习近平依规治党思想的体系建设研究

鲁 昕

（1.曲阜师范大学 马克思主义学院，山东 曲阜 273165；2.中国社会科学院 马克思主义学院，北京 100732）

党的十八届四中全会提出：依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这次全会把依据党内法规管党治党作为一个重大的问题，与全面依法治国一起部署，共同推进，形成依法治国与依规治党相互促进，共同发展的局面。党的十九大强调，中国特色社会主义建设进入新时代，坚持全面依法治国是新时代中国特色社会主义的基本方略，必须要将依法治国与依规治党有机统一，并且把“依规治党”写入党章，依规治党成为新时代全面从严治党的新举措、新任务。由此可见，依规治党同依法治国具有高度的统一性，依规治党是法治思维、法治方式在党内的运用和体现。作为新时代中国特色社会主义理论体系组成部分的依规治党思想，其落实需要理论、规范和执行三大体系建设。

一、依规治党思想的理论体系建设

依规治党思想的理论体系建设是理论自信、道路自信、制度自信和文化自信的题中应有之义，重在阐释和解决依规治党的价值目标、关键对象以及依规治党与依法治国、以德治党的关系，是中国人民和中国共产党人对21世纪人类社会发展、国家治理提供中国智慧和中国方案的集中体现。

（一）依规治党的价值目标

依规治党是党在取得执政地位之后对于党内治理的一种主体自觉，是党的建设理念的重要转变。依规治党的实质是法治思维和法治方式在党内生活和管理中的运用，旨在塑造一个信仰坚定、作风纯洁、清正廉洁的无产阶级政党，确保其在法治建设道路上切实发挥引领和示范作用。

探索执政条件下无产阶级政党建设的规律，按照现代法治精神使党更加适应社会主义现代化的领导角色，通过加强和改善党内组织运转机制，从而转变执政方式，提高领导水平，其最终目标是服务于党领导的社会主义建设事业，实现党的最高纲领。在全面推进依法治国和全面从严治党的背景下，法治思维和法治方式不断融入执政方式之中，为下一阶段党的建设和治理指明具体方向。

（二）依规治党的关键对象

为政之要，莫先乎人；成事之要，关键在人。实现中华民族的伟大复兴关键靠中国共产党的领导，而其中领导干部发挥着关键作用，这些“关键少数”是事关党和国家前途和命运的重中之重。党中央从“关键少数”入手，突出强调抓住“关键少数”在全面从严治党中的重要作用。“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”[1]领导干部特别是高级干部具有带头示范、以上率下的重要作用，其一言一行都关乎党的形象，必须始终走在普通党员的前面，严明纪律、严格要求、着眼长远，领导干部模范遵守党规党纪对于不断推动全面从严治党纵深发展至关重要。

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定了全体党员关于党内政治生活的各项规范，而且党中央还要求必须制定高级干部贯彻实施《准则》的实施意见。领导干部尤其是高级干部关乎党的形象和威信，他们一旦犯错，对党造成的危害是极大的。尤其是各级组织的“一把手”，手中攥有相当大的权力，遵章守纪基本靠自觉，监督形同虚设，这就在很大程度上容易造成“一把手”权力失控。“一把手”一旦出问题，就会带坏班子、搞乱风气，给一个单位、一个地区乃至党的事业带来极大损失。从建党治党的历史来看，绝大多数违规违纪的党员领导干部，主要是由于他们的权力不受制约。因此，要深入推进依规治党，必须抓住领导干部这一“关键少数”，规范和制约他们的权力，这样才能减少领导干部破坏党规党纪的情况，树立中国共产党的形象与威信，使全国人民在党的领导下继续在中国特色社会主义法治道路上行远致深。

（三）依规治党与以德治党、依法治国之关系

坚持依规治党与以德治党相结合。习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出，“我们深入探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。”[2]坚持依规治党与以德治党相结合，是中国共产党对建党治党历史经验的总结提炼，也是党的十八大以来全面从严治党的理论与实践创新。依规治党是以德治党的制度基础，以德治党是依规治党的思想保障，二者有机统一，相辅相成。

