论国际灾害应对法的人权转向

廖 艳

(贵州大学 公共管理学院，贵州贵阳 550025)

一、问题的提出

在人类历史进程中，自然灾害始终是文明发展和进步的巨大威胁之一。21世纪以来，自然灾害事件仍然快速增长，不同类型的重大自然灾害在全球各地肆虐，给各国人民的生命和财产造成了严重的损失。数据显示，2005-2015年期间的自然灾害造成全球70多万人丧生、140多万人受伤和2300多万人无家可归。超过15亿人不同程度地受到灾害的影响(妇女、儿童和弱势群体受到的影响更为明显)，经济损失总额超过1.3万亿美元。*参见《2015-2030年 仙台减少灾害风险框架》，第4段。事实上，自然灾害不仅导致了严重的生命财产损失，也带来了巨大的人权危险，灾民的生命权、自由权、财产权、住房权、健康权、受教育权和食物权等诸多权利皆处于危险之中。美国卡特尼娜飓风后少数族群的住房权危机、*参见International Human Rights Law Clinic Boalt Hall School of Law:When Disaster Strikes a Human Rights Analysis of the 2005 Gulf Coast Hurricanes——in Response to the United States’ Periodic under the International Covenant on Civil and Political Rights,2006。洪都拉斯米奇飓风中贫富阶层财产损失以及美国芝加哥热浪灾害中不同族群社区因灾死亡人数的巨大差异都可以证实这一点。*参见周利敏：《社会建构主义与灾害治理：一项自然灾害的社会学研究》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期。人权乃人之为人的应有权利，享有人权乃是人之为人的基本条件，因而自然灾害对人权造成各种直接以及间接的危险。

正是由于灾害与人权之间存在着紧密的联系，国际社会逐渐认识到应对灾害的人权价值所在，主张将人权作为减少灾害风险和恢复受灾社区的主要目标和基本方法，国际灾害应对立法也实现了从人道到人权的初步转向。*本文的国际灾害应对法采用的是广义的用法，泛指所有能够规制灾害治理领域的国际法律文书，主要包括国际人权法、国际人道主义法、国际环境法以及国际灾害法；国际灾害法采用的是狭义的用法，仅指以灾害为主题的国际法律文书。国际灾害应对法从人道援助的导向转向为以基本人权为基础的人权本位导向，为的是要寻求持久性解决根本问题的永续性办法。这一永续性办法不是单纯法律层面的救济，而是重点让灾民能够通过主张权利回到自主自立的状态远离贫穷。国际灾害应对法的人权转向为国际灾害应对实践提供了全新的理念，初步确立了灾害情形下人权保障的国际标准，也影响了灾民人权保障的国内立法和实践。本文以国际灾害应对法中出现的这种新趋势为主题，探讨国际灾害应对法人权转向的历程、内在动力及其外部表征，分析人权转向中存在的不足及其应对路径。

二、从人道到人权：国际灾害应对法的演变

(一)国际灾害应对法人权转向的历程

与国际社会对战争和武装冲突问题的热切关注形成鲜明对比的是，国际社会早期并不重视灾害问题。当然，对灾害问题的不重视并不意味着国际社会对此没有做过任何的努力和尝试。早在20世纪20年代，国际社会已经开始关注灾害立法问题，人权话语在国际灾害应对法领域的主流化经历了三个阶段。

第一个阶段是20世纪20-70年代，国际灾害应对法强调人道主义。1927年，国际社会制定了具有普遍性的、直接与灾害有关的唯一多边条约——《建立国际救济联合会公约和规约》，并于同年成立了国际救济联合会。该公约制定的根本目的就是为受灾国提供人道主义援助，联合会采纳的也是国际人道主义法惯常的原则。但遗憾的是，该公约因条款软弱不再施行。随后，联合国分别于1943年、1946年和1976年多次推动国际救灾公约的制定，但是都未能实现目标。[注]参见姜世波：《国际救灾法：一个正在形成的国际法律部门》，载《科学·经济·社会》2012年第1期。由于国际灾害公约的屡次流产以及国际人权法的聚焦点在于正常社会，该时期国际灾害应对法律规范主要来源于人道主义法。因为“人道援助思想的发展与战争和自然灾害相关，而人道援助政策和实践的观点与人权观紧密联系”，[注][美]戴维·菲德勒：《灾难治理：安全、卫生及人道援助》，朱莉译，载《红十字国际评论》2007年文选，第101页，http://www.icrc.org/chi/assets/files/other/irrc_866_fidler.pdf。国际人道主义法针对冲突情形形成了一大批关于援助问题的法律，并促成了冲突情形下人员保护的规则，这些适当的规则可以比照适用于灾害情形，基本能够满足当时的国际灾害应对实践和灾民的需求。

