新时代背景下的精准扶贫：新要求、新困境、新方略

于海利

一、引言

消除贫困、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，同时“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”。但截至到2017年，全国仍有4300多万贫困人口（国务院扶贫开发领导小组，2017），且现有贫困人口的贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大，实现到2020年打赢脱贫攻坚战的目标，时间特别紧迫，任务尤其艰巨（国务院，2016）。由于原有的贫困治理措施无法适应现实的扶贫需要，难以解决现有一些地区和群体的贫困问题，因此，国务院扶贫办对改革开放以来至2015年底印发的政策性文件进行了清理，对明显不适应现实需要、已被新的规定替代、工作任务已完成、试用期已满不需要继续执行的31件政策性文件宣布失效（国务院扶贫开发领导小组办公室，2016）。如若想要更好的深度识别贫困问题、致贫原因及有效地开展贫困治理行动，需要持续的修正和完善已有的扶贫政策和扶贫行动，从而提出更契合贫困群体和现有背景所需求的扶贫路径。2013年11月，习近平总书记在湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”这一概念，并指出“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫”。相较于传统的开发式、粗放式的扶贫措施，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式（顾东辉，2016：4），作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，同时也是马克思主义反贫困理论中国化的最新贡献（杨宜勇，2017：57），精准扶贫不仅是对传统扶贫理念和扶贫方式的有效发展和延续，更是对已有扶贫理念和扶贫成果的反思和深度调整。它的提出，是解决我国新时期贫困问题的客观需要和必选路径。为了全面贯彻落实党的十九大会议精神，坚持大扶贫格局，坚决打赢脱贫攻坚战，仍然需要厘清新时代对于精准扶贫在多个层面所提出的新要求以及满足这些新要求所存在的现实困境，才有助于更好的找出相对应的新方略。

二、新时代背景下的精准扶贫的新要求

要下好“精准扶贫”这盘棋，必须要在确定好预期目标的同时，解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶”等问题，已有的扶贫措施和行动在协助贫困群体走出贫困、提高其物质生活水平、增强其福祉等方面发挥了巨大的作用，但精准扶贫应该是一项与时俱进的工作，需要依据现实的政策背景和社会环境进行逐步的调整和完善。十九大报告指出：“中国特色社会主义进入了新时代，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一矛盾层次的变化所导致的社会需求转变，对精准扶贫从扶贫目标、扶贫对象、扶贫主体、扶贫手段等多个层面提出了新的要求。

（一）扶贫目标：“美好生活”的多维性

扶贫目标主要是解决“预期扶到什么程度”的问题。从1949年建国以来，扶贫开发经历了较长时间的发展过程，传统扶贫开发的主要目标是解决和巩固贫困群体的温饱问题（汪三贵、殷浩栋、王瑜，2017：19），直到2011年，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出了：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（简称‘两不愁’、‘三保障’）”，促使扶贫目标逐步得到完善，并通过实施“三个精准”、“五个一批”的精准扶贫的战略布局，促使我国农村贫困人口从2010年的1.66亿人减少到2016年底的4335万人，仅2016年这一年，农村贫困人口就减少了1240万，超额完成了1000万的目标任务（新华网，2017）。

过去的几十年间，我国通过反贫困事业稳定解决了十几亿人的温饱问题，不久将全面建成小康社会。十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，并要求不断促进人的全面发展和共同富裕，保证人们在共建共享中有更多获得感。这就要求新时期的精准扶贫目标不应该只是“两不愁、三保障”的物质上脱贫，而需要建立在“美好生活”基础上的多维度扶贫目标。一方面，在协助贫困家庭达到或超过现行的贫困标准基础上，同时保证其脱贫效果可持续，也就是说，对于那些有劳动能力的贫困家庭来说，精准扶贫的目标就不仅仅是增加其收入，更多的是提高他们走出贫困的能力（王思斌，2016：5）。另一方面，贫困群体在民主、法治、公平、正义、安全、环境等多个方面的要求日益增长，这就要求精准扶贫需要在以人为本的基础上开展系统性扶贫行动，达到以摆脱贫困为基础的逐步满足人民日益增长的美好生活需要的目标。

