审核与增能：社会工作服务机构评估模式的整合升级<br/>——基于深圳市社工服务机构评估(2009—2016年)的经验反思

审核与增能：社会工作服务机构评估模式的整合升级
——基于深圳市社工服务机构评估(2009—2016年)的经验反思

2018-03-31尹阿雳

社会工作与管理 2018年1期

尹阿雳，赵环

（1. 上海现代公益组织研究与评估中心，上海，200120；2. 华东理工大学社会工作系，上海，200237）

一、问题提出

随着政府购买社会服务的大力推行，社工服务机构作为承接政府职能转移和提供社会服务的生力军和主力军大量涌现。①对于社工服务及组织的评估议题也随之受到前所未有的重视。一方面，民政部先后发布《关于促进民办社会工作机构发展的通知(2009)》和《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见(2014)》等政策文件，明确将评估作为促进社工服务机构发展不可或缺的一环，强化对其监督管理与业务指导的重要性。另一方面，在上述政策文件的推动下，各地相继开始了构建社工服务机构评估的制度探索，特别是在珠三角地区兴起了社工服务机构第三方评估的实践风潮。

由于在政府与社工服务机构之间事实存在“委托—代理”关系，[1]为了让委托方通过合适的方式知晓代理方是否达成双方共同约定的社会目标，并有效化解政府购买服务实践中的诸多困境，第三方评估机制建设作为政府购买服务的重要保障应运而生。[2]科学合理的评估是社会工作专业化与职业化的内在要求，有助于实现促进服务、社会交代、内部管理、争取资源等目的，[3]也是社工服务机构获取社会合法性、杜绝内部人控制以及避免权力滥用的必然选择。[4]但有研究亦发现，由于社工服务机构评估目前尚处于起步阶段，其在合法性、制度化、专业化、社会化等方面尚存诸多困境，政府购买社会服务第三方评估实践中存在着结构性风险、合法性风险、有效性风险和道义性风险，如评估主体的独立性、评估对象的多元性、评估过程的完整性、评估体系的平衡性方面均有欠缺；行政管理化倾向较重、评估主体单一、公众参与形式化、指标体系缺乏理论支撑、评估方法不规范、评估结果未被有效运用等因素导致难以发挥“以评促建”的重要作用。[5-9]

针对以上困境，上述学者相应提出了诸多改进策略：健全评估过程中的需求评估机制、动态评估机制和事后追责机制、前置评估与事后评估并举，将过程评估、结果评估和效益评估进行有效整合；持续完善社会工作评估内涵，构建既注重政府购买的成本与效率、又注重价值取向的公平与公正的绩效评估指标体系，并尝试建构本土社工服务机构评估体系与理论；反思和加强第三方评估的能力体系等。但是，以上探索基本上还是在现有评估框架之内尝试回应社会工作评估的实践困境，一定程度上忽视了对现有评估的核心模式及其基本关系格局的关照和反思。如何丰富与完善评估模式？本文尝试以笔者主持的深圳市自2009年以来实施的全市性第三方社工服务机构评估实践为分析线索，在剖析其实践特征的基础上，探讨社工服务机构评估模式转向的必要性以及何以可能、何以可为的议题。

二、审核评估：传统社工服务机构评估模式的经验与反思

(一) 社工服务机构审核评估的实践特征

为促进和规范社会工作行业的发展，检验社工服务机构服务绩效、提升社工服务机构的专业服务质量和综合管理水平，深圳自2009年下半年开始建立政府购买第三方评估服务，组织实施全市统一的社会工作服务机构评估的机制。②从评价主体方面来看，深圳市社工服务机构评估采取多元主体评价的方式。评估工作由市民政局牵头，并负责统筹指导。评估对象是承接市级政府购买或资助社工服务岗位或项目的社会组织(以民办社工服务机构为主)。评价主体包括第三方评估机构、会计师事务所、外聘督导或顾问、市社会工作者协会、机构内部员工以及服务对象(抽样)。操作方式一般分为八个步骤：第三方评估机构制定评估方案及标准，经评估委员会审定后公布；市民政局发布正式评估通知，明确工作的具体要求和相关安排；参评社工服务机构根据通知要求，撰写自评报告，提交参评材料；第三方评估机构审阅自评报告及相关材料，出具初步的评价意见；第三方评估机构组织外聘评估专家与内聘评估员对参评社工服务机构进行实地评估，核实资料信息，组织员工测评、服务对象调查等；第三方评估机构对所有评价主体的意见进行汇总分析，得出初评结果；评估委员会公示评估结果并受理相关复核意见；最后由市民政局正式公布评估结果。