第二个阶段是20世纪80-90年代，国际灾害应对立法提倡尊重人权。20世纪80年代以后，某些专业领域和区域性条约对灾害问题予以关注，推动了国际灾害应对法的建设，许多关键性文件也主张尊重人权。比如，国际人道主义法研究所1992年通过的《人道主义援助权利指导原则》原则1指出，“每个人享有人道主义援助权是为了确保尊重人的生命、健康的权利，不受残忍和侮辱对待的权利以及确保生存和安康的其他权利”。特别值得一提的是，在1987年通过的《非洲儿童权利和福利宪章》第23条明确指出要保障自然灾害时期的儿童人权。尽管如此，人道仍是该时期国际灾害应对法的主旋律。在这一阶段中，人权不仅未能成为国际灾害应对立法的基本原则，也没有形成灾民人权保障的具体标准和操作规程。国际灾害应对立法领域仍然关心的是世界救灾公约的制定，目的在于构建人道主义救灾的国际标准以及巩固已有的人道主义援助成果。此外，《非洲儿童权利和福利宪章》第23条的性质似乎也是按照人道原则制定的国家公共秩序标准，而不是个人的权利。[注]参见《关于发生灾害时的人员保护问题的初步报告》，A/CN.4/598，第9页。

第三个阶段是20世纪末至今，人权话语在国际灾害应对立法中呈现出主流化的趋势。20世纪末，国际人权法频繁提及自然灾害问题，国际灾害法加强了对人权问题的关注，出现了诸多以灾害情形人权保障为主题的软法文件。其中最具代表性的文件有：(1)《国内流离失所问题指导原则(1998年)》。由于“受自然灾害影响或因自然灾害而背井离乡的人数越来越多，但对他们面临的众多人权挑战常常注意不够”，因而该原则成为了保护国内因灾流离失所者的重要国际框架。[注]参见2009年国内流离失所者人权问题秘书长代表瓦尔特·卡林的报告：《增进和保护所有人权、公民、政治、经济、社会和文化权利，包括发展权》，A/HRC/10/13，第25段、第5段。(2)《归还难民和流离失所者住房和财产的原则(2005年)》。[注]E/CN.4/Sub.2/2005/17.该原则规制了流离失所者住房权和财产权的五个基本问题：基本人权内容；充分地咨询与参与；自愿与知情原则；肯认集体权主张；避免任意的时限规定。(3)《IASC业务准则：如何保护受自然灾害影响的人(2006年)》(以下简称《IASC业务准则》)。[注]参见The Brookings - Bern Project on Internal Displacement：《IASC Operational Guidelines on the Protection of Persons in Situations of Natural Disasters》，2011，http://www.brookings.edu/idp.该业务准则的根本目的是试图在联合国框架内为灾民人权提供一个概念框架，它不仅规定了灾民人权保护的一般性原则，还详细规定了灾害情形下每项权利的保障标准。(4)《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题的决议(2012年)》。[注]A/HRC/RES/19/4。该决议强调将人权方针纳入防灾备灾框架以及灾害应对和恢复的每一阶段，并通过贯彻赋权和参与原则实现适足住房权。至此，国际灾害应对法实现了从人道到人权的初步转向，人权理念已经融入国际灾害应对立法之中，人权成为了衡量灾害立法和政策的根本性标准。

