国家—农民关系的调整与农民政治认同的互动关系

万海玲，杨 源

（1.西安理工大学 高等技术学院，陕西 西安 710082；2.北京师范大学 马克思主义学院，北京 100875；3.山西师范大学 马克思主义学院；山西 临汾 041000）

一、国家与社会关系的变迁历程与政治认同

研究国家与农民的关系首先要从国家与社会的关系入手。国家与社会的关系问题一直是学术界关注的焦点。它不仅包括国家与城市社会的关系，还包括国家与农村社会的关系。纵观东西方历史，国家与社会关系的变迁历程呈现同构胶合、有限分离、有机互动三种状态，在不同的状态下政治认同有着不同的表征。

国家与社会同构胶合状态下，国家与社会合二为一。在西方，古希腊作为西方政治文明的源头，其城邦生活与社会生活同构一体，“公民身份很像是一个家庭中的成员资格”[1]亚里士多德提出的“人天生是一种政治动物”[2]是对当时国家与社会同构胶合状态的真实写照。到了古罗马时期当城邦扩张成为地域庞大的世界帝国，国家与社会关系有所疏远，法律成为国家治理的主角，此时的国家是“基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体”。[3]国家依法治理，社会由道德、习俗等来约束，国家与社会分野的苗头初步出现。进入中世纪，基督教的兴起是社会对抗国家的第一次大规模的有组织的尝试。基督教虽然最终还是接受了国家，但是它的存在及其活动功不可没。罗马帝国崩溃以后，教会通过人们的信仰和赎救观念，对国家的行为形成一种约束，发挥其作为社会组织的作用。“尤其是教皇基拉西乌斯一世（Gelasius）的‘双剑’观（Two Swords Idea，指上帝为不同的目的赐予人类两个权力中心：世俗权威与宗教权威），更是当时政教双方的基本共识。换言之，这两种权威应当在国家内部保持平衡、互相制约的观念，始终是基督教信条的关键性信条，尽管这一信条的诠释在各个时期不尽相同。总之，西方中世纪基督教这种‘双剑’观念，从另一个方面推动了社会与国家在近代政治思想中的分化。”[4]然而，需要指出的是，此时的教权与王权分离并非国家与社会的有限分离，前者只是为后者提供了理论资源。虽然教权与王权是二元的，但是两者共同起作用使得此时的私人领域依然是政治领域，“人民的生活和国家的生活是同一的”。[5]基于此，西方古希腊时期、古罗马时期、中世纪国家与社会关系的变迁历程，总体上依然是国家与社会的同构胶合。在东方，封建社会、社会主义初期国家与社会同样呈现同构一体的状态。

国家与社会同构胶合状态下政治认同呈现附魅与混沌化[6]的特征。个体没有“自我”，个体在城邦、教会共同体或者君主专制时期的东方社会中受到“天道”“纲常”等法则的左右，未能呈现“本我”。个体没有独立自主性，更多的是依附性的，教会、君权、王权等压抑了个体的主体性与自我的特性，造成个体的主体性缺场，此时的政治认同也只剩以权力为主导的单向度强制性的演绎。认同主体作为研究认同的逻辑起点与归宿，如果被公共意志、绝对教权、绝对君权所粉碎，那么认同呈现出“自然”认同、“服从”认同就不足为奇了。然而“自然”认同、“服从”认同并不是理性主体的自觉认同，而是认同主体在强权的化身下混沌不清的、附魅的认同。

国家与社会有限分离即国家与社会从同构胶合走向分化，二者的界限开始厘清。在西方，启蒙时期的“社会中心论”提出国家与社会是两种不同的组织形式，认为社会是一系列相互关联的生产行为、交换行为和消费行为的总和，有着自己的内在动力和自主规律，[7]并且提出国家是在契约的基础上形成的，要以保证人们的生命、财产安全为基础，才能保持契约的关系。社会先于政府而存在，政府尽管被视为至高无上，但与社会之间实际上是一种信托关系。[8]黑格尔则提出国家决定社会的“国家中心论”观点，黑格尔对市民社会与国家做了明确的区分，体现着“国家高于市民社会”的原则。马克思在人类思想史上第一次系统地阐释了国家源于社会、社会决定国家、国家终将回归社会的历史观，提出了国家与社会“对立性”和“同一性”并存的科学论断。无论是启蒙时期的“社会中心论”、黑格尔的“国家中心论”还是马克思的“对立性”和“同一性”并存都是基于国家与社会有限分离的探讨与思考，不仅推动了国家与社会的真正分野，而且也使得二者的互动构建成为可能。在东方社会，随着民族国家的确立、市场经济体制的建立，国家与社会有限分离的时代印记也因此呈现。