坚持依法治国与依规治党有机统一。党的十八届四中全会确立了社会主义法治框架的“4+1”模式，突破了传统意义中“法”的范畴，明确将党内法规纳入依法治国的范畴之中，廓清了长期以来将党内法规排除在法外或以“软法”视之的认知缺陷，为党的依法执政提供了充足的法律依据，对全党厉行法治提出了更高要求。依法治国涉及国家建设，依规治党涉及执政党建设，两者指向不同，但却统一于法治国家、法治政府、法治社会建设。党的执政地位决定了依规治党是依法治国的内在要求和前提条件，必须统筹推进依法治国和依规治党一体建设，并将其作为实现党的历史任务、实现国家长治久安的重要保证，这是党深刻总结历史经验得出的重要结论。

二、依规治党思想的规范体系建设

依规治党之“规”有两层含义：党内法规和国家法律，由于依规治党的主要依据是党内法规，且是在国家法律框架结构之下运行，因此，本文所阐述依规治党的“规”仅指党内法规体系。建立和完善党内法规体系是落实党要管党、从严治党、依规治党的必然要求，是全面从严治党的前提和基础。中国共产党的党内法规由党章、党章相关法规、政治建设法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规等七个方面构成。依规治党思想的规范体系建设，涉及党内法规的修改与完善以及党内法规体系与国家法律体系的协调与统一。

（一）构建以党章为根本，配套完备的党内法规体系

马克思主义政党历来重视党章在党内的重要地位和作用。恩格斯曾把党的章程称为党的“共同法律”，列宁把党章称为“党章法”。[3]邓小平明确指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[4]2012年底，纪念现行宪法公布30周年大会召开，习近平发表重要讲话指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[5]这些论述精辟阐述了党章的地位以及党章与国法的关系。党章体现了党的根本意志和利益，是党的理论、路线、方针、政策的重要体现，是立党管党治党的总章程，是全党必须共同遵守的根本行为规范。党章是立党之本、兴党之方、管党之规、治党之法。革命建设改革的成功经验是党章的重要来源，与时俱进的修改和完善党章，是党的建设历程中弥足珍贵的经验。党章是党组织和党员行为的总规范，是其他党内法规制定和修改的“母法”。党内其他法规都必须以党章为依据，不能与党章发生抵触。

我们党的实践证明，党章是根本大法，但是依规治党的制度体系还需要根据党章制定各项具体规定来规范党内生活，推进依规治党的根本之策是建设完备的党内法规体系。习近平总书记指出：我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。[6]为了提高执政能力和领导水平，我们党应该以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实制度保障。十八大以来党在加强党内法规建设方面取得了新进展，出台了一系列重要文件，为党内法规进一步建设与发展提供了坚实的基础，如《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、《中共党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》等。党的十八届四中全会指出，完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。鉴于此，2015年8月，中央印发《中国共产党巡视工作条例》；10月，中央印发《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》；2016年7月，中央印发《中国共产党党内问责条例》，11月，中央印发《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。这充分体现了依规治党的决心。总之，科学完备的党内法规体系有利于加强党的自身建设，提升党的领导水平和执政水平。这是依规治党的先决条件，也是依法执政的重要标志。实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦是新时代中国共产党为之奋斗的重要任务，为此，必须要推进国家治理体系与治理能力现代化进程，在全面依法治国的条件下，运用法治管党治党、从严治党。

（二）立、改、废，全面推进党内法规建设

十八大以来党中央先后新增、修订、废除了一批党内法规，大刀阔斧地进行了党的建设制度化改革以及党内法规体系的完善工作，初步建立起依规治党的制度架构。

首先，十八大以来，面对新形势下党内出现的新问题、新情况，党中央审议并通过了一系列新法规、新条例、新准则。例如，为了提升党内法规制定的质量以及科学化水平，党中央颁布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》这两部党内法规，标志着中国共产党党内首次有了“立法法”；《中国共产党党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的颁布，是党的历史上第一次编制党内法规工作五年计划，体现了党内法规建规立制的常态化；《中国共产党问责条例》的出台以问责倒逼责任落实，推动管党治党从宽松软走向严紧硬；《中国共产党党内监督条例》不仅确定了党内监督的内容、对象、方式和方法，而且强调党内监督和党外监督相结合；《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的相继出台，将十八大以来的实践成果以党内法规的形式制度化，对党内政治生活的突出问题进行了有效回应。

