改革完善税收政策 助力高原特色农业

云南省大理白族自治州国家税务局稽查局副局长

发展高原特色农业是中共云南省委、省政府推动农业农村现代化的重大战略。随着改革开放的不断推进，税收政策在提升全省农业经济总量、提高农民收入水平和调整特色农业产业结构上起到了积极作用。然而，对于促进高原特色农业发展来说，现行税收政策仍然不够完善。要促进云南高原特色农业转型升级，还应进一步探索如何改革完善有关税收政策。

云南省高原特色农业发展现状

云南属低纬高原，地貌立体，气候多样，适宜多种农作物生长，素有“植物王国”“动物王国”的美誉。按照云南省人民政府办公厅印发的《云南省高原特色农业现代化建设总体规划（2016—2020年）》精神，云南大力发展高原特色农业，就是要充分利用独特条件，以保障农产品供给、增加农民收入为主要目标，广泛运用现代科学技术、先进管理经验和现代生产经营组织方式，打造在全国乃至世界有优势、有影响、有竞争力的战略品牌，走出一条具有云南高原特色的农业现代化道路。在国家相关税收政策和农业相关扶持政策支持下，云南省农业农村经济发展成绩显著。2017年云南省农民人均纯收入达9862元，同比增长9.3%，比全国高9.3个百分点。农村家庭经营纯收入、农民工资性收入、财产性收入、转移性收入均实现较快增长。通过多年发展，云南农业产业化经营组织数不断发展壮大，农民增收显著。云南省优势特色农业在茶叶、咖啡、中药材、烤烟、蔗糖、橡胶、花卉、蔬菜等产业初具规模，并逐步实现专业化生产、集约化经营。

虽然在高原特色农业发展上已取得一定成绩，但由于云南地理环境限制，加上起步晚、投资少，高原特色农业仍然停留在低层次低水平运转上。发展处于传统模式，以原料生产及粗加工为主，龙头企业少、规模小、层次低、带动能力弱，品牌建设滞后；加工程度低，经济效益差。在云南现有农业产业化组织中，大多从事农产品初级加工，从事精深加工的比较少，较短的产业链导致农产品附加值较低。以原料为主的农业结构导致大量农业附加值及税收转移到其他地区。市场体系不健全，体制不完善，特别是农业企业土地使用面积大，申请难度大，融资渠道窄，市场管理职能部门过多，限制了农业产业进一步发展。

现行税收政策对高原特色农业的局限

涉农税收政策缺乏系统性，较为零散。农业产业化是一个从种植养殖、收购、初加工、深加工直至营销的完整链条，而现行的税收优惠政策主要集中于初级农产品的生产环节，有关政策是零散地分布于各种税种的单行法律或条例中，没有全盘的考虑，也没有全程的渗透机制，缺乏对农产品深加工的激励机制和促进农业产业结构和产品结构转型升级的优惠政策和措施。这不仅割裂了农业产业链条的连续性，也增加了农业产业化企业的税负。如对农产品加工业只考虑了企业所得税，没有农产品加工业投资的个人所得税的优惠，就起不到吸引投资的作用。

涉农税收政策注重统一性，无法顾及区域差异。现行涉农税收政策较为统一，换句话说，只要是从事和经营农业生产行业的，都能够享受到一视同仁的一般性税收优惠。这样的税收政策能保证政策的统一，但是作为边疆地区的云南来说，尽管实现农业产业转型升级事关脱贫攻坚的大事，但仍然无法使用税收政策来鼓励农业转型升级，提升产品附加值。

增值税在农业方面设计不尽合理。一是增值税税率设计不合理。农产品精、深加工行业存在“高征低扣”的现象，购进原料按13%税率计提进项税金，销售时按17%计提销项税金，税率差达4%。在这种税制下，即使农产品加工企业产品未实现增值也要交纳增值税，且加工增值率越小，增值税税负就越大，税费负担重。二是抵扣制度不合理。一直以来，纳税人自行开具农产品收购发票，然后凭借收购发票自行抵扣进项税额。这一制度成为增值税管理中的一大漏洞。为了堵塞漏洞，税务部门不得不对收购发票的开具使用进行严格要求和管理，无形中增加了投资农产品的成本，影响了农业产业的发展。三是增值税中对农业生产资料界定不科学。财政部、国家税务总局制定下发的《农产品征税范围注释》近二十年未进行过全面的修订和完善，其内容和范围越来越难以适应经济发展和税收管理的需要。四是增值税出口退税的规定不尽合理。

涉农所得税优惠政策缺失。涉农税收优惠过多地考虑了减少农民税收负担，但在促进传统落后的农业产业结构和产品结构转型升级上缺乏考虑，特别是为农民提供就业机会和延长产业链的农业产业化企业考虑较少。梳理相关税收优惠项目，可以发现对企业精深加工项目没有规定。另外，按照2012年发布的《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，从新的所得税法开始实施后，所涉及的农业税收优惠，包括龙头企业的税收优惠均已纳入所得税法和所得税实施条例的统一规定中，没有特别的优惠政策。同时，企业所得税的优惠主要集中于税收豁免和优惠税率，对于鼓励投资、技术革新等方面的加计扣除等方面考虑较少。