国家与社会有限分离的状态下政治认同呈现出场与宰制化[9]的特征。个体开始觉醒，权利意识被唤醒，共同体或者国家成为个体权利的保障。个体参与公共事务的积极性提高，参与公共事务的主体有所扩大，理性认同的动因不断激活。市场经济的确立，带来的是利益的无限至上，个性的独立与个性的张扬发挥到极致，与此同时个体对共同体或者国家的责任近乎失语。因此，国家与社会的有限分离，国家权力的让渡，社会自主性不断增强，但是由于二者互动构建的不足，再加上全球化、信息化以及多元化的冲击，使得社会呈现一种“病态”，传统的政治、经济、文化体系面临着冲击，新的体系尚未确立，社会中种种质疑与困惑使得民众的政治认同无所适从、飘忽不定。

不论是“社会中心论”，还是“国家中心论”，它们都是以国家与社会的分离与对立作为前提的，但随着资本主义的进一步发展，尤其是晚期资本主义时期，国家与社会的界限变得模糊，二者开始相互渗透、进行有机互动。国家与社会的有机互动是指国家在法治与理性的治理逻辑下、社会在自主、自治、自律的发展逻辑下相互形塑、相互促进、相互保障、相互纠错的互动生态。[10]在国家与社会的有机互动中，个体不仅能够通过政治参与、协商对话等方式确认其公民身份，而且使得个体能在利益博弈中实现公共利益最大化，增强社会的整合力度，进而提升民众的政治认同。在对待公共权力的态度上，既不是无主体的盲从，也不是表现出“冷漠”的逃避，而是寻求与公共权力互动合作下的理性认知。因此，国家与社会互动下的政治认同呈现理性与有机化的特征。

二、新中国成立以来国家与农民关系的调整与农民政治认同的互动

新中国成立后，在农村开展土地改革成为中国共产党施政的第一步。土地的获得对农民认同共产党及其领导的新政权具有重要的促进作用。曹树基以“蜜月”来形容此时国家与农民的关系。土改使国家权力空前深入到乡村社会，一改传统社会中国家对农民的控制受到客观条件的限制而鞭长莫及的尴尬，国家权力在农村的行使没有了缓冲地带，“旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了。”[11]新的人民政权不仅取代了旧的政权，与此同时，被毛泽东视为传统社会束缚农民的“四条极大的绳索”[12]即绅权、族权、神权、夫权也一并被铲除。此时的中国共产党建立的新政权使得国家处于绝对的强势地位，中央权威空前强大，农民“在政治上获得解放的社会，很快又在体制上被国家所吞食。”[13]因此建立在农民自觉基础上的对国家的理性认同尽管还未完全形成，但中国共产党收获了人民群众对其革命的完全认同。

集体化时期，执政党的土地政策发生质变即土地农民所有制变为集体所有制，在身份上，农民从个体的农民变为集体的社员，同时，又设立户籍制度、供给制度等，农民对于国家的高度集体化的控制，一开始表现出的是支持和高涨的生产积极性，然而这种状态并没有持续太久。当农民对国家的全面依附形成时，当集体利益的主轴成为主导国家与农民关系的主旋律时，农民的个体利益长期被忽视，带来的后果就是国家与农民关系的紧张，并且演变为不断激化的矛盾，最后招致不间断的日常反抗演化为有组织的对抗。此时农民的政治认同出现重大波动是不可避免的。

家庭联产承包责任制的实行，开启了以土地政策调整为核心的农村改革。作为中国的“第二次土地改革”，它深刻反映了国家与农民之间的利益博弈。农民基于生存本能引发的“生产力暴动”，被称之为农民的创造性自主行为，推动着农村土地制度的变迁。[14]而国家在面对农民的反抗与农业生产力的长期瘫痪的状况下，对农民的自发创造性给予肯定，这在很大程度上缓解了国家与农民之间长期僵持的关系。国家与农民之间的适度张力，凸显了农民的自发性创造与国家推广提升的良性互动，创造了中国的奇迹。这一自下而上的变革带来的是农民生产生活上的自主支配权，乡村经济开始复苏并逐步走上正轨，农民也因经济上的利益的满足与自主产生对国家与政府的拥护与赞同，由此形成新中国成立后农民政治认同变迁历程中的第二次高峰。