其次，党的十九大本着坚持发扬党内民主、集中全党智慧的原则对党章进行修订，这是全面推进党内法规建设的重要之举。党的全国代表大会根据党的理论创新和实践创新对党章进行修改是我们党的一个惯例。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代发展，集中全党智慧，创立了习近平新时代中国特色社会主义理论，开辟了马克思主义中国化的新境界，得到了全党全国各族人民的广泛认同和拥护，将其列入党的指导思想的条件已成熟。因此，对党章进行适当修改，将十八大以来的一系列重大创新成果和行之有效的成功经验写入党章是国家事业发展的必然要求和现实需要。党的十九大通过的新党章，共做出了100余处修改，集中体现了十八大以来党的重要理论创新、实践创新和制度创新成果。党章的修改反映了坚持和加强党的领导、全面从严治党的新经验，体现了十九大报告确立的重大理论观点和重大战略思想，是全党集体智慧的结晶，是中国共产党发展史上的又一座里程碑。

最后，党的十八大以来，进行了两次大规模的党内法规和规范性文件集中清理工作，为新形势下依规治党、全面从严治党的推进夯实了规范基础。2012年6月，中央启动了我党历史上第一次党内法规和规范性文件的集中清理工作，印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》。通过两个阶段的清理工作，首次摸清了党内法规体系的“家底”，党内法规和规范性文件共计1178件。同时，宣布废止同党章、党的理论路线方针政策相抵触的、同宪法法律不一致的、明显不适应现实需要的以及已经有新的法规和规范性文件来代替的党内法规和规范性文件322件、宣布失效369件、继续有效的487件，其中42件需要适时修改。此举是全面推进党内法规建设的重要举措，立足于党内法规建设实际，正本清源、兼收并蓄。

（三）构建与国家法律衔接协调的党内法规体系

中央开展的首次党内法规清理工作，在促进党内法规与国家法律的衔接和协调方面起到了重要作用，但由于诸多主客观因素的影响，党内法规与国家法律之间还存在一些衔接不畅、协调不够的地方。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是新形势下加强和改进党内法规建设的重要方面，是依规治党的现实需要，也是全面推进依法治国的迫切需求。为此，仍需从以下三个方面继续推进工作，从而形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

首先，要有宪法和党章是“根本大法”的意识。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据宪法管党治党。宪法以根本大法的形式确立了中国共产党的领导地位，同时，党章以总章程的形式规定了党必须在宪法和法律范围内活动。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》要求党内法规制定工作“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一。”在党内法规的立法实践中，切实保证法规的制定要体现党章、宪法的精神和要求，切实保障党内法规体系与社会主义法律体系的内在统一性，为全面从严治党提供坚实的依据和保障。

其次，要注重划清党规与国法的界线。处理好国家法律和党内法规的关系，特别要合理划清党内法规与国家法律各自所要调整的事项范围，避免党内法规与国家法律重叠交叉，做到纪严于法、纪在法前。习近平总书记在十八届四中全会的报告中指出，“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”[7]如果二者调整的事项范围划分不合理，则会出现本应由法律调整的事项由党内法规来调整，或应由党内法规来调整的事项由法律来调整，是不利于全面从严治党和推进依法执政的。对于需要由法律调整的事项，一定要由法律来进行规范，党规党纪不应做出规定；对于法律没有规定也不适合规定的事项，党规党纪要逐步实现全面覆盖。同时，党员的政治责任和法律责任必须明晰。党规不等于法律，政治规范不能取代法律规范，不能混淆党规和国法的界限，重要的是通过政治程序和法律程序将党规和国法有机地进行衔接。

最后，要注重党内法规与国家法律的转化。有些规范和要求在全社会不具备实施条件时，可以通过对党员提出要求，在党内先行，通过党员的带动作用，不断调整完善，时机成熟再通过立法在全社会予以实施。对于党的改革实践的先进经验和制度成果，要与时俱进地通过法定程序转化为国家法律，对于那些经过实践检验应转化为法律的党纪，应及时通过法定程序转化为国家法律。

三、依规治党思想的执行体系建设

制度的生命力在于执行。党规的执行力度直接决定着依规治党的效果。依规治党要实现真正落地生根，必须杜绝执行不力现象，建立健全制度执行体系，以强化党内监督执纪问责为根本突破点，继续深化国家监察体制改革，巡视巡察上下联动，强化党内监督，依纪依法从严治理腐败问题，这样才能确保党内法规见实效、可问责，真正迈出新形势下党内法治落实的新步伐。

（一）强化监督执纪、党内问责

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，坚持全面从严治党，依规治党，聚焦监督执纪问责。监督执纪问责是落实习近平依规治党思想的执行体系建设的首要任务，有利于解决党内法规执行不力现象。