(二)国际灾害应对法人权转向的内在驱动力

自然灾害在传统上常常被视为需要提供人道主义救援的困难局面，[注]同①。因而人道在人类漫长的救灾历史中充当了非常重要的角色。但是人道主义救灾在本质上乃是一种慈善行为，因而具有一定的局限性。首先，从本质上来看，传统的人道主义救灾所隐含的慈善性可能会忽视灾民的尊严和权利。正如范伯格所说，“……很清楚‘慈善’和‘人道’虽然足以满足动物的权利，对人类来说却是不够的。所以，我们必须赋予人类另外一种我们有意不给动物的权利。这样一类权利就是更高一层次的尊重，一种不可侵犯的尊严”。[注][美]J·范伯格：《自由、权利和社会正义——现代社会哲学》，贵州人民出版社1998年版，第141页。人道主义救灾建立在人性的同情和怜悯的基础上，它缺乏权利人和义务人的界定，因而被施与者很难得到应有的尊重，他们没有资格要求施与者如何行动。其次，作为一种慈善活动，人道主义救灾缺乏持久性、经常性和稳定性。对于深受灾害影响的人员来说，灾中救援尤其是灾后重建中的救助和支援是一个长期持续的过程，而临时的、短暂的和偶然的人道主义救灾行动显然难以满足需求。再次，在人道主义救灾中，灾民是将自己的命运交与一个不确定的他人负责，因而很难激发受灾者救灾和灾后重建的积极性，影响救灾减灾的效果。最后，当代社会的灾害应对是一个全面系统的工程，从时间上看，它包括灾前的预防、灾中的救助以及灾后的重建；从内容上来看，它包括防灾、减灾、救灾、灾后恢复、重建和发展等等方面。很明显的是，人道主义救灾更多针对的是灾后的生命和财产挽救以及基本生活保障的援助，主要的手段是给予受灾者物资上的帮助和精神上的抚慰，因而很难从根本上降低灾害人权风险以及提升灾民的抗灾能力和恢复能力。阿曼德·克莱新等学者的研究结果证明了这一点。尽管2010年海地震后的人道主义救援工作意图美好、负责任并能充分参与，但还是无法为权利人创造持久性的解决方法。造成这一结果的主要原因在于人道主义救灾行动可能无法合适地定义权利人与义务人之间的关系，政府可能会忽视或无法从人权的两个基本原则——参与和义务两个方面充分提升灾民的能力。[注]参见Amanda M. Klasing, P. Scott Moses, Margaret L. Satterthwaite. Measuring the Way Forword in Haiti: Grounding Disaster Relief in the Legal Framework of Human Rights, Health & Human Rights: An International Journal; 2011, Vol. 13 Issue 1, pp19-20.

与此同时，人权已经成为一个全球性的理念和标准，特别是在联合国的推动下，人权正与和平与发展一样得到重视，成为了建立国际新秩序的重要维度。[注]柳华文：《以人权促进世界和谐》，载《人权》2007年第2期。正是由于人道主义救灾隐含的慈善性可能会漠视灾民的尊严和权利，并且以灾后物资交付和援助为主要手段的人道主义救灾也越来越难以满足当代灾害风险治理的要求，因而国际灾害应对立法领域里人权保障的呼声越来越高涨。国际人权法在自然灾害领域里逐渐得以适用，国际人道主义法、国际环境法和国际灾害法对人权问题越来越重视。国际灾害应对法逐步完成了从人道到人权的初步转向，人权取代人道成为了国际灾害应对法的主流话语。事实上，以人权为本位的灾害应对恰好弥补人道主义救灾的缺陷，在灾害风险治理中发挥了更有效的功能。一方面，人权方法确立了灾害情形下的权利人(即灾民)和义务人(主要指国家)及其平等地位。首先，人权使灾民成为权利的主体，国家或社会成为义务的主体。让灾民摆脱了传统人道主义救灾中被施与者的角色定位，保护了其为人的尊严。其次，人权本位的灾害应对意味着灾民可以负责自己的命运并提升防灾救灾和人权保障成效。人权意味着资格，意味着权利主体有权要求国家或社会不侵害和保护其利益的资格，意味着有权参与和自己命运息息相关的政策或决定的资格。再次，人权方法充分考虑到每个灾民的需求。人权不仅要求防灾资源的公平分配、救援的及时和救灾物资的充足性，也要求救援方式和救灾物资在文化上的可接受性。最后，人权特别关注弱势灾民的权益。人权方法为最脆弱受灾者的条件改善提供了可执行的机制，人权通过定义和识别“脆弱性”，确立弱者的资源。[注]参见John Handmer，Rebecca Monson. Does a Rights Based Approach Make a Difference? The Role of Public Law in Vulnerability Reduction，International Journal of Mass Emergencies and Disasters，November 2004，Vol.22，No.3，P46.另一方面，人权方法确定了灾害情形下权利和义务的内容和限度。人权作为一个合法的工具可以确定所有应参与的领域。在灾害应对中，可以参照人权目录确立一份人权清单，有效地参与减少灾害风险的各个环节，尤其是通常被忘记或忽略的领域，比如：私人证件的遗失和破坏；儿童与父母被迫或非被迫的分离；等等。同时人权给政府和其他利益相关者的灾害应对行动困境提供合适的指引，为他们的权力和义务设立边界。依此边界，政府和其他利益相关者不仅必须履行其应尽的义务，而且让他们的权力受到制约和监督，避免权力滥用。当然，人权还考虑到了灾害情形下国家能力的局限性，强调了其他义务主体的人权责任。

