清末东三省的势力均势外交失败的原因探析<br/>——以铁路外债为例

清末东三省的势力均势外交失败的原因探析
——以铁路外债为例

2018-03-31罗桂生

社科纵横 2018年7期

罗桂生

（安徽师范大学历史与社会学院安徽芜湖 241000；河南理工大学河南焦作 454100）

晚清为应对东三省内外交迫危机，试图通过铁路外债，引进英美势力，形成各国互相牵制的局势，藉以保存东三省主权，被称为以铁路外债为核心的势力均势外交政策。徐世昌和锡良两位总督充当了这一政策的执行者。关于晚清东三省势力均势外交问题，史学界不少学者给予了关注。张守真是较早研究东三省的势力均势外交的学者。其大作《清季东三省的铁路开放政策》[1](P81)一书，较全面地叙述了晚清东三省铁路开放的经过；分析了各列强在东北铁路开放政策中态度，指出中国推行东三省铁路开放政策的失败与英美日强权外交关系重大。马陵合在论及这一问题时提出了独特的见解。他认为徐世昌在东三省的外交策略经历了由“开门通商”到以铁路外债为核心的“厚集洋债，以均势力”的转变。这种转变体现了近代中国所面临难以兼顾主权完整与对外开放的困境。不同形式的开放和引进外资只能是均势外交的工具，是弱国在列强环伺之中谋求生存的自然选择[2]；“清末东三省铁路所引起的借款救国均势外交的论调，充分表露晚清铁路外债超经济特质。”[3]另李泽昊也对这一问题略有论及[4]。但这些论著都没有对晚清东三省铁路外债势力均势外交失败的原因进行全面具体地论及。本文将在前人研究的基础上对这一问题做深入分析，以求教于各位专家。

一、晚清势力均势外交的滥觞

“势力均势”又称“势力均衡”，是近代欧洲国家之间保持力量平衡的一种重要机制或外交政策思想。它主要指互相竞争的国家或集团之间的力量对比相当，彼此处于相对稳定均衡的状态，它往往以国家的综合实力为后盾。在殖民主义扩张过程中，列强为了调整彼此之间的利益冲突，往往以牺牲殖民地、半殖民地国家主权来维持彼此间的势力均势。

晚清势力均势的外交政策，属中国传统“以夷制夷”外交政策的延伸。[1](P5)鸦片战争前后，为了应对列强的入侵，清统治阶级中的一些有识之士提出了“以夷制夷”思想，“似可以夷制夷，使其相间相睽，以彼此之离心，各输忱而内向”[5](P795)。而后，李鸿章在处理朝鲜问题中运用了此策略：“为今之计，似宜用以毒攻毒，以敌制敌之策，乘机次第与泰西各国立约，借以牵制日本”[6](P14-17)。张之洞是晚清最早提出在东三省实行势力均势外交策略的官员。为了遏制俄国势力扩展，张之洞早在1901年就指出“中国一线生机，只在各国牵制”[7](P22-23)，“即所谓开门通商，藉各国商力以拒俄”[1](P3-4)。试图将英、日、美、德等国势力引入东三省，达到牵制俄国的目的。日俄战争后，日俄对东北的侵略步伐加快，东北形势已危在旦夕。1905年，清政府提出在东北增开商埠，引进其他外国势力的问题，以保持该地区各国势力的平衡。[8](P5397-5398)东三省改制后，徐世昌和锡良两任总督，为救东三省之困境，成为以铁路外债为核心的“势力均势”外交政策在东三省的实践者。晚清在东三省的“势力均势”外交策略经历从“‘开门通商’到‘厚集洋债，以均势力’”[2]的过程。在具体实践中，徐世昌经历了从“东三省银行借款”到“新齐铁路借款”转向；锡良接任后，沿用徐世昌的铁路外债策略，试图向英美借债修建锦瑷铁路，进而以美英力量来抗衡日俄，以维持东三省的势力均势。但由于自身的认识局限、列强的掣肘以及清廷内部意见不统一，导致晚清以铁路外债为核心的“厚积洋债，以均势力”清季东北均势外交策略最终失败。