（二）扶贫对象：“共同富裕”的延伸性

扶贫对象主要是解决“帮扶谁”的问题，如果以主体视角，精准扶贫的对象主要涉及到两个，一个是以贫困县、连片地区为对象的区域发展；另一个则是以贫困家庭或者个人为对象的个体脱贫。如若从内容视角上来看，扶贫对象分为扶贫、扶德、扶志、扶智，其中扶贫又可以分为扶物质贫困、扶精神贫困。具体来说，扶贫对象包括贫困地区或者贫困家庭的教育、医疗、住房、就业等，因此，精准扶贫设定了“两不愁”“三保障”的扶贫目标。

保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。十九大报告指出：“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”，因此，精准扶贫的对象需要在原本的教育、医疗、住房等层面有所延伸，其中包括幼儿教育、弱者帮扶。而幼儿教育主要是需要保证贫困家庭的幼儿可以平等获取良好教育的机会；弱者帮扶除了官方认定的贫困户之外，还需要考虑贫困边缘群体、临时困难家庭及高风险家庭。最后，仍需要以区域的整体发展为对象，以着力解决我国发展不平衡不充分的问题，为多元扶贫对象的个体脱贫、共同富裕、公平正义、社会环境等方面整体上满足人民对于美好生活的需要，协助贫困群体充分共享经济发展成果。

（三）扶贫主体：“共建共治”的平等性

扶贫主体主要是说“谁来扶”的问题。在我国，长期以来的扶贫主体是政府部门，政府通过划定贫困线、确定贫困县、设立扶贫开发项目、财政拨付专项资金对贫困人口予以资助（孙剑，2016：39）来发展扶贫事业，随着经济社会的发展，政府作为单一的扶贫主体无法满足扶贫需求，迫切需要多元主体合力推动我国的反贫困事业。2015年减贫与发展高层论坛提出：“要坚持动员全社会参与，构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系”。

精准脱贫不只是贫困地区的事，是全社会的事。坚持人人尽责、人人享有的脱贫理念，动员和挖掘不同性质、不同职能、不同角色的多元化主体的参与力量并促成彼此协作，激发包含政府部门、扶贫工作者、社会组织、慈善个体、贫困群体在内的多元主体的参与意愿和活力，新时代要求精准扶贫在强调多元扶贫主体共同参与的同时，亦需要更加注重促成多元主体之间合作性的伙伴关系，发挥不同性质主体的自身优势，统筹各个扶贫主体所形成巨大的整体合力，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。此外，强调协作的同时，需要明确和强化各参与力量的主体地位，构建各主体之间“主体-主体”的平等伙伴关系，而并非“主体-客体”的上下依附关系，从而形成各级党委和政府引导、多元主体之间平等、有序、协作的互动体系。

（四）扶贫手段：“创新+绿色”的可持续性

扶贫手段解决的是“怎么扶”的问题，也就是精准扶贫的方式和路径问题。精准帮扶是根据不同地区、不同贫困户、不同致贫原因，运用不同的扶贫手段、配置不同扶贫资源实施帮扶，做到真扶贫、扶真贫。1986年以前，我国的扶贫事业发展主要是通过行政体制改革进行推动，1986年以后，以成立“国务院贫困地区经济开发领导小组”（1993年改为国务院扶贫开发领导小组）这一专门的扶贫机构为标志，我国开始进入有组织、大规模、开发式的扶贫阶段。致贫原因日趋呈现多元化、复杂性的特征，要求精准扶贫在扶贫手段、行动计划、扶贫实践等层面更具创新性和个体性。

