泸州市辅警队伍规范化建设的探索

易 强，赵云道

（泸州市公安局 四川泸州 646000）

2015年，中共中央深化改革领导小组审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（中办发〔2015〕17号），将辅警管理改革纳入公安改革“1+3”方案，要求“推动警务辅助人员管理实现制度化、规范化、法制化”、“警务辅助人员管理体制基本理顺，岗位职责清晰明确，管理制度健全完善，职业保障规范到位，队伍素质和形象明显改善，提供公共安全服务的能力水平明显提升”。因此，管理规范化是辅警管理改革和队伍建设的目标方向。当然有关辅警队伍规范化建设深层次、内在性的核心要素、关键环节和管理症结、瓶颈等难点问题仍然横亘于我们面前，亟待破解。

集智共享是改革者的时代责任。时值全国公安机关如火如荼改革辅警管理、探索规范化建设路径、破解难点问题之际，笔者作为地市级公安机关辅警管理改革的组织者、参与者和实践者，以泸州市改革实践为参照，就公安机关辅警队伍规范化建设难点问题作一探讨，以期抛砖引玉。

一、泸州市辅警队伍改革实践

泸州市于2015年5月正式拉开辅警管理改革的帷幕，通过3年的探索，辅警队伍管理规范化态势基本成型。对此，省公安厅领导作出了“泸州市局勇于探索，辅警队伍规范化建设值得借鉴”的批示。相关成果写入四川省人民政府《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的实施意见》，驻村兼职辅警工作写入泸州市人民政府工作报告。海南、广东、福建、山东、辽宁、河南、山西、重庆等30多个省、市公安机关来泸考察交流，20余个市县公安机关函询经验做法。目前，全市共有辅警协勤人员2869人，民警与辅警比例1：0.94①。改革后辅警队伍管理发生了巨大变化。一是辅警力量建设更加规范。力量建设从量变到清理整顿后的质变，辅警从宽进少出到严进宽出，规范统一了进出口渠道。近3年，全市共清理清退低质低能辅警246名，集中统一招聘250余名。二是资源配置更加科学。从各级用人部门用工随意到市、县两级统筹使用、只出不进、辅警置换警力，强化了警务资源配置和利用效率。全市已用辅警置换警力520余名。三是待遇保障更加公平。保障渠道从多渠道、多样化到市、县财政统一保障，保障标准从略高于当地最低工资到总体达到人均可支配收入，同城标准从参差不齐到相对统一，分配制度从吃大锅饭、平均主义到科学合理拉开差距，提升了保障能力水平。市、县区两级实现市、县区财政统一保障、年保障标准提高1-1.5万元、月分配差距拉开300-800元。四是队伍素质逐渐提升。辅警队伍教育、训练、管理、监督从散状性、自主化到统一性、规范化，队伍素质能力整体提高，作用发挥效果显现；队伍违法违纪问题大幅度下降，未发生重大敏感问题。3年来，队伍信访、投诉下降20%。五是队伍归属感、认同度不断增强。管理更加注重科学性、公平性、透明度和辅警参与度，队伍凝聚力、向心力不断增强；队伍自然流失率逐年下降，从30%降至13%左右，稳定性不断提高。具体统计见表1。

表1 泸州市辅警管理改革前后队伍管理的基本情况

改革前 改革后 变化情况队伍状态队伍素质参差不齐，工作能力高低有别，归属感认同度不强，队伍违法违纪问题频发队伍素质能力整体提高，归属感认同度和凝聚力向心力不断增强，队伍违法违纪问题较少，未发生重大敏感问题，风险总体可控队伍整体状态逐步向好

二、破解泸州市辅警队伍规范化建设难点路径探索

泸州市通过辅警管理改革，队伍规范化建设体系逐步成型。理顺了市、县两级管理体制，固化了“2+4”力量建设模式，建立了市、县两级管理体系，健全了系列配套管理制度，尤其针对辅警队伍规范化建设难点问题进行了探索实践。