涉农地方税体系设计不合理。一是耕地占用税税额与土地的市场价格严重背离，起不到保护耕地、提高土地使用效率的作用，难以遏制因滥用土地对农业和环境造成的破坏。二是土地使用税、房产税税负较高，由于农业生产加工的特殊性，所需场地较大，不利于农业产业化龙头企业开展农产品加工的合理用房、用地需求。

涉农税收管理存在问题。一是政策宣传缺位。存在宣传区域出现盲区、宣传政策不全面、政策送达不及时、政策辅导不到位等问题。二是税收管理越位。云南省工业不发达，地方财政收入不稳定，政府干预税收的现象依然存在。三是纳税服务不到位。主要表现在政策解答、咨询、办税辅导、涉税审批等方面还做得不够。

改革完善税收政策，促进云南农业经济发展

制定助力高原特色农业的系统性优惠政策。要从税收制度的层面对涉农优惠政策进行全面系统的考虑，从种植养殖、收购、初加工、深加工直至营销这一生产链条出发，从始至终制定出引导行业发展的合理优惠政策结构，对目前大量的涉农税收优惠政策加以归并和简化，注重主副税种优惠政策衔接，使之更趋于系统化、合理化，以易于操作。因地制宜，争取针对高原特色农产品的税收政策。立足云南边疆少数民族地区实际，积极向中央争取政策，出台有助于发展高原特色农产品的税收政策，做到因地制宜，富于针对性。

科学修订增值税有关政策，促进农业发展。一是对于农产品，不再区分外购或自产，停止自开收购发票政策，按照“科学合理、操作简便”的原则，适时在全国推广投入产出法和成本法等增值税进项税额核定抵扣办法。二是适时更新修订完善《农业产品征税范围注释》，建议不以生产工艺，而是以农产品属性作为划分农产品的标准。通过信息化手段形成农产品代码信息库，逐级分类到产品细目辅以代码和简要说明的方式，便于查询掌握，便于进行实时增补或删减。三是在出口退税方面，可依据WTO规则和国际惯例，给予农产品及加工品增值税出口零税率的规定，并扩大流通环节农产品免税范围，统一蔬菜、水果、肉禽蛋的出口环节政策，不再实行出口退税。对采用资源开发、对外投资、市场开拓、技术合作等方式，特别是进入仓储物流、营销网络、粮食生产基地等关键领域的企业和个人实行先征后返，加快农业走出去的步伐，培育世界级粮商和农业公司。

制定促进农业发展的所得税政策。农业产业化是实现高原特色农业现代化的关键，税收政策应着重运用于农业产业化企业、农产品基地建设、农民专业合作组织，通过税收政策支持龙头企业与农户建立利益联结机制，实现农业产业化结构调整和产业升级。应该为农业产业化企业制定特殊的、贯穿产业链的税收优惠政策，只要符合国家产业发展导向就予以相应的税收支持，增强发展做大的后劲，实现一个企业带动一个地区、富裕一方百姓。在所得税政策中将涉农生产加工行业与高科技产业等列为税收政策重点扶持对象，降低门槛，在税率、税收减免、税收豁免、投资抵免、优惠退税、税收扣除、加速折旧等各方面都进行优惠扶持，最大限度地减轻农业生产和农业企业负担。

对地方税种进行梳理助力高原特色农业。地方税是地方能够自由掌控的税收，较大税种更加灵活。建议云南因地制宜，梳理涉及农业的有关问题，出台相应的鼓励性政策。对于非涉农企业用地，加倍征收耕地占用税。农业产业化企业因其经营特点、占用的房产和土地面积较大，房产税和土地使用税的税基较大，应给予适当减征，保障农业产业化企业开展农产品加工的合理用房、用地需求。此外，也可考虑免征金融机构对农业企业贷款印花税，以增强金融机构对农业企业贷款的积极性。

支持云南高原特色农业产业化发展。一是切实加强对农业税收政策的宣传和辅导，尤其是对边远地区涉农企业，执行政策要透明、政策送达要及时。二是优化办税程序，开辟绿色通道，急事特办，及时办理企业的各种涉税事宜，大大降低纳税人的涉税成本。三是各级税务机关要积极配合各级政府反映增值税、所得税等共享税分成比例低，消费税全部上缴，导致地方财政收入少而影响对农业产业投入问题。四是税务部门要充分利用税源管理的时机，针对企业的财务状况和建账情况，帮助涉农企业提高经营和财务管理水平，积极为纳税人办理税收优惠手续做好咨询、辅导、培训等工作。