新时代要求注重创新驱动，因此，依据我国现有的扶贫政策、贫困现状、致贫原因等因素，需要因时因地因人而创新精准扶贫的帮扶方式。此外，绿色扶贫也是精准扶贫的重要理念，发展是精准扶贫的根本方略，党和政府陆续实施的深化供给侧改革、乡村振兴、区域协调发展等发展战略，都为解决地区发展不充分不协调发挥了重要作用，但在精准扶贫的政策和实践中，要求践行绿水青山就是金山银山的理念，避免为了追求眼前扶贫绩效而开展忽略自然环境、地区可持续发展的“破坏式”扶贫，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。最后，精准扶贫手段的可持续性，也就是精准扶贫的方式需要达到可持续性的脱贫效果，所谓脱贫效果能持续，对于那些完全失去劳动能力的家庭来说就是进入最低生活保障范围，但是对于那些有劳动能力的贫困家庭来说，则意味着几年后要靠自己的努力获得和增加收入、不再返贫（王思斌，2016：5）。此外，区域扶贫亦应该注意扶贫手段的可持续性，在经济发展、地区建设过程中保持可持续性。

三、新时代背景下的精准扶贫新困境

打赢脱贫攻坚战，需要坚持精准扶贫、精准脱贫的基本方略，在政府部门现有扶贫政策、人才、资金倾斜的基础上，激发贫困地区和贫困人口脱贫的内生能力和动机，协作贫困地区和贫困个体脱贫。我国进入新时代之后，首先需要分析和厘清新时代对精准扶贫提出的新要求，力求通过现有的扶贫政策、扶贫资金及工作机制满足新要求，虽然精准扶贫已经对以往扶贫工作中扶贫对象识别、扶贫资源的使用和分配、扶贫工作考核等进行了反思和挑战，但是从当前扶贫实践和现实背景来看，要满足新时代对精准扶贫提出的新要求，仍然面临着多重困境。

（一）精准扶贫目标的多维性要求和扶贫实践中复杂性的矛盾

精准扶贫是具有动态性的反贫困过程（系统性行动）与方向性结果的统一，即精准扶贫是经过理性设计、有明确脱贫目标、多方参与的系统实践过程（王思斌，2016），也就是说，扶贫实践的过程注定影响扶贫绩效，而扶贫目标的实现亦需要扶贫过程的有效性方可达成。新时期对于扶贫目标提出了多维性要求，这就需要更具理性设计的、系统性扶贫实践，现有的精准扶贫实践存在着诸多复杂性，这也就是使得多维性的扶贫目标难以达成的主要原因。

首先，现有的扶贫理念是扶贫与维稳并重，甚至维稳工作的重要性要重于扶贫工作，虽然扶贫工作也实施主要领导负责制，但是不同于维稳工作考核中的一票否决制，这使得有些地方干部更加重视维稳工作，无法做到真扶贫、扶真贫，更不用说多元化的目标需求。此外，现有的地方扶贫干部政绩考核主要还是考察脱贫人数和贫困发生率等，这使得在扶贫工作中出现了一些形式主义等倾向性苗头性问题（国务院扶贫开发领导小组办公室，2016），将更多的扶贫资源用于提升经济收入或者集中投放到试点地区，以期在短期内看到扶贫效益，而忽略贫困地区和贫困家庭的可持续脱贫能力及其他试点以外地区的扶贫需求。最后，精准扶贫之“精准”，不能将其机械地理解为点式精准，而应把它理解为持续、有效地接近较为明确的目标（王思斌，2016：5），也就是说，在长期持续性的扶贫实践中将扶贫方式逐步精准化，这一定程度上更加剧了扶贫实践的复杂性。显然，扶贫实践的复杂性与扶贫目标的多维性要求之间存在矛盾。