二、徐世昌和锡良以铁路外债为核心的均势外交在东北的实践

徐世昌就任东三省总督前夕，在给清政府呈折中指出革新东省策略必须“充实内力，抵制外力”[9](P3651)，而要抵制外力，必须筹画交通，即修筑铁路。1907年6月，徐世昌上任东三省总督两个月后，进一步提出“图存之策,不在内政而在外交,不在今日外交之棘手，而在独立无助”[10](P3)。因此，“必集合各国之财产生命，日谋发达三省之实业，则各国势力均，财产重，而两强之狡谋戢，将易兵战而同谋商货之利益，则我之疆土保，主权固而京师东北之屏藩巩固，关以内方可无忧矣”[10](P4)。所以他说“欲治东三省，必先整理财政入手，欲整理财政，必先开拓银行入手”[11](P473)，“银行即为三省根本所系，则筹借洋款，尤为必要之需”[11](P473)。并提出要筑路，“当以修造铁道，开通航路，为经营之始基”，“非另开一路，断不足以资策，应故修新齐铁路，补救全局之要著，约开商埠”[11](P551-552)，“今宜利用此铁道以发达东三省之商业而促进世界之交通”[10](P1757)。办实业、借洋款、立银行、理财政、筑铁路是徐世昌“均势”外交策略的核心内容。因此，徐世昌最初还是想开放东北商务，以发展实业来发达东北经济，进而实现“充实内力，抵制外力”目标。在外债的选择上只以筹建东三省银行借款为主，而对东北主权关系最为密切的铁路并未明确提出要借债修筑。其实，由于当时清廷中央采取严格控制铁路外债政策，加上关内各地收回路权运动的影响，徐世昌本想以“赎路”或自筑铁路来实现东北的开放。但是当他认识到东北当局财政困窘时，只有“除募集公债商借国债外，别无他策。”[12](P15)与此同时，由于酝酿许久的东三省银行借款计划的失败，以借美国势力抗衡日俄的均势计划落空，徐世昌不得不把主要精力再次转向铁路借款上来。他与奉天巡抚唐绍仪提出新齐铁路借款计划：“至此路议办，即拟借外债以为修筑之费，既为京奉接展之路，自应向中英公司借款。按照路款若干与之筹借，拟不以该路作抵，即由东三省筹还。”[13](P257)徐世昌最初是选择建筑经济价值较高的锦齐铁路和奉珲铁路的，但为了更大限度制衡日本东清铁路，他最终选择借款修筑经济价值相对弱的新齐铁路。新齐铁路本想向美国借款，但由于美国铁路大王哈里曼受华尔街金融危机影响无力借款，继而转向英国保龄公司借款承办修建。但在交涉中受到日本抗议，加上清政府内部的反对，新齐铁路借款被搁置，最后作为换取日本承认延吉为中国领土的条件，清廷又不得不放弃了新齐铁路计划和其他几项权利。