首先，十八届中央纪委六次全会公报提出，全面从严治党，要运用监督执纪“四种形态”：让咬耳朵、扯袖子、红红脸、出出汗成为常态。“四种形态”既是工作要求，更是责任担当，既是实践过程，也是工作目标，为新形势下深化落实全面从严治党战略，忠诚履行党章赋予的神圣职责，切实把纪律和规矩挺在前面、强化监督执纪问责指明了方向、提供了遵循。要落实依规治党，必须以“一把手”和党员领导干部为监督重点，自上而下做到执纪必严、违纪必究。特权思想和行为是依规治党的最大隐患，要着力健全党内监督和法治监督制度，着力深化体制机制改革，最大限度减少权力对微观事务的管理。同时，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用，切实把权力关进制度的笼子里。

其次，2015年6月中央政治局第二十四次集体学习时，习近平强调，要健全问责机制，坚持有责必有问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。[1]党内问责是指在党的内部对那些由于故意或者过失、不履行或者不正确履行党的执政宗旨和法定职责，以致影响执政秩序和执政效果，损害民众的合法权益，给党和国家造成不良影响和后果的行为，给予否定性评价，并进行内部监督和责任追究的过程。2016年7月中央正式应发《中国共产党问责条例》，提出了失责必问、终身问责等重要原则与措施。该条例使党内问责走向精细化、系统化和法治化，是依规治党的重要制度遵循。强化党内问责，必须以落实问责方式、规范问责程序、强化问责力度为方向，努力在全党形成有责必问，问责必严的良好局面。

（二）深化国家监察体制改革

党的十九大报告指出：深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。[9]深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实行监察体制改革，建立集中统一、权威高效的监察体系，对于坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，进一步整合反腐败工作力量，夺取反腐败斗争压倒性胜利，具有重大而深远的意义。

推进国家监察体制改革离不开科学的思维方式，需要掌握和运用政治思维、辩证思维、战略思维和法治思维；以政治思维明方向，以辩证思维抓根本，以战略思维观整体，以法治思维定规范。到目前为止，国家监察体制改革试点已取得初步实效并在全国范围内稳步推进，通过国家监察体制改革，完善了党和国家自我监督体系、健全了反腐败领导体制、构建了集中统一权威高效的监察体系、实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖、实现了纪委、监委合署办公，机构职能和人员全面融合等成效。改革试点工作所取得的所有成绩，归其根本靠的是党中央的坚强有力领导和习近平新时代中国特色社会主义思想的指引。试点工作的实践充分证明，党中央关于国家监察体制改革的决策部署是完全正确的，释放了全面从严治党一刻不能松、夺取反腐败斗争压倒性胜利的强烈信号，给全党全国人民以坚定信心。

（三）开展巡视巡察上下联动

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把巡视作为推进全面从严治党的重大举措，对加强和改进巡视工作做出一系列重大决定部署，坚持党内监督和群众监督相结合，赋予巡视制度新的活力。

自2013年开始，习近平总书记明确强调巡视工作要形成目标明确、任务明确和效果明确的工作思路。首先，巡视工作应明确以服务党风廉政建设和反腐败工作为主体工作目标。其次，巡视工作的主体任务应包括领导干部是否存在贪污腐败等严重问题、是否存在“四风”问题、是否存在违反政治纪律的纪律问题等。最后，巡视工作要实现“善于发现问题，发挥震慑力，遏制腐败蔓延势头”的基本效果。总之，就是要发挥异体监督作用，通过严密的巡视工作解决各地各部门存在的突出问题。据统计，党的十八大以来，中央纪委立案侦查的中管干部中，50%以上是根据巡视移交的问题线索查处的，从该数据可以看出，巡视作为党内监督的“利剑”作用成效明显，充分发挥了政治“显微镜”和“探照灯”的作用。实践证明，巡视工作是治标之举，也是治本之策，必须在坚持中深化、在深化中坚持，发挥标本兼治作用。

《中国共产党巡视工作条例》总结吸纳了巡视工作实践创新成果，对中央和国家机关巡视工作、市县巡察工作、一届任期内巡视全覆盖等做出了明确规定，为依纪依规开展巡视、推动巡视工作向纵深发展提供了制度保障。该条例是以习近平总书记系列讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为指导，结合管党治党新形势，贯彻十八届六中全会关于全面从严治党的战略部署的一项重要制度建设，实践证明，巡视制度正越来越成为排查和打击腐败最为有效的途径。