不难发现，此种评估模式基本上是从评价主体的立场出发，检核社工服务机构的内外部管理机制以及服务落实执行情况。无论是最初评估方案及标准的制定，还是评估通知的发布，再到最后评估结果的审定和公布，都体现着政府和第三方评估专家的意志和主张。政府和第三方评估专家掌握着专家话语权。评估工作由政府委托第三方评估专家主导开展，负责评估标准的制定、评估活动的具体实施以及最终评价意见的出具，参评社工服务机构则被动接受审核、调查，服从、配合评估专家开展评估工作。因此，评估专家与参评社工服务机构之间呈现的是主动与被动、主体与客体、命令与服从的二元对立关系。随着社工服务机构能力的逐步提升，其也在不断争取评估中的主动权和话语权，尝试改变在现行评估中的被动地位。但是，迄今两者之间的基本关系并未发生实质性改变。从评估内涵来看，工作重点虽然在表面上逐渐从“全身体检”的综合评估向绩效导向的评估转变，但其实质只是评估内容的拆分组合和重新安排。

(二) 行业监管与组织规范：审核评估的双重功能

近年来管控思维下的审核评估不仅帮助政府实现了对社会工作行业的监督管理，也对提高社工服务机构的组织规范性发挥了重要作用。一方面，2009年以来逐步形成的深圳市社工服务机构的第三方评估机制，以及在此基础上形成的包涵组织基础、财务运营、内部治理、外部关系、服务管理与服务成果等评价要素在内的评估实践，促进了政府对社会工作行业监管信息的全面了解和掌握。在政府职能转移的大背景之下，政府能够放心地将转移出来的社会服务职能交托给值得信赖的、优秀的社工服务机构。社工服务机构则须在政府授权的范围之内开展服务和交代问责，进而获得持续发展的可能性。另一方面，无论是早期的“全身体检”式的评估框架，还是近三年来以成果绩效为导向的评估框架，客观上都为社工服务机构的规范运营提供了指引和方向。比如，多名机构负责人表示，在最初不懂机构该如何运营的时候，评估标准自然成了他们工作的标杆。

(三) 社工服务机构审核评估的实践缺憾

科学合理的评估标准是有效开展评估的重要基础。纵观深圳社工服务机构的评估实践，其历次工作均从对全市社工服务机构的普遍要求出发，采取统一的尺度。这一方式确实给予了参评社工服务机构很多共性的标准和指引，但这种忽视特殊性的一刀切方式暴露出来的个性化水平不高、针对性不强等限制也饱受诟病。事实上，由于参评社工服务机构在成立时间、发展规模、发育程度以及服务领域等均有所不同，其对评估的期望和需求也必然存在差异，但这显然是统一的审核评估难以实现的。

在政府主导的审核评估中，政府和评估专家掌控评估的话语权，主导着评估工作的开展，管理主义色彩较为浓重，参评社工服务机构只能被动地接受、服从、配合评估，缺乏有效的诉求表达机制，由专家制定的评估标准难以完全切合实际和需求，其在此基础上开展的评估工作也表现为一定程度的“不接地气”。在此背景下，部分参评社工服务机构为了在评估中取得好成绩，出现“为评估而评估”的现象，很难深窥其管理和服务能力的变化。笔者在调研过程中，时常听到参评社工服务机构因准备大量的资料对评估工作的抱怨，并感受到他们“好的评估成绩就是好的材料”的认知状态。

上述问题的出现与评估工作过程僵化、启动时间滞后也不无关系。囿于政府现行购买政策的影响，深圳社工服务机构评估工作基本在年底启动并确定第三方评估实施主体，第二年年初正式展开。③评估工作启动时间较为滞后的，参评社工服务机构只能在每年工作接近尾声的时候知晓当年的评估标准和要求。特别是当评估标准发生变化时，不少机构往往会陷入“没资料”和“造资料”的两难困境，评估的指挥棒效应难以切实发挥。