（二）精准扶贫对象的延伸性要求与扶贫瞄准机制的严苛性的矛盾

新时期，我国的精准扶贫对象有所扩展和延伸，但相应的扶贫瞄准机制并没有建立起来。

首先，自从2011年以来，我国将农民人均收入2300元作为扶贫标准，即人均收入低于2300元的群体为扶贫对象，这一收入为导向的、严苛的扶贫对象识别机制导致其只是把社会中最困难的那些家庭选出来，而低保边缘家庭、临时困难家庭及高风险家庭则成为精准扶贫的“灰色地带”。其次，扶贫资源的分配瞄准亦主要用于官方认定的贫困地区和贫困户，按照资金整合、权力下放的新要求，各省市将专项扶贫资金直接分配到县，由各县市负责资金的使用和分配，但是脱贫任务的考核标准主要是脱贫人数、贫困发生率、贫困县摘帽数等。这使得县市基层干部为了追求扶贫绩效，而将专项扶贫资金集中分配用于贫困家庭的物质脱贫、地区的基础设施建设等，一定程度上忽略了扶精神贫困、扶志扶智，以及提升贫困地区和贫困家庭的持续性脱贫能力，甚至出现了“脱贫—返贫—再脱贫”这一恶性循环。最后，由于政府的重视程度转移，在瞄准贫困人口个体和区县级的基础设施建设和地区发展的同时，一定程度上忽略了贫困家庭所在村/镇的基础设施建设等整体性贫困问题，难以达成整体脱贫和个人脱贫同步，不利于各地区之间充分而均衡的发展。扶贫瞄准机制的严苛性与扶贫对象的延伸性要求之间存在矛盾。

（三）精准扶贫主体共建共治要求与现有政府主导的管理机制的低位匹配

复杂性和不确定性的日益增长使得政府主导下的公共产品的供给需求已经无法满足社会的需求，包含社会组织在内的多元主体应成为扶贫事业中政府部门的有益补充。当前的扶贫体系中，虽然呈现出政府主导、多元力量参与的显著特性，但多元主体协作下的扶贫效果并不明显。究其原因，扶贫工作是扶贫主体之间、扶贫主体与扶贫对象之间的合作与博弈，彼此之间存在大量的信息、价值观、利益观、行为方式等方面的不对称、不协调，在精准扶贫实践中，他们需要畅通的平等对话、协商合作。

但是在现有的管理机制下，扶贫主体共建共治要求的满足仍然存在着诸多困境。首先，各级政府、各部门之间存在信息壁垒，制约着数据价值的辐散范围、政府部门间缺少长效性的信息沟通机制使得贫困信息公开和扶贫网络资源共建共享受到阻碍，致使扶贫信息以及经验成果无法转化为脱贫资源。其次，受已有治理观念、传统行政管理体制下官僚主义作风、绝对资源拥有者角色等影响，政府部门对这些社会自治力量仍然是“隐蔽性”的排斥，或者将他们作为治理对象纳入已有的管理体制内，而不是把它们作为合作伙伴加以接受（张康之，2015：9），社会组织、扶贫工作者等扶贫主体被异化为“主体-客体”的上下依附关系。最后，精准扶贫不是慈善救济，要注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力，注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力（黄承伟，2017：6），但是贫困群体由于社会流动、信息封闭和自利等原因，导致其内生动力不足，再加上扶贫主体之间缺乏相应的平等协作机制，不利于激发包含社会组织、贫困者个人等的积极性。因此，着重构建政府引导下的多元力量平等、共治的主体地位以及合作性伙伴关系成为必然趋势。