（一）编制职业规划，辅警资源配置从无序到有规

一分类，科学区分文职辅警与勤务辅警，明确文秘综合、警务保障、科技通讯、窗口服务等四个类别文职辅警可以独立从事的工作范围，明确执勤辅助类勤务辅警工作内容。二分岗，编制全市公安机关辅警三定方案，明确辅警岗位设置，逐一定岗、定责、定员。三分层，细化辅警层级管理办法，组织实施十级层级晋升。四置换，编制公安机关岗位说明书及可置换岗位一览表，启动辅警置换警力工作。实施“三分一置换”，解决了用人随意、职责混淆、警务资源利用不充分等问题，全市已从内勤岗位及政工、宣传、警训、警保、监督等部门置换520余名非执法、非涉密岗位警力，置换出来的公安民警全部充实到刑侦、经侦、禁毒侦查部门及基层派出所等执法岗位和勤务一线，推动提升了公安机关执法和打击专业职能。

（二）编撰实务手册，辅警核心职能明定标准

集全警之智，针对辅警职责任务编制《履职行为规范》；针对交通执勤、巡逻防范等10类辅警主要勤务编制《执勤程序手册》；针对民警带领辅警执法执勤这一工作常态，编制《双警协同战术手册》，“一规范两手册”明确辅警该干什么、怎么干、干到什么程度、辅警与民警怎么协同配合，成为全市公安辅警的实操标准，填补了全国辅警实务规范空白。

（三）创新训练机制，辅警能力提升保障有力

针对辅警训练大而全、粗而散现状，创新训练机制，制定辅警职业技能训练三年规划，分类梳理了辅警职业技能5个大类38个类别112个子项培训科目，逐一明晰培训内容、施训方式和考核标准。探索建立培训自主选课机制和组训、参训倒逼机制，培养每名辅警逐年掌握2种以上技能。辅警职业技能训练机制初步成型，解决了辅警职业能力不强、人岗不适和参训内外驱动力缺失、效果不佳等问题。2017年完成了全市技能训练，辅警能力提升和作用发挥效果明显。

（四）拓展职业空间，辅警身份转换渠道打通

参照“特别优秀的警务辅助人员报考公安机关人民警察职位，要给予适当照顾”政策，从市级层面积极推动建立辅警（协勤）到事业人员、事业人员到公务员的三级身份跨越机制，把辅警从“体制外”拽进了“体制内”。已直接考核聘用5名特别优秀的辅警（协勤）为事业人员；已晋升1名事业人员为事业科级干部，预留空间，待条件成熟时，组织事业科级干部届期转任公务员。辅警身份转变实现零的突破，增强了职业吸引力。

（五）健全激励机制，辅警内驱动力强化激发

着力过程管理和结果运用，健全以考核杠杆为牵引、差异化待遇为保障、环环相扣的奖惩激励机制，强化“四挂勾”。即将月目标绩效与月考核金挂勾，技能培训情况与续聘标准挂勾，年度综合评定与年度奖金和评先评优挂勾，月评、年评及争先创优与晋升和层级、职级津贴挂勾，拉开分配档次，营造优者更优、人心思齐的竞争环境。仅层级工资，全市最高差距可达每月1100元；同期入职辅警工资收入，最高差距可达每月800元。同时，为充分调动辅警工作积极性，在基层和实战警种建立一案一奖、一事一奖机制，改普惠制为奖励制。通过“四挂钩”+奖励制，最大限度激发辅警内驱力，解决了干多干少、干好干差一个样的问题。

（六）建立监督体系，制度落实有效保证

监督和操作到位，才能保障规矩与制度落地。出台《辅警监督管理规定》，明确辅警遵规守纪的底线和惩处办法，明确管理主体责任、监督主体责任，让辅警日常行为有遵循。出台《从严治辅十条铁规》，梳理类别繁多的辅警管理制度为十条政治、工作、生活方面的红线，让辅警遵规守纪明重点。出台《辅警队伍问题责任追究办法》，明确辅警队伍发生重大问题后，追究直接责任民警、分管领导、主要领导和用人单位责任的问责方式，从重追究和减轻免责等情形，以及问责结果运用，倒逼用人部门管理前置。出台《辅警规范化管理操作办法》，明确了市、县（区）两级警务督察部门和辅警管理部门专项督察、定期检查、日常巡查等监督操作方式方法和结果运用，确保内部监督管理有机构、有人员、有办法、有问责。同时，市局辅警管理部门与警务效能监测中心建立信息通联反馈机制，即时互动、核查、处理外部的网络问政、举报监督。四个办法解决了辅警规矩制度多、落实不到位，队伍顽疾多、监督不到位的问题，监督巡查形成市、县两级公安机关工作常态。2017年全市涉及辅警的信访10件次，同比下降23%；队伍未发生重大、敏感问题。