除此之外，在评估结果应用方面，评估方受政府委托开展第三方工作，主要向政府负责和交代结果，又因固守客观独立性，与参评社工服务机构的工作沟通非常有限。目前，社工服务机构评估结果主要以排名和分数的方式呈现。一方面，评估结果未能得到充分、有效的反馈。参评社工服务机构通常只能收到每一项评估指标得分的反馈，但对于具体存在的问题却难以知晓，整改无绪；另一方面，由于缺乏专门的奖惩机制，评估结果的高低难以对参评社工服务机构运营产生实质性的影响，使得评估结果在一定程度上流于形式。

三、何以可能：社工服务机构评估模式升级的动因剖析

(一) 理论转向：从管理主义到合作治理

新时期，以构建服务型政府为基础，追寻“善政”“善治”的理想状态成为党和政府的核心诉求与基本目标。与此相呼应，在社会服务领域，以管理为主导的政府单一管理模式向多元主体共同参与的合作治理模式的战略转变业已成为我国社会治理的新趋势。

“市场失灵”和“政府失灵”并存的时代背景，为当代中国社会服务领域发育提供了现实催化和理论制度空间。[2]理论与实践证明，社工服务机构作为社会服务领域的重要主体之一，凭借其自身的优势和特点，使其在参与社会服务的过程中可以较大程度地弥补政府和市场的不足。但不可忽视的是，当前我国社工服务机构的实践尚处于摸索、成长阶段，体制机制等各方面条件尚不成熟，因此也产生了一些暂时性、过渡性的问题，如行业门槛低、专业性不强、发展水平参差不齐等。于是，在社会服务领域发展的初创期，政府需要也有必要加强对社工服务机构的监督管理，加之对以往“全能型政府”的路径依赖，进而催生出了一种政府支持社工服务机构发展的以管理为主导的“工具主义”模式。[10]

在这种“工具主义”模式下，支配、服从和秩序具有价值优先性，社工服务机构相对于政府来说缺乏平等的主体地位。政府一方面注重支持社工服务机构发展，以发挥其治理及专业优势；但另一方面又强调对其的控制，并把“控制”放在相对于“支持”而言更为重要的位置。社工服务机构被视为一种延长政府手臂的工具性组织，两者之间呈现的是“权威—依附”的等级化关系结构。[10]但政府一直以来对推动社工服务机构发展发挥重要作用，多年来管控思维下的审核评估对提高社工服务机构的组织规范性、专业性发挥了重要作用。但是，这种“工具主义”模式存在的实践限度同样明显。政府与社工服务机构之间明显的“权威—依附”关系，影响了社工服务机构的主体性生产以及社会治理绩效水平的不断提升，管控思维下的审核评估也难以有效发挥评估如其所是的功能。

为适应社工服务机构不断发展的需要，“工具主义”下的审核评估因其存在的弊端而亟待转型，迈向“合作治理”模式下的增能评估成为最优选择。具体而言，“合作治理”模式是一种去中心化的、以公共利益最大化为价值追求的支持模式，有利于塑造社工服务机构发展以及社工服务机构开拓公共性的无限空间。另外，在“合作治理”模式下，政府在支持社工服务机构发展的同时，尊重社工服务机构平等的主体地位，注重社工服务机构主体性生长的制度环境建构和社会环境营造，与社工服务机构之间建构了一种平等性的关系结构。在这种平等性的关系结构中，社工服务机构可以充分发挥其公共性价值，并反过来促进政府公共性的增长，最终实现双方的协同共进与双边共赢。[10]

正如学者张康之所指出的，在全球化、后工业化的历史背景下，合作治理正在成为人们追求和抱以极大期望的社会治理方式。管理型社会治理所追求的是系统结构的功能，而不是由官僚独立性释放出来的能量。在全球化、后工业化进程中，一种新型的合作治理模式正在生成。在合作治理中，人以及组织都是以行动者面目出现的。[11]为了适应社会高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理要求，社会治理系统及其结构的功能必须让位于行动者的自觉性、主动性和积极性，而这显然是传统的审核评估难以企及的，相反增能评估则能够让社工服务机构的自觉性、主动性和积极性解放出来。