锡良继任东三省总督后，在清廷“厚积洋债，以均势力”总体要求下，继续沿用了徐世昌铁路外债均势外交策略。锡良把借款修建锦瑷铁路作为制衡日俄不可替代的举措。“非于两国路线之外，别筑一路，不足以救危亡。”[14](P960)在给清廷“密陈”中，锡良屡次强调修筑锦瑷铁路在外交上的不可替代性。“锦瑷铁路……而于东省之存亡，外交之得失，关系最巨。”[14](P1008)“辛有此锦州至瑷珲一路，连贯二千余力，内与并驾齐驱，兼以顾京师右臂，是东省生路，此锦珲一条，东省生机只有均权一法。”[14](P960)还认为东北借款修路与关内不同，“惟东省情事与内地不同，内地借款造路，只为商务利益起见，东省侧重在利用各国之势力，互相牵制掣，以期保我主权。”[15](P268)他认为清政府如自己借债修路必将招来日俄反对而无成：“况乎我议自修，不见阻于日，即见阻于俄，无论何路，终无让修之日，束手待毙，可为痛心。”[14](P960)所以“非借外人之财，不足以经营东省，尤非外人之力，不足以抵制日、俄”[14](P960)。锡良此举遭到清中央的诟病：“就东省全局而论，倘置各种实业于不讲，舍一切利源于弗顾，而谓此路一建，足以兴地利而固国防，则有未敢遽信者矣”[16](P527)。“使有铁路而不兴实业，无论此路之有与否，而先天无以为养路之资。使兴实业而不修铁路，无论各业之发达与否，而先无以为输货之地。”[15](P255)在此情况下，加上清廷中央有人认为锦瑷铁路借款合同有损利权的条款，锡良首次上呈的《锦瑷铁路借款合同》没有获批。为让清廷中央尽快批准《锦瑷铁路借款合同》，锡良虽然不得不妥协声称：“通盘筹划，惟有筑路、兴业二者兼营并进”，“以为组织银行，应与铁路离而为二，或于铁路之外，另立兴办实业借款合同”[14](P1010)。但在接下来的两道“密陈”里，锡良又进一步陈述了锦瑷铁路于东北外交的真正厉害关系：“是锦瑷铁路一议，在我之主脑，实在救亡，非尽兴利也。”[14](P1009)而本国没有能力也不敢去修建，“蓋无论我今日无款，即款有馀裕，而国力未张，能保此时不出而干涉？即不干涉，能保其永不相侵”[14](P1008)。所以，“是借款者，乃兼借其势力，彼以势力挽我利权，我即借其势力以巩疆圖。”[14](P1008-1009)明确了其借债筑路的最终目的。而“适美国以日人垄断满洲，彼之商务遭其损失，积愤不平，欲以投资，均其利益”，“又因英日同盟，必须联英入股，以杜英人牵制，遂合为英美公司共贷此款。此虽名为商路，实含政治外交之策”。[14](P1008-1009)1910年1月20日，清廷外交部、邮传部和度支部终于批准了《锦瑷铁路借款草合同》，但要求锡良对合同中损权失利的条款后续加以改订。锦瑷铁路借款成为美国“诺克斯计划”的组成部分，由于国内对此计划并关注度不高，尤其日俄的强烈反对，加上得不到英国等的支持，美国在东北的“诺克斯计划”最后流产，锦瑷铁路借款最终也被迫搁置。

徐世昌和锡良主政东北，深感东北的局势严峻，对“厚积洋债，以均势力”外交策略态度坚决。而这种坚决使得他们把东北的危亡寄托于铁路外债，这就有些过于夸大铁路外债的政治效用了。正如马陵合所指出：“从徐世昌借款修筑新法铁路至锡良要求借款修筑锦瑷铁路，借款筑路的经济价值在他们看来尚在其次，重要的是铁路外债的外交功用”。[17](P272)但是，“外债的条件并非受外来的政治压力所决定，（也不）受当时的内政外交所支配”[18](P123-127)。东三省铁路外债最终成了实现东北“势力均势”的政治外交工具，即“把举借外债建筑铁路当作调整各国在华争夺经济命脉的权益之手段，试图利用铁路借款关系，达到‘以夷制夷’，从而均衡各国侵略势力的目的”[18]。这就“充分表露晚清铁路外债超经济特质。”[3]

三、日俄对东三省势力均势外交政策的反对

徐世昌为了达到制衡日本东清铁路，选择借款修筑经济价值相对弱的新齐铁路①，向英美借款引进美英势力可以制衡日俄，并试图借修新齐铁路来打通满蒙，以抵制南满、中东两路的垄断。

在商谈新齐铁路过程中，日本政府先后四次抗议清廷借款修筑新齐铁路，其理由只有一个不成理由的理由，即以“并行线”为借口。而自感底气不足后又采取恐吓方式来逼清廷就范。到最后没有办法又提议由日本出资帮助清廷另修一路。日本政府为了阻止新齐铁路修建采取了软硬兼施，威逼利诱等各种手段，体现日本想独霸东北的野心。在日本的抗议下，英国保龄公司最后放弃了新法铁路的修筑权，新法铁路成为东三省悬案之一。后来，清政府以日本让步承认延吉为中国领土等条件，最终放弃新齐铁路的修筑。

锦瑷铁路计划是锡良用英美资本来打破日本南满铁路之垄断的策略。锦瑷铁路酝酿之时，日本也认为此路亦为南满路之并行线，表示反对：“不特新法一路与南满有碍，不能允认，即锦洮一路亦仍在南满平行线之列，如中国实在有意兴修，日本亦必阻止。”[15](P256)还恐吓清政府，“与敝国实有紧切利害关系，贵国政府于决定办法之先，务须商允敝国政府。如漠视敝国之地位，不与商酌，遽行定议，则两国关系上惹起何等事故殊难预料。”[15](P279)俄国政府也各种借口强烈反对美英出资修建锦瑷铁路，认为这是在干涉中国内政，“查锦州府至齐齐哈尔铁路，英美两国愿意借款兴修，实有其事。……然此事关系中国内政，他国人可以不必过问”[15](P256)。俄国驻华公使廓索维慈函告总理衙门奕劻说锦瑷铁路“于俄国利益有非常关系。此路若成，非但接连北满铁路之南端，并且在瑷珲实与俄国边界相连，直使军务、警务大受影响，而使满洲铁路所通东蒙古、北满洲情形改变。”[20](P48)还向清政府提议由俄国投资修筑张恰路，“惟中国政府建造张恰铁路之际，应准俄资本家承办建造库伦至恰克图一段铁路。”[15](P281)锦瑷铁路作为美国诺克斯计划一部分，最后在日俄的抗议下也被搁置下来。