20世纪80年代之后，国家的整体战略依然是在保证国家粮食安全的基础上继续推进工业化发展，所以国家尽管通过一系列政策提高农民收入，但是在征收农业税方面给予的优惠不足，由于经济发展国家通过农产品的订购价与市场的差价利润较高，仅1985-1989年这种价差就达900多亿元[15]，使得农民收入并未明显提高。因此在这一过程中，农民逐步从获得被尊重与权利再得的热情中走出来，在越来越沉重的负担中重新争取自身的生存空间。农民开始另辟新径——进城，为国家贡献自己的力量实现国家富强，这是个体的社会价值，但是农民在进入城市之后，并不能享受和城市居民同等待遇，农民工的各项权益的保障机制并没有建立起来，于是一系列的社会问题凸显，农民工与政府、企业的矛盾丛生，必然给社会带来不安定的因素。在这个层面上国家与农民的关系则又转化为因个人利益损失而导致的各种矛盾。

另外在家庭联产承包责任制后，农民虽然获得了土地的自主经营权和收益权，但是政府对土地征用带来的土地收益上的损失，使得农民与国家的关系再次受到打击。据统计，自我国实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元，农民在加快我国工业化、城镇化发展过程中做出了重大的贡献，不但在经济利益的损失是主要的，而且同时还产生了大量的失地农民，这也是为何农民选择进城的主要原因。农民失去土地，而相应的补偿不能得到，从而导致的上访事件、暴力冲突事件时有发生，这是国家与农民之间关系的裂痕不断深化的又一重要原因。

新时期为了保证粮食生产与农业基础的稳定，国家出台了一系列的惠农政策诸如农村税费改革、促进农民增收的一号文件等，这些惠农政策一定程度上减掉了农民的负担，但是近些年农业生产的成本在一直增长，政策的倾斜对农民的增收收效甚微，因此农民进行农业生产的积极性还未充分调动起来。对于农民来说，所需要的并不单单是负担的减轻，而最关键的是收益的提高、城乡差距的缩小以及公民待遇的实现。因此，近年来呈现在我们面前的国家与农民的关系是国家热情地支持与鼓励农民，而农民却泰然处之，在这样的状况下农民的政治认同出现弱化是在所难免的。

三、当前提升农民政治认同的基本思路——从国家与农民互动的角度

政治认同是社会成员在社会政治生活中产生的一种意识和感情上的归属感，具体表现为对政治主体的信任、认可、支持与同意等。当前农民的政治认同发生了较大变化。一方面，农民对政治制度、执政党、政府和社会主流意识形态基本认同；另一方面，农民在对其生活的政治共同体还存在着诸多异议，农村社会中出现了诸多不和谐。比如：对村干部、县乡干部的抱怨和反感，对城乡收入以及教育、医疗、公共服务等悬殊差距的不满和愤慨，对利益诉求不能表达更不能得到满足的失落和苦闷，对社会腐败现象的痛恨甚至于对党和国家前景的忧虑和担心，甚至时有严重的群体性事件发生。因此，虽然社会的不断进步使得强化农民政治认同的要素不断产生，但是到目前为止农民依然是弱势一族，农民的政治认同问题依然有待提高。

目前，学界从利益、社会公正、社会管理、政治传播、党建等方面对增强农民政治认同作了探讨，而本文则认为从国家与农民互动的视角，提出增强农民的政治认同的路径选择的研究还比较少，本文作者认为，这一研究视角有助于拓宽农民政治认同研究的内容和视野，将农民政治认同问题放在整个中国现代化进程引起的农村社会变迁的大背景下审视，有助于揭示中国现代化过程中的多样性和复杂性，同时把握国家与农民关系的变化来探索增强农民政治认同的途径。如有学者认为，中国社会的政治传统使得国家在乡村治理中始终占据主导地位，社会的自主性在乡村政治发展中的影响很小，乡村政治体制是国家“在各种矛盾的错综交叉之中因势利导、掌握主动的一项国策。”[16]“转型期中国农村政治结构的变迁过程，是现代化背景下由国家主导的乡村社会制度变迁过程”。[17]然而，随着社会的转型，利益分化逐步加剧，在这样的背景下探讨乡村政治的发展，从国家层面需要关注社会的需要，需要关注农民的意愿与追求，需要关注农民的利益表达[18]。改革开放之前，国家通过资源控制、组织控制、思想意识的控制等方式维护着国家、政府以及执政党在农民心目中的权威。而改革开放之后，家庭联产承包责任制的实行、人民公社制度的废除、村民自治的实行以及经济搞活带来的农民思想的活跃，使得国家对农村的治理变得十分复杂。在这样的背景下，国家必须关注农民是否能够自主决策，农民利益表达渠道是否畅通，关注农民的意志在多大程度上得到满足等。国家只有真正了解农民的需求，制定相应的政策以最大限度地保障农民的权益，才能增强农民对党和政府的政治认同。因此，从国家与农民互动的视角来探讨增强农民的政治认同的途径，基本思路应该是：农民基于自身利益的考量参与到政治生活中来，执政党和国家通过合理的公共政策满足农民的需求，农民在参与政治生活的过程中，逐步意识到个体在政治生活中的意义与使命感，从而使双方形成持续的良性的互动，农民的政治认同就会随之提高。