(二) 实践动力：追寻更强的治理及服务能力

为了提高政府治理能力，2006年起深圳“发现”并“选择”了专业社会工作，全力推行实施现代社会工作制度，大批社工服务机构应运而生。④作为增量嵌入的社工服务机构的出现，不仅提高了社会服务的质量和水平，也逐步成长为提升社会治理水平的专业力量。但社工服务机构作为新生事物，政府对其既期待又担忧，这种看似矛盾的心理，又不无道理。在此背景下，旨在监督规范与检核成效的第三方评估机制也逐步建立起来。但是，随着社会工作行业的持续发展，传统审核评估模式的实践缺憾日渐暴露，功能受限。作为评估的需求方和委托方，政府需要追寻一种更加科学合理的评估模式和治理方式，进而实现从委托提供评估服务获得治理的权威性和合法性，到委托提供更优的评估服务夯实其治理权威性和合法性的转变。换言之，实现社工服务机构评估模式的升级，既是解决当前政府主导的审核评估存在问题和不足的现实要求，也受政府追寻更高治理水平的动力驱动。

另一方面，从社工服务机构的视角出发，深圳社工服务机构评估以提升机构的规范化水平和专业服务质量为基本目标。经过多年第三方评估洗礼，深圳市社会工作服务机构在规范化方面已经达到了较高的水准，比如在基础建设和财务管理等规范性方面整体表现良好。⑤但另一方面，参评社工服务机构在专业服务质量提升方面则仍有较大提升空间。⑥审核评估在提升机构规范性方面发挥了重要作用，但在服务效果与社会影响方面则建树较少，且日渐式微。究其原因在于，当前的审核评估虽然有对服务质量与效果的考察，但只是局限于对总体服务的一般性评价，缺少对具体专项服务运作规律及机制的深入剖析，评估的行业引领作用天然受限。此外，在开展评估工作的过程中，不少参评社工服务机构也表达了“提供陪伴式评估”“加强专业服务方面的内部评估能力培养”等诉求，从而能够在强调规范化运营的基础上获得更好的专业发展支持，享受更加符合其发展需求的评估服务。

四、增能评估：社工服务机构评估的服务模式

(一) 增能评估的内涵

如何应对审核评估的限制，第三方评估实践有无另外的逻辑和路径？如何在评估中贯彻平等、同行的价值理念，引导参评社工服务机构尽可能参与到评估的多个环节，增强其评估主动性？带着对此问题的追索，增能取向的评估理念逐渐浮出水面。增能评估由美国学者Fetterman首先提出，“增能评估是运用评估观念、技术及发现，以促进发展及自我决定”。[12]Wandersman等人进一步发展了此概念，认为“增能评估通过提供专业工具给利益相关者用来评估计划，实施计划及自我评估，并且使评估作为项目或组织计划和管理的一部分以利于项目或组织成功的可能性。”[13]本文所倡导的社工服务机构增能评估，是指通过民主、公开的参与过程，来检视社工服务机构自身发展的各项任务活动，借以拟定方案、修正方案、改进问题，促进自我决定，并最终具备上述能力和实现组织发展的过程。

在增能评估的视角下，社工服务机构评估将包涵了“培训”“协助”“倡议”“启发”“解放”五大要素。在培训方面，由评估专家帮助参评社工服务机构内化评估理念，进而具备相应的评估能力，使评估成为机构发展中的重要组成部分；在协助方面，由评估专家进入参评社工服务机构，扮演协助者的角色，通过一系列的实践活动，引导机构及其他参与者学习和内化评估知识；在倡议方面，评估专家指导参评社工服务机构确定评估方向，并针对实际问题提出解决方案；在启发方面，参评社工服务机构通过对自身发展的理解、对话及反思，收获经验，得到启迪；在解放方面，意味着评估专家对传统“权威型”角色的超越，并以新的合作者角色参与到参评社工服务机构发展过程中，而参评社工服务机构则需要超越传统的被动角色，不断增强自我评估能力和自决能力。

与审核评估不同的是，增能评估意味着原先集中于政府与评估专家手中的评估权力向更多利益相关主体扩散，从评估主体扮演权威角色、参评方被动接受评估的消极模式向评估方、参评方、资助方、受益方(公众)等多方主体合作评估模式转向，实现不同主体的多重增能。在此过程中，参评机构具有更多的自主性和主动性。同时，区别于审核评估可能出现的“工作检查”逻辑，增能评估始终坚持“以评促建”的积极评估原则。多方参与评估旨在营造一种良性对话空间，并为实现公共服务资源有效递送到社会困难群体这一共同目标而有效合作。这是现代合作治理理念在政府购买服务领域的积极应用。