四、英美最后妥协

在晚清铁路外债势力均势外交过程中，债权方的态度也直接决定着这一政策的最终走向。如新齐铁路计划是最初是由美国铁路大王哈里曼投资修建，但是由于日本的态度影响美国政府的对华政策，加上美国爆发金融危机，铁路大王哈里曼也无力提供铁路贷款，新齐铁路贷款不得不搁浅。后徐世昌只有求助由英国保龄公司和中英公司来投资承建。即便如此，英国外交大臣曾向日本驻英公使小村表示，修建新法铁路“未免欠妥”[21](P613)。而当英国保龄公司和中英公司取得承修新法铁路修筑权后，日本和俄国以各种条约权利横加阻扰。英国政府和舆论对此虽然极为愤慨，但是英国政府表示“设法不使俄国产生敏感，也表示了要做圣彼得堡和东京之间和好中间人的善意，以便加强在欧洲的反德阵营”，最后，“英政府则因顾全英日同盟之交情，对日本不采取反抗手段”[15](P281)。因得不到英国政府的支持，保龄公司和中英公司亦不得不默然放弃对新法铁路的修筑权。

1909年9月，锡良与美国财团代表司戴德签订《锦瑷铁路借款草合同》，等待两国批准。1910年1月，清政府“三部”批准了《锦瑷铁路借款草合同》，但美国此时正在中国推行提议满洲各路中立化的“诺克斯计划”②，锦瑷铁路也包括在此计划之中，对《锦瑷铁路借款草合同》迟迟未批。清政府其实很想尽早解决锦瑷铁路的交涉问题，但是必须是得到美国的肯定为前提。所以美国政府将诺克斯计划提议与中国时，清政府对诺克斯计划基本表示赞同，表示“现美费署使提议各路统一一策，闻是排难解纷之法，所称归并大局，须视锦瑷为基础，亦系准情度势扼要之言”[15](P269)，主张先行解决锦瑷铁路问题。但事情没有像美国人设想的那样顺利，对诺克斯计划，俄、日、法表示强烈反对，而之前合作者英国也表现冷漠，只有德国表示赞同。由于诺克斯计划和锦瑷铁路问题既遭日俄反对，也得不到英国的支持。在这种情况下，1910年，罗斯福写到：“鉴于中国的软弱，美国和中国结盟将一无所获，只会增加额外负担；只要对日本持尊重态度，日美冲突尚可避免。”[22](P58-65)考虑到中国政府的实际情况，司戴德虽然做了最后的努力也无功，随着“诺克斯计划”流产，锦瑷铁路借款计划被搁置。