三、进一步推进辅警队伍规范化建设的思考

当前，从辅警队伍规范化建设现实状况和发展态势来看，还存在职业保障、素质提升、风险防控等方面的难点问题。

（一）法律法规保障

法制保障是辅警队伍建设的根本保障。2016年以来，国务院出台了我国警务辅助队伍建设史上级别最高、具有里程碑意义的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（国办发〔2016〕15号）（以下简称15号文件），相关部委、各省级、市级也相继出台了实施意见，总体上明确了辅警的身份性质、职责任务和辅警队伍管理体制、保障机制、建设方向，具有很强的现实指导意义。但是，文件缺乏操作性、透明度不高、社会普遍约束力不强。应强化辅警立法工作，把政策文件转化为法律，将辅警的身份、职责、权利等予以法定，强化普遍的社会约束力和强制力，通过法律法规固化改革成果，有机融入依法治国、依法治理的改革大潮，从法制轨道上来解决辅警队伍建设的根本问题。

（二）财政经费保障

经费保障是辅警队伍建设的重要支撑。目前，保障不到位是全国各地的普遍现象，成为辅警队伍管理不规范和问题频发的重要原因之一。保障标准偏低，辅警收入（到手收入）除了东部个别地方相对较高外，大多数处于略高于当地最低工资、低于当地平均工资这样一个收入水平；欠发达地区还存在与当地最低工资持平或略低的现状。各地公安机关为增加辅警待遇，不得已动用原本已捉襟见肘的民警公安业务经费来补贴辅警经费，有的县公安局一年要补贴600多万元，但仍是杯水车薪、权宜之计。逐年增长机制不健全，有的地方年年打报告争取，费神耗力；有的地方多年保持在同一个水平，导致辅警收入出现零增长、负增长情况。保障方式不合理，普遍按照政府临聘人员统一标准、以包干经费方式保障，导致同城同标准的辅警收入水平低于城管员、市场员、税务员等其他政府临聘人员，欠缺社会公平性。为此，一是应提高辅警财政保障标准。建立辅警工资与当地平均工资基本持平的保障标准，并将“五险一金”、职业服装、防护装备、职业培训、加班值班补贴、行业风险保费等纳入财政预算。二是应建立财政保障逐年增长机制。各级政府的财政保障能力随着经济的发展逐步增强，建立健全逐年增长机制，进一步强化辅警保障经费增长的科学性、制度性、可持续性。三是应建立辅警略高于其他政府临聘人员的收入分配制度。警务辅助工作具有任务相对繁重、职业更加危险、管理更为严格、行业能力素质要求更高的特殊性，建立辅警的收入水平略高于同城其他政府临聘人员分配制度，充分体现付出与收入成正比的社会分配制度公平性。

（三）职业发展空间

职业发展空间事关辅警职业的吸引力。“能否转正”是辅警队伍普遍关心的问题，也是公安机关重点关注的问题。全国各地都在积极探索，但举步维艰，效果不佳。首先，应从中央层面尽快落地15号文件关于“特别优秀的警务辅助人员报考公安机关人民警察职位，要给予适当照顾”政策，打通通道，解决晋升空间有无的问题。其次，拓宽渠道，从中央和省级人社部门层面打通辅警晋升事业人员的特殊政策口子，加大事业人员转为公务员的工作力度。第三，从各级地方政府层面建立技能人才特殊保障政策，如浙江义乌的技能人才“一岗一议”保障制度。与此同时，部、省、市三级公安机关积极主动配合有关部门建立健全相应的评判机制。通过职业空间拓展，让特别优秀的辅警进入“体制内”，实现身份转变，留住技术性、技能性人才，不断增强职业吸引力，促进队伍建设可持续发展。