(二) 增能评估的运作环境

在政府主导的审核评估之外引入增能模式，是解决当前审核评估存在问题和不足的现实路径之一。其一，政府需要转变评估理念，做好制度设计，将增能评估纳入现有社工服务机构评估体系，明确增能评估的重要作用，并将其与审核评估有效结合；其二，增能评估持续过程长，比较耗时耗力，现阶段在社工服务机构中开展增能评估，需要政府在评估专家和评估经费方面给予足够支持；其三，增能评估执行者与参评者之间的互动密切，操作主体应与从事问责为主的审核评估主体予以区别，明确具体的评估边界问题。

此外，实践增能评估需要倡导和营造一种新型的评估文化。增能评估的核心是自我评估，属于内部评估的范畴，即社工服务机构以主人翁的身份主导评估工作的开展。一直以来的审核评估实践均由政府所代表和委托的外部力量推动，其习惯了对社工服务机构的权威监管角色，评估的服务意识淡薄。而社工服务机构自身或多或少已经形成了外部评估主导下的思维惯性，其不仅在系统的评估理论知识与方法技能等方面有所缺失，更是缺少评估的主体意识。因此，需要切实营造一种内部评估与外部评估有机结合的评估文化，同时打造有能力提供适切的增能评估服务的人力与组织资源。

五、讨论：审核与增能的整合

当前的社会工作服务机构评估实践中审核模式依然占据了主导地位。其在行业监管与组织规范方面发挥重要作用的同时，评估标准一刀切、评估工作过程僵化、评估结果应用不足等实践缺憾亦日渐凸显。因此，基于合作治理理论，本文尝试开始了一个全新的议题，也是一个初步的设想，即倡导导入增能评估的理念和模式，以期实现评估工作的整合升级，避免评估失灵。与审核评估不同的是，在增能评估中评估专家和参评社工服务机构的角色发生了变革性转变，“增能”的过程不仅意味着评估权力的转移和“赋权于人”，更是重视组织主体地位，借助多元的协助机制，培育与激发能力，最终实现参评组织的持续成长和发展。

正是由于这一重塑评估基本关系格局和功能的转变，使旨在提升组织能力的增能评估与旨在监督检查的审核评估在理念上和实践上得以融合，以期共同构建一种内外结合、规则与能力并举的整合式评估模式。同时，鉴于社工服务机构的整体发展往往具有杂揉发展、复式发展的特点，也应该客观认识到，导入增能评估，并非意味着审核评估的消失，两者在相当长的时间里将紧密结合、长期共存，共同促进社工服务机构的规范性运营和专业化发展。因此，如何在审核和增能评估之间找到工作均衡点，如何在不断发展变化的情景之中找到评估的规律和路径，如何将两者有机结合并共同指向一种最优的社会服务提供系统，尚需政府、学界和业界的共同努力。

(注：本文在写作过程中受益于徐选国博士的有益启发，文责自负。)

① 2016年8月在武汉举办的“中国社会工作发展高端论坛”发布的数据显示，十年来为适应新时期社会建设的客观需要，全国各地发展了4 700多家民办社会工作服务机构和450多个社会工作行业组织。

②深圳市现代公益组织研究与评估中心作为独立的第三方评估机构，受深圳市民政局委托，已先后组织实施了2009至2015年度的社工服务机构评估工作。

③深圳社工服务机构评估工作每年11月份左右启动,并确定第三方评估机构，12月份发布评估通知明确相关安排，第二年的1月份开展实地评估，3月份公布评估结果。

④深圳市社会工作者协会发布的2015年度数据显示，全市共计155家社工服务机构，其中枢纽型社工服务机构13家，服务型社工服务机构142家。

⑤深圳市社会工作服务机构评估报告显示，基础建设部分在2010至2013年得分率分别为80.2%、81.8%、81.5%、80.9%，平均得分率为81.1%，表现较为稳定，未出现大幅度的变动，后该项指标被纳入社会组织等级评估标准中，2014年后不再出现在社工服务机构的评估标准中。在财务管理方面，除了受2010年上半年政府资助款项到款滞后因素影响而导致2010年得分率仅为64.3%之外，其他年份则表现日趋良好，2011至2015年得分率分别为84.6%、87.4%、92.9%、86.8%、92%，平均得分率为88.74%，财务管理情况整体较规范。

⑥深圳市社会工作服务机构评估报告显示，一级指标“服务成效”部分在2010年至2015年的得分率分别为84.5%、72.7%、68.6%、52.8%、62.3%、57.2%，历年平均得分率仅为66.35%，仍有较大提升空间。