总而言之，人权突破了传统人道主义救灾所固有的“慈善”局限性，逐渐成为了所有与灾害相关工作的基础，它不仅可以形塑灾民的尊严和权利，而且拓宽了灾害应对工作的关注面，充分考虑到所有受灾者的需要，深刻影响着灾前预防、灾中救援以及灾后恢复与重建工作的整体进程和效果。因此，联合国人权事务高级专员办事处主张，必须将基于人权的方式纳入为减少灾害风险而专门制定的政策与措施当中，人权问题必须与减少灾害风险的各个环节结合：防灾、减灾、救灾、发展、重建和恢复。基于人权的方式强调的是，必须在讨论减少灾害风险时重点对待人的因素，坚定地重点关注权利持有人。[注]参见联合国减灾议题中有关人权高专办的介绍，http://www.un.org/zh/humanitarian/disaster/ohchr.shtml，最后访问时间：2018年3月10日。

三、国际灾害应对法人权转向的外部表征

(一)人权法律文件对灾害问题的重视

尽管国际人权法关注的重心并不在于非常时期，但是从上个世纪末开始，国际人权法对灾害问题越来越关注，众多的人权法律文件都提及了灾害时期的人权保障，形成了三类主要成果。

一是《残疾人权利公约(2006年)》和《非洲儿童权利和福利宪章》中的灾民权利条款。《残疾人权利公约》第11条是联合国核心人权公约中唯一直接提及灾害的法律条款，该条款规定，“缔约国应当依照国际法包括国际人道主义法和国际人权法规定的义务，采取一切必要措施，确保在危难情况下，包括在发生武装冲突、人道主义紧急情况和自然灾害时，残疾人获得保护和安全。”《非洲儿童权利和福利宪章》第23条规定了因自然灾害等原因而成为难民或国内流离失所的儿童的国家人权义务；第25条第(2)款(b)项进一步规定了自然灾害时期儿童的家庭权保障。二是联合国人权条约机构发布的涉及自然灾害问题的一般性意见。从1991年联合国经济社会文化权利委员会(以下简称CESCR)发布的“第4号一般性意见：适足住房权”首次提及灾害时期住房权问题以来，已有10份一般性意见明确提及自然灾害问题。CESCR发布的直接提及自然灾害的一般性意见有5个，涉及到适足住房权、食物权、健康权、水权和社会保障权。[注]参见“第4号一般性意见：适足住房权”，E/ 1992/23，第13页；“第12号一般性意见：食物权”，E/C.12/1995/5，第5-6、13、15、38段；“第14号一般性意见：健康权”，E/C.12/2000/4，第16，40段；“第15号一般性意见：水权”，E/C. 12/2002/11，第16，22，28，34，44段；“第19 号一般性意见：社会保障的权利”，E/C.12/GC/19，第27-28，50段。联合国人权事务委员会(以下简称CCPR)发布的唯一直接提及自然灾害的一般性意见就是“第29号一般性意见：紧急状态期间的克减问题”。该意见明确了国家在自然灾害下克减《公民权利和政治权利国际公约》的权利时必须满足的实质性要件和程序性要件。[注]CCPR发布的“第29号一般性意见：紧急状态的克减问题”规定，一个国家援引《公民权利和政治权利国际公约》第4条克减人权时，必须符合以下两个条件：情况之紧急威胁到民族之存亡，且缔约国已经正式宣布进入紧急状态。参见“第29号一般性意见：紧急状态期间的克减问题”，HRIGEN1Rev.7，186(2004)，第2段。三是人权理事会制定的灾害人权文件。人权理事会从其2006年创立以来一共发布和通过了15个直接以灾害时期人权为主题的文件和决议。人权理事会不仅在特殊人群权利和具体权利议题中反复提及灾害情形，而且在国别人权普遍定期审议结果以及主席声明中对遭受重大自然灾害的国家的人权状况进行了评估和督促。人权理事会关注的内容包括但并不限于：环境防治与人权保障的关系；专门性和综合性灾民人权保障标准和监督实施机制；特定重大灾害事件中人权保障原则和措施。[注]代表性的文书有第32/33号《人权与气候变化》的决议，第19/4号《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议，第22/16号《在灾后和冲突后增进和保护人权》的决议、第S-13/1号《人权理事会对2010 年1 月12 日地震之后海地恢复过程的支持：从人权角度》的决议、文件编号分别是A/71/53、A/67/53、A/68/53、A/65/53。

