科学管理方式的出版机构相继建立。社会经济发展和科学技术发展是推动民国出版发展的强大推力。另一方面，借助于现代工业技术的民营出版业的发展速度较之于当时占出版业主流的教会出版机构和官书局要迅猛得多，民国时期现代企业的管理方式被广泛运用于民营出版业，推进它们开始向产业化方向发展，它们注重内部规章的建立，在市场化运作上，注重企业赢利，是国民经济的重要产业。

民国警察机关虽然对出版业管理严苛，但并不能抵制出版业的产业发展。北伐胜利后建立的南京国民政府，从形式上实现了全国统一，给随后十年出版业的兴盛提供了良好的外部环境。民国时期是中国社会的大变革时代，书刊杂志作为重要的传播手段，在这一变革中发挥了重要作用。这是因为受“西学东渐”的影响，中国人思想封闭的现状被打破了，出版业的发展一定程度上推动了人们民族意识的觉醒，使更多的人得以学习新文化，并用新知识、新思想来保卫中华民族。中日战争爆发后，出版业全面衰退，然而有关宣传抗日救亡的书刊杂志大量涌现，救亡取代启蒙成为时代主题，这是我国近代出版业发展的时代背景。较之警政制度，社会政治制度和经济规律决定了民国时期出版物的命运。

三、民国出版背景下的警政期刊出版

清末警政当局在建设警察教育的同时，十分重视发展警察学术。宣统年间，许多省份发行了本省的警察杂志。这些刊物发布官方法令，采集各地警察信息，译介各国警察制度理论，在推进警政事业、普及警察知识、探索警察理论等方面作出了积极贡献[8]。民国时期，无论是出版机构，还是出版物的种类、数量都得到了较大的发展。民国警政期刊的产生发展，不可避免地受到民国出版大环境的影响。

首先，在主体性策划和内容策划方面。不同于教会出版和官书局出版，民国警政期刊主要由各省的警察主管机关或警察教育研究机构出版，如《公安月刊》由天津市公安局编辑发行；《警灯》由上海市公安局警士教练所训育处编辑发行；《警高月刊》由内政部警官高等学校发行；《警声月刊》由中华警察学术研究社主编；《警务周刊》由青岛市公安局编辑处编印。其出版目的不同于民营出版机构的启蒙和盈利，而是当时警政工作的机关报道，其中有一个主要目的是普及警察知识，促进警民交流，“如有对本市公安意见有所发抒者，本刊极诚欢迎。③”解放前夕出版的警政期刊，如华中行政办事处公安处编印的《公安通讯》、渤海区公安局出版的《渤海公安》、皖北区党委社会部和皖北公安局合编的《皖北公安》则明确其是“机密”或“秘密”文件，作用于“对内”，“创办这个刊物的目的，是为了把我们皖北的锄保公安工作，从现有的水平提高一步”④，办刊目的和公安实务工作紧密相连。

其次，在栏目设置和选题组配方面。受新文化运动对出版的影响，民国警政期刊的栏目设置已初具规模，其中有关“译述”的栏目普遍存在，主要译介各国的警察制度、理论，而这些译述的作者，都是接触过西学的开明人士，对于推动西方警察理论在中国的传播，探索警政工作发展起到了积极作用。或因刊物性质所限，民国警政期刊较少采用同期其他性质刊物为吸引读者设置的“小说专栏”，但在报道警察实务方面尽量多方组稿，力求题材广泛，表述生动，如“平阳县警察局抗敌应变半月记”、“中央警官学校生活剪裁”等等⑤。一些对内发行的警政期刊，较少使用栏目设置，而由目录提要，主要转载地方公安机构的工作条例、经验总结等内容，或发布上级指示、问题处理结果等信息。

再次，在语言、版面设计等方面。受当时出版业的影响，民国警政期刊的排版印刷比较规范，注重封面的宣传效应，编辑、印刷、发行责任人、定价、出版刊期等要素较为齐全。初期警政期刊刊名多由主办机构行政长官题写，扉页多刊登“总理遗嘱”，其语言“虽不拘文言白话，但以简洁明了为佳，并加新式标点符号。⑥”比较醒目的是民国警政期刊的广告内容五花八门，既有糖、面、茶、布等食品信息，也有工厂开业、银行营运、医院服务、印刷厂承印等公共服务信息，充分体现了民国出版业广告实践的涵盖广泛，以及民国出版作为现代出版的雏形显露。而解放前夕的警政期刊封面设计出现五星符号，主要使用白话文写作，刊名不再由主办机构长官题写，内容也不再出现广告，体现了时代赋予出版的新思维、新思想，这是出版业顺应历史进程而呈现的改变。