1.规范基层职权的政治权力运作

新中国成立以来，中国政府一直以发展主义思维为指导制定国家发展目标，发展的重点集中在城市和工业，而农业和农民仅是国家发展战略一个重要组成部分，服从和服务于整个国家发展大局。在国家现代化建设的过程中，农民做出了很大的牺牲。今天当全民在分享现代化发展的成果时，农民却处于各种困境：由于长期以来形成的二元社会结构使得其经济利益难以保障，农村公共产品的覆盖面窄，贫困人口依然很多，土地流失很严重等。在这样的情形下，国家需要考虑的是如何形成合理的利益分配机制，如何在政策与制度上改变国家对农民的不公平策略，如何制定导致国家与农民需求平衡的相关政策。尤其是从改善民生的角度，国家政策的倾斜是提升农民政治认同的重要砝码。税费改革以来，农民政治认同的提升虽然得益于国家对农业的支持，得益于国家的惠农政策，但是由于基层党政部门的自利性、不合理的资金拨付机制以及乡村裙带关系的影响，使得国家的惠农政策在执行过程中出现很大的偏差。国家政策执行不到位无疑暴露出国家政治权力运作存在缺陷，尤其是基层政权。所以规范基层职权的政治权力运作，提升基层政权运作的制度化水平是保证国家民生政策真正惠农的保障。

2.保证农民制度化的政治参与

政治参与是国家民主政治的重要内容和显著标志，是国家民主政治的精髓。政治参与是指公民通过一定途径，积极主动地参与国家社会政治生活，从而来影响政府决策的一种政治行为。在我国，农民是国家的主体，农民的政治参与对推进中国的民主政治进程，起着决定性的作用。从宏观上讲，尽管农民的政治参与的制度体系基本框架已初步形成，但是事实上农民用政治手段争取和满足自己的利益需求在程序化、法治化规定方面还有待完善，以至于当农民利益受到侵犯时，就会因缺乏顺畅的利益表达渠道，激发农民无序的政治参与，从而恶化政府与农民的关系，弱化农民的政治认同。国家法律虽然明确规定农民享有平等的民主权利，但是事实上农民参与的机会是有限的。仅从每一届人民代表大会代表构成比例可以看到，农民代表人数与其总人数是极不相称的。为了解决这一问题，不仅需要加强执政党和政府与农民之间的双向政治沟通，而且要拓宽原有政治参与的渠道，例如可以通过组织农会、扩大农民在人大代表中的比例等渠道使得农民的意志得到表达，逐步引导农民有序、有效地参与政治生活。另外，引导农民参与国家重大问题的讨论，监督政府行为也是推动农民有序政治参与的渠道。在推进基层民主的进程中，因基层政府还不能完全摆脱旧有思想的影响，以至于暗箱操作等无视民主程序的现象仍然时有发生，因此政治参与的规范、有序进行，让农民真正参与到政治生活中去，是实现制度化政治参与的重要保障。

3.推动农民政治心理的现代性变迁

学者们普遍认为新时期农民的政治心理随着社会经济环境的变迁处在不断变化之中。1978年之后农民的家族、政治宿命意识淡化，在男女平等及与生育和家族传承有关方面的意识趋于现代化，平均主义、保守主义的倾向下降，自我效能感和风险意识增加，农民的政治人格由封闭走向开放。[19]诸多学者还就市场经济实行以来，农民政治心理的积极变化做了详细的阐述，大多数学者都认为农民的公民意识在逐步增强，自由、平等、竞争、法治等现代民主制度中的概念逐步在农民的政治理念中形成。新中国成立后，基于宪法的明确规定农民的政治地位得到了质的提升，但是在现实生活中社会底层阶级的尴尬角色依然存在。改革开放以后，虽然中国逐步在推进现代化进程，但是中国农民无论在经济领域、政治领域还是社会领域都还有待进一步提高其地位。农民这样的处境表现在政治心理上是依附、驯服和顺从，这与农民作为现代化的主体地位是格格不入的。因此要推动农民政治心理的现代性变迁，关键要培育农民的主体意识，即主要从三个方面努力：一是要进一步完善农村市场经济体制，为农民主体意识的培育奠定物质基础；二要完善村民自治制度，培育农民的政治参与意识；三要通过法治教育培育农村的法治文化。