(二)灾害法律文件中人权理念的凸显

除了人权法律文件对灾害问题日渐关注外，灾害法律文件也开始重视人权，逐渐将人权理念融入其中。比如，《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》指出，“灾害风险管理的目标是保护人员及其财产、健康、生计和生产资料以及文化和环境资产，同时促进和保护人权，包括发展权”。[注]《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》，A/RES/69/283。近10年来，自然灾害频繁地出现在联合国大会议题中，内容从原来的防灾和灾害救援拓展到综合性的灾害应对、灾害时期的易损权利的保障、灾民的权利保障标准以及重大灾害事件中人权评估、监督和应对等等方面。[注]代表性的文书有《减少灾害风险》的决议、《紧急情况中的受教育权利》的决议、《发生灾害时的人员保护》的决议、《加强紧急救济、恢复和重建应对尼泊尔地震造成的灾难性影响》的决议，文件编号分别为A/RES/71/226、A/RES/64/290、A/RES/71/141和A/RES/69/280。联合国的其他机构也相继制定了大量的灾害文件，这些文件都将人权作为其基本原则或主要目标，不同程度地推动人权话语在国际灾害立法领域的主流化。联合国制定的应对灾害法律文件可以划分为四类。第一，减灾文件，比如，联合国在2016年第71届会议上发布的《减少灾害风险》的决议。[注]参见《减少灾害风险》的决议，A/RES/71/226。这些文件为自然灾害时期国家履行人权保障义务提出了政治和国际要求。第二，专门针对近期发生的严重自然灾害事件的灾后紧急救济、恢复与重建问题的文件。比如，在2007-2016年10年期间，联合国大会针对印度洋海啸、萨尔瓦多飓风灾害、海地地震、巴基斯坦洪灾发布了5份专门性的决议。这些决议都强调了严重自然灾害事件所导致的人权风险，确认了国家保障灾民权利的义务，提出了减灾以及满足灾民权利需求的对策。[注]参见联合国2007年第62届会议和2008年第63届会议通过的《印度洋海啸灾难后加强紧急救援、恢复、重建和预防工作》的决议(文件编号分别为A/RES/62/91和A/RES/63/137)；2009年第64届会议通过的《对遭‘伊达’飓风破坏性影响的萨尔瓦多的人道主义援助、紧急救济和善后》的决议(文件编号为A/RES/64/74)；2010年第64届会议通过的《因应海地地震造成的破坏性影响提供人道主义援助、紧急救济和善后》和《在巴基斯坦发生严重洪灾后加强紧急救济、恢复、重建和预防工作》的决议(文件编号分别为A/RES/64/250和A/RES/64/294)。第三，专门性的灾害人权保障文件。比如，《IASC业务准则》。第四，促进世界性国际灾害公约制定的文件。2016年联合国大会根据第六委员会的报告(A/ 71/509)通过了《发生灾害时的人员保护》的决议。联合国大会在国际法委员会制定的《发生灾害时的人员保护》草案的基础上，充分考虑国际法委员会有关邀请各国政府在草案基础上拟订公约的建议，决定将题为“关于发生灾害时的人员保护”的项目列入大会第73届会议临时议程。[注]《发生灾害时的人员保护》的决议，A/RES/71/141。此外，众多的区域性或分区域性灾害协议也强调人权。