五、清政府的内部的分歧

清政府对在东北推行的铁路外债势力均势外交过程中始终表现出信心不足，甚至带有一种侥幸，这也影响了这一政策结果走向。在新齐铁路修造遭到日本抗议时，邮传部表示力争，“中国自行建造他路，与南满洲铁路公司无所关涉，是建造该路实与南满洲铁路线无涉，可无庸日本政府之过滤。”[15](P86)但外务部表示妥协，“日前英国朱使亦来部提议此事，甚保龄公司承办此路成。惟适值江浙两省绅商力拒苏杭甬铁路借款时，纷扰殊甚，尚无办法。铁路借款似可暂从缓商，以免增生扰攘，不暇应付。”[15](P85)作为晚清中央两个核心部门，对待日本抗议表现各异，说明晚清内部对东北铁路外债势力均势外交策略上存在分歧。在处理锦瑷铁路问题上，邮传部也是摇摆不定。宣统元年十月，邮传部等部先是否决了锡良奏请英美借款，“该督抚原订合同，如路事由该公司经理，公司由中、英、美三国联络而成，及提余利百分之十等款，均侵损利权，未便照准。请饬下该督抚，将原立合同即行作废”[23]。但出于外交考虑，邮传部在十二月又转为批准，“现在机局如此，允宜先将锦瑷借款筑路事宜，从速议复。……倘能声明先定借款筑路大纲，合同随后改商，自应早日拟稿会同入奏”。而当美国政府向清廷提出在东北推行诺克斯计划有何提议时，清外务、邮传两部表示“颇表赞同”，但同时又说：“本部亦知锦瑷铁路即成，未必足以巩固国防，希图厚利，果如美政府所云，得此凭借，可以仗义执言，益资我助，于大局裨益实非浅显。”[15](P267)这其实说明清政府对锦瑷铁路修筑是否可以实现巩固国防表示怀疑。而新齐铁路最后让位于日本承认延吉为中国领土等五项条件③，也充分说明清政府对待铁路外债上优柔寡断和信心不足，而这与地方这一政策执行者总督的强硬态度又形成鲜明的反差。由于清廷中央政权内部以及中央和地方执行者意见不统一，最终成为影响这一政策成败的关键因素。

结论

由于内外因素交困，晚清徐、锡两位总督以铁路外债为核心的“厚积洋债，以均势力”东北均势外交策略最终失败。这一政策反映出国人在近代中国铁路外债中面对主权问题的艰难境地，排拒和依赖两难取舍，实在无奈甚而选择走急功近利的捷径。所谓“近代中国在维护主权和合理利用外资方面始终不能两全其美，难以找到一个恰当的结合点。”[24]晚清政府在东北铁路外债势力均势外交的“游戏”中始终没有掌控局势的能力。当列强在势力均势外交游戏的规则下难以达成利益一致时，弱者自然就成了牺牲品。事实证明，落后国家试图以自己为核心在列强之间谋求均势，结果只能是在均势的旗号下任人摆布，沦为大国的附庸。[3]

晚清东三省的铁路外债势力均势外交只是近代中国捍卫主权、实现民族独立一个特例，是近代中国力求摆脱列强控制，维护国家主权，实现民族独立的一个缩影，反映了晚清统治者在民族危机日亟，求存求强的迫切心理。在对徐、锡两人为此作出不懈的努力而表示肯定的同时，我们还得指出，晚清东三省铁路外债势力均势外交失败根源于晚清国家的羸弱。弱国无外交，把铁路外债作为政治手段以获得外交上的目标是不可取的。因此，通过利用外债发展铁路事业，带动社会经济的发展，从而提升国家经济实力是实现近代国家民族独立、维护国家主权的唯一道路。

注释：

①新齐铁路计划又称新法铁路计划，是徐世昌试图借美国之力以牵制日俄均势外交策略的具体实践。为由新民屯至法库门之一段铁路，计长五十五英里，徐世昌原计划拟自新民屯经法库门由洮南以达齐齐哈尔。这条路，由京奉路直达西伯利亚，以营口及秦皇岛为吞吐港。

②诺克斯计划是美国国务卿诺克斯向各列强提出的打算由包括日、俄在内的列强各国共同贷款给中国政府，赎回日、俄两国占据铁路，由贷款国各国共同经营。美国想以此来向东三省渗透自己的势力，实现在东北与日俄平起平坐的局面。

③按：筑路和要回主权并不矛盾，不一定非要牺牲放弃筑路来赢回主权。

参考文献：

［1］张守真.清季东三省的铁路开放政策［M］.台北：高雄复文图书出版社，1995.

［2］马陵合.从“开门通商”到“厚集洋债，以均势力”——徐世昌与东北外交策略的变化［J］.中国边疆史地研究，2004（6）.

［3］马陵合.略论清季东北铁路外债的超经济特质——以均势外交为中心［J］.历史教学，2003（10）.

［4］李泽昊.从东北洋债计划看徐世昌的外交思想［J］.唐山师范学院学报，2015（1）；《徐世昌督东时期“均势”外交策略的运用及影响［J］.兰台世界，2014（13）.

［5］林则徐集·奏稿［Z］.

［6］王彦威辑.清季外交史料（第 16卷）［C］.北平外交史料编纂处，1934.

［7］王彦威.西巡大事记（第五卷）［M］.上海古籍出版社，1996.