（四）精准扶贫手段的绿色创新要求与结果导向的考核方式的悖论

精准扶贫的发展方向应面向更为长远的未来，在推进扶贫开发的过程中，应注重内生发展、和谐发展、持续发展、科学发展的扶贫开发要求。创新是为了人的创新，是以人为本的重要体现，走创新驱动发展之路是我国全面建成小康社会的必然选择（张来武，2013：2），差异性扶贫也对精准扶贫提出了创新扶贫手段的要求，原有的大水漫灌的扶贫政策在我国的反贫困行动中发挥了巨大作用，但贫困政策的效率逐渐下降，地区差异、城乡差距、贫困家庭的内部分化是其中的重要原因，“一村一策”和“一户一策”的提出，正是关注贫困群体个体化和特殊化需求的扶贫理念体现。此外，十九大提出要坚持“生产发展、生活富裕、生态良好”的发展道路，新时代人们对于美好生活的需要也要求精准扶贫工作更注重人与自然环境的和谐相处，既要“金山银山”，更要“绿水青山”。

但是，扶贫手段的绿色创新要求和结果导向的精准脱贫考核方式存在着悖论。首先，现有的精准脱贫的考核内容主要是脱贫人数及贫困县摘帽，而未将扶贫手段纳入考核要素，因此，结果导向的考核方式不利于创新扶贫、绿色扶贫。此外，扶贫手段的创新和绿色就意味着扶贫成本的增加，而专项扶贫资金的有限性，导致在扶贫行动中，基层干部、扶贫工作者只能疲于应对脱贫任务，而疏于在扶贫方式方面的创新，如宁夏回族自治区某乡，其精准扶贫识别经费仅有8000元，平均而言，识别一个贫困家庭的成本约为30元（唐丽霞、罗江月、李小云，2015：155）。最后，有的地方为图省事、赶进度，大包大揽、送钱送物，“干部干、群众看”，不注重提高贫困人口的自我发展能力，更不用说扶贫方式的创新，使得精准扶贫关于一户一策与一村一策的要求成了束之高阁（葛志军、邢成举，2015：161）且难以实行的政策口号。

四、新时代背景下的精准扶贫的新方略

国务院扶贫办《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》（国开发办发〔2014〕30号）和《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》（国开办发〔2014〕24号）两个文件的出台，标志着我国建立精准扶贫工作机制在全国正式启动实施，促进精准扶贫工作从顶层设计、总体布局和工作机制等全面有序有效地推进。十九大报告提出：“增进民生福祉是发展的根本目的。必须在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”精准扶贫作为与时俱进的扶贫战略理念，显然，需要认真领会和把握新时代所提出的新要求，发掘满足新要求所存在的现实困境，尽快提出应对方略补上短板，必将有力推动我国扶贫事业的快速发展，满足人民日益增长的美好生活的需要。

（一）贯彻新时代美好生活需要的精准扶贫目标导向

习近平的精准扶贫思想是我国今后一段时期贫困治理工作的指导性思想，对我国扶贫成败起到决定性作用。而扶贫目标的确立直接来源于扶贫思想的指导，价值目标是行动的目的导向和原则指南，如若扶贫目标无法有效回应贫困群体的切身需求，则不利于扶贫事业的发展，难以全面建成小康社会。因此，在新时代的大背景下，深入了解我国的贫困现状，逐步提高对精准扶贫思想的再认识，准确把握新时代背景下贫困群体对精准扶贫提出的多维性目标要求，才能更好的协助贫困群体实现多手段、可持续的脱贫。

具体来说，准确把握新时代精准扶贫的目标要求要做好几个方面的工作：首先，反贫困是一个持续性的长期事业，需要依据现实情况不断调整精准扶贫的目标，为了更好的满足人们对于美好生活的需要，在扶贫政策的制定、扶贫资金的分配等层面以多维脱贫为基础，可以从顶层设计的源头上明确精准扶贫的目标要求。其次，在扶贫政策执行过程中，精准扶贫的目标不只是贫困个体脱贫，而是兼顾区域的整体发展，并且在此过程中，注重贫困群体的机会平等、公平正义。最后，在精准扶贫过程中，需要将制度建设放在突出位置，通过完善扶贫成效考核制度、基层干部的责任制度等，从扶贫事业的绩效和末端考量扶贫目标达成程度。