四、民国警政期刊与民国警政

虽然由于可以获得的民国警政期刊的样本有限，民国警政期刊由于时代政治经济的因素，办刊周期、出版时间并不规范，然而因其具有直观性、生动性等特点，仍可以从中挖掘到民国时期警政工作各个方面的信息，这是我们研究民国警政史的十分珍贵的资料。

首先，民国警政期刊反映了民国警务活动。既然是警政期刊，必然与警务活动相联系，警务工作的方方面面都可以在期刊中体现。如《警察画报》，其办刊宗旨即为报道警政动态、记录警察资料、促进警民合作[9]，其内容不可避免地涉及当时的警务活动。“关于出版公安刊物的编辑大要”规定：同意福建出版《福建公安》，皖北出版《皖北公安》，皖南出版《皖南公安》，编辑大要为：及时反映公安保卫工作实施情况，建立健全工作报告制度，刊载政策指示，其材料来源于警务活动⑦。

其次，民国警政期刊展现了民国警察制度。如《公安月刊》有“法规”“呈文”“训令”“公函”“布告”“统计”“工作报告”等内容⑧；《警高月刊》有“中国现代警察制度沿革”“警察与特别市制”“各地消息”等内容⑨；《警声月刊》有“现代警察负责尽职之要道”“如何发扬警察的真精神”“论警察勤务制度”⑩等等。内容涵盖警察法令录要、各地社会调查、最新警事要闻，以及当时学者对警察制度的论著等等。它能够反映近代警察制度在不同地区建立、发展的状态和过程，以及其在当地社会生活中起到的作用、产生的影响等等。涉及民国的警察组织制度、警察权力制度、警察行为制度。

再次，民国警政期刊体现了民国警政思想。如《警高月刊》刊名由当时的国民政府委员、考试院院长戴传贤（即戴季陶）题写；《警察杂志》刊名由中央警官学校第三任校长陈玉辉题写；《警灯》刊名由时任上海市长兼淞沪警备司令吴铁城题写；《公安月刊》刊名由天津市公安局长曾延毅题写；等等。表明无论是中央还是地方，都对警政期刊的出版发行给予了重视。《公安月刊》“训令”有内容“通令严密保护交通以防奸宄”、《警高月刊》要目有“立体战之消防”、《警灯》要目有“卫生警察应有之技能”，体现了警察维护治安的职能。《警高月刊》刊登了“蒋委员长”巡视云南及机场答礼警戒的照片，表明蒋介石十分重视警察对维护国民党统治地位的作用。解放前夕警政期刊内容主要涉及处理在押犯、特务人员登记、“提高认识转变作风等”内容[11]。这些是已有民国警察史、警政史研究已经挖掘出的民国时期重视警察的政治作用、重视警察与地方治安相结合、提高警察的待遇和地位，以及解放区人民民主政权等警政思想的体现。

出版是一种文化活动，从属于社会文化，与整个社会的文化状况息息相关，民国时期的社会文化决定了民国出版和民国警政的关系。不仅是民国《出版法》的施行与警察职能的运作有着不同程度的关系，民国出版也影响着民国警政期刊的编辑出版形式。民国警政期刊是警察文化的载体，它既是警政思想的产物，也是警政事务的内容。文化与警政相互交融，警察文化中的价值观念、行为标准、道德规范是警察制度的体现，也是警政思想的展露。民国警政期刊内容上所体现出警政措施、警察职能、警务改革与民国警政思想有着盘根错节的联系，我们可以从这一意义上看到民国出版与民国警政之间的关系，或许这能够增加对民国警察史研究的史料贡献。

[注释]：

①详见《步兵统领衙门等查禁“过激主义”有关文件》，1921年4月北洋政府内务部档案，第二历史档案馆藏。

②详见《上海市公安局业务报告》第4卷，1931年，第120页。

③详见《本刊启事》，《公安月刊》中华民国十九年第七期。

④详见《发刊词》，《皖北公安》一九四九年创刊号。

⑤详见《警声月刊》，中华民国三十六年第四期。

⑥详见《警灯月刊章程》，《警灯》中华民国二十三年第五期。

⑦详见《关于出版公安刊物的编辑大要》，《皖北公安》一九四九年创刊号。

⑧详见《公安月刊》，中华民国十九年第七期。

⑨详见《警高月刊》，中华民国廿四年第一二期合刊。

⑩详见《警声月刊》，中华民国三十六年第四期。

[11]详见《渤海公安》，一九四九年第九期。