（四）思想政治教育

思想政治教育是辅警队伍建设的重要保证。从全国各地辅警队伍暴露的问题来看，一部分辅警职业精神缺失、感恩意识缺乏、盲目攀比心态较重、以自我为中心的负面情绪滋长，反映出辅警思想政治教育出了问题，不重视、不实际、方法少、针对性不强。为此，一应确立思想政治教育在辅警队伍建设中的主导地位。要始终将忠诚、敬业、公正、廉洁、服务、团结等作为辅警的基本职业精神，牵引在前；将尊法畏纪、严于律己等作为辅警基本的职业底线，断路在后。二应落实思想政治教育的职责任务。辅警队伍管理实行分级负责、“谁用人谁负责”，具体用人部门政治工作领导和带勤民警是辅警思想政治工作的第一责任人，应本着对事业负责的精神，甘当辅警良师益友，传道授业解惑，着重育人；交心共鸣励志，着重诤诤建言，让辅警正视身份和职业使命不同带来的现实差距，不盲目攀比，了解就业形势，用感恩心态来对待辅警职业。三应培塑辅警职业文化。组织开展形式多样的辅警职业文化建设，实施文化浸润，让辅警沐风浴雨，不断提升思想政治修养和职业修养。

（五）提升能力支撑

辅警队伍的整体素质偏低毋庸置疑。提升辅警素质能力的支撑保障不足是我们面临的又一难点。各地探索了一系列做法，但仍存在训练机制不健全、训练大纲欠缺、施训人才匮乏等困难。笔者认为，一要健全训练机制。要以公安机关人力资源优化配置为基础，突出人岗相适、人尽其才、人尽其用、一人多岗、一岗多能，针对辅警群体身份情况、职业动机、职业素养、价值观念等特性，建立价值引导、过程监管、结果运用等配套训练制度机制。二要编写训练大纲。公安机关各条战线参与，统分兼顾，根据辅警的职责任务科学分类分岗，界定各类各岗的职责边界和核心能力，逐一明确训什么，怎么训，形成统一的基础教材。三要培养施训人才。要面向警种“条线”、立足业务实战，培养、选拔熟悉辅警职责任务、带勤能力较强的同志担任施教人员，通过研习训练大纲和业务实战，掌握“训到位不越位”的方法技巧。

（六）风险防控方法

辅警队伍是一支高风险的队伍。当前，辅警队伍风险级别较高、政治社会影响较大、队伍震动较深的风险是辅警集体维权，其次是利益诱惑引发的个体违法犯罪，刷存在感或标新立异引发的违反政治类、公序良俗类风险，也存在自我保护意识、安全意识不强引发的安全事故风险，等等。目前公安机关管控辅警队伍风险的思维、手段和方法欠缺。为此，要加强辅警队伍风险防控的研究和探索。首先是确立风险防控总体思路。即从量上控制，从质上提升，从点上堵漏，从面上防控；重点是面上全方位的风险防控。其次是探索防控的方法。要将风险发生前从事后灭火向事前预警转变，发生风险后从简单的辞退消除风险向正面化解风险转变，风险化解后从问责惩处单一手段向问责惩处、制度修复、正反引导等综合手段转变。

总结

泸州市公安局于2015年开始改革辅警管理，工作取得了阶段性成效，受到部、省、市领导高度评价。公安部刊发了泸州经验，人民公安报《动态清样》将泸州情况直报孟建柱、郭声琨及公安部领导，《公安内参》头条刊发了《辅警改革的“泸州样本”》。四川省公安厅在泸州召开现场会，较为全面地介绍了泸州辅警管理改革的做法经验。泸州做法载入四川省公安厅《四川公安改革发展案例(2016年度)》，已通知编入四川省委改革办《四川改革试点典型案例（2017年度）》；相关成果纳入四川省人民政府《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的实施意见》《驻村兼职辅警工作》纳入泸州市人民政府工作报告。也得到全国公安同仁广泛认可，海南、广东、福建、山东、辽宁、河南、山西、重庆等30多个省、市公安机关莅泸考察交流，20余个市县公安机关函询经验做法。客观认识过去和现在，才能科学迎接未来。我们只有把准脉、开好方、下准药，突破难点问题和制度瓶颈，辅警队伍规范化、职业化建设道路才能越走越宽广。改革只有进行时，永远在路上。辅警管理改革与创新发展、队伍规范化建设路径探索理应与时俱进、克难攻坚。

[注释]：

①文中数据均来自泸州市公安局历年统计数据。