（二）完善以扶贫对象识别标准为基础的制度体系

十九大报告指出，我国进入了社会主义新时代，这个新时代是决胜全面建成小康社会、逐步实现全体人民共同富裕的时代，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。要做到推动共同富裕，需要从以下几个方面着手：

首先，完善精准扶贫对象的瞄准机制，改进仅以收入为主导的扶贫对象识别标准，从源头上纳入贫困边缘家庭、临时困难家庭、高风险家庭等；除此之外，精准扶贫毕竟不同于社会救助，在关注绝对贫困群体的同时，需要帮扶相对贫困群体共同富裕。其次，创新特殊贫困群体的帮扶机制，制定和完善特殊群体精准扶贫的行动计划，促进妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体中的贫困人口稳定脱贫。最后，需要增加扶贫资源的投入，并优化资金分配方式，2017年，中央财政的专项扶贫资金共计8609512万元，但是仍需要各省市有效配比、社会力量的支持、民营企业的资金支持，从而促使拓展和延伸扶贫对象成为可能。从扶贫资金的分配方面来看，在专项扶贫资源用于贫困人口个体物质脱贫、贫困县摘帽的同时，兼顾扶德、扶志、扶智，在关注绝对贫困的同时，兼顾相对贫困；在扶物质贫困时兼顾精神贫困等，以系统扶贫促进贫困群体和贫困地区的全面发展，促进共同富裕。

（三）构建共建共治的扶贫主体协作机制

我国的扶贫应该是一个跨部门的主流化的制度架构设置，在“扶贫开发领导小组”这一核心枢纽的统筹下，形成了领导重视程度最高、扶持政策最实、资金投入最多、社会参与最广的大扶贫格局。这一格局中，要想激发各主体的参与动机和活力，形成整体合力，需要明确各主体的扶贫角色和职能。

首先，从纵向的政府体制来看，明确各扶贫主体的主体责任，各级党委和政府仍然是扶贫责任主体，中央负责政策制定、项目规划、资金筹备等工作，省级做好项目下达、资金投放等工作，市县做好项目落地、资金使用、人力调配等工作（孙剑，2016：39），与此同时，需要强化基层政府和驻村工作者的力量，切实解决好“谁来扶”的最后一公里问题。其次，从横向脉络分析，建立健全主体之间的协商机制，引导政府部门、社会组织、驻村帮扶工作者、贫困群体等扶贫攻坚力量形成“主体-主体”的共建共治的伙伴关系，以系统性的视角将各主体、扶贫资源进行优化整合。最后，将包含贫困群体在内的多元力量纳入扶贫主体中来，坚持人人尽责、共建共治，尤其是贫困地区和贫困群体个人，充分激发和挖掘贫困地区脱贫的内生动力，提升贫困个体的脱贫能力和动机，形成外部多元扶贫与内部自我脱贫的脱贫动力。

（四）精准扶贫手段彰显以人为本的绿色性、创新性

在以往的扶贫开发之中，政府过于注重资金的投入而忽视扶贫手段的创新和优化，使得扶贫过程中出现一些诸如过度开发、环境污染等问题，因此，需要创新精准扶贫手段，并实现绿色发展。首先，改进考核机制。改进贫困县考核机制。由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，国家还应对定点扶贫工作不断加强和推进，建立客观有效的考核评价机制，以保证扶贫责任的落实。其次，出台优惠政策对参与扶贫开发的金融机构、民营企业、社会团体及个人积极引导，有效对接社会帮扶资源以实现精准扶贫。再者，注重东西部协作。通过东西协作的扶贫方式，用“先富”帮“后富”，以劳务输出、干部培训、结对帮扶等为主要抓手，从资金、项目、人才、培训等方面东西协作，实现优势互补、共同发展，为打赢新时期脱贫攻坚战积蓄积极勃发的力量。最后，将扶贫方式、扶贫过程纳入考核体系，对因时因地创新性的、绿色的扶贫方式给予适当的激励。