(三)灾害情形下人权保障国际标准的初步建构

国际灾害应对法人权转向的第三个表征就是初步构建了灾害情形下人权保障的国际标准，为国际国内灾害应对提供了可操作化的规程和指南。

1.确立了灾害情形下人权保障的基本原则。综合国际灾害应对法律文件的规定，灾害时期人权保障应遵循五大基本原则。(1)权利位阶原则。权利位阶原则意味着不同种类的人权在灾害情形下并非同等重要，首先应保障对灾民生存更有价值的人权。该原则又可以表述为三个子原则，分别是生命权至上原则、以生存权为核心的经济权利和社会权利优位原则以及公民权利优先于政治权利原则。(2)最大努力原则。众多文件都确立了灾害情形下尽可能迅速和有效地实现权利的义务，这也意味着灾害情形下的人权保障必须坚持最大努力原则。不过，最大努力原则并不意味着每个人的每项人权都能得到充分实现，在衡量最大努力原则时，必须严格区分履行不能和不愿履行。(3)比例原则。自然灾害发生后，国家对公民人权的限制和克减必须遵循比例原则，以必要性和合理性为前提，将公民自由和权利的限定控制在最低限度之内。(4)平等和非歧视原则。歧视行为在自然灾害应对实践中常常出现。比如，印度达利人在灾期食物分发时受歧视，斯里兰卡tamil人因政府与猛虎组织的冲突在人道主义支援时受限制。[注]参见Hope Lewis. Human rights and Natural disaster: the Indian Ocean Tsunami，Human Rights，Fall 2006，vol.33，No.4，pp13-14.几乎所有的与人权相关的国际灾害应对法律文件都确认了该原则。(5)照顾弱者原则。由于灾难面前人性的脆弱以及社会制度的缺陷，弱势人群更容易成为歧视的对象。灾害风险治理时应该对弱势群体予以更多的关注，这样更符合人权与人道原则。

2.明确了灾害情形下人权保障的边界。自然灾害带来的诸多困难以及救灾的基本需要可能导致个人权利与公共利益或他人权利之间产生一定的冲突或者因能力原因无法像正常时期一样履行全部的人权义务。此时，国家要么施以必要的干预措施来协调这种冲突，要么在法律允许的前提下中止某些人权义务。从这种意义上来看，国家对灾害时期人权的保障是相对的和有限制的，它具有一定的界限。灾害时期人权保障的边界体现为国家可以对人权加以限制和克减，其规范根据就是国际人权法中关于人权限制与克减的相关规定。

在人权限制方面，《经济、社会和文化权利国际公约》第4条是经济社会文化权利限制的一般性条款，该条款规定可依据促进总体福利目的的法律进行限制。此外，该公约第8条第1款对工会权进行了限制。《公民权利和政治权利国际公约》对不被强制劳动的权利(第8条)、迁徙自由(第12条)、公正审判权(第14条)、宗教信仰自由(第18条)、表达自由(第19条)、集会权利(第21条)、结社自由(第22条)等权利和自由进行了限制，限制的理由主要包括国家安全、公共秩序、公共卫生、公序良俗以及保障他人的基本权利和自由等。尽管自然灾害并非权利限制的直接理由，两大公约在论及权利限制时，也仅有一处提到了“灾难”一词，但是由于自然灾害可能使国家安全面临威胁、公共秩序遭到破坏、公共卫生遭受侵害以及妨碍他人的权利和自由，因此自然灾害构成了人权限制的当然理由。在人权克减方面，“第29号一般性意见：紧急状态的克减问题”明确列举了国家克减《公民权利和政治权利国际公约》权利的情形，包括自然灾害、大规模示威游行、或发生重大工业事故。[注]参见“第29号一般性意见：紧急状态期间的克减问题”，HRIGEN1Rev.7，186(2004)，第5段。根据《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定，即使国家因灾害缘由依法宣布进入紧急状态，也不得克减生命权、免受酷刑以及不人道待遇和刑罚的权利、免受奴役的权利、不因无力履行契约而被监禁的权利、不受溯及既往的法律定罪和量刑的权利、法律上的人格的权利以及思想、良心和宗教信仰自由等。此外，基于《经济、社会和文化权利国际公约》相关条款的规定，这些权利容易遭受一个本质性的限制和克减，因为这些人权是可以通过“采取步骤”和“尽最大能力”来实现的。也就是说，灾害情形下限制和克减经济社会文化权利是可以被合理解释的。

3.构建了灾害情形下的国家人权义务体系。首先，国家需要充分履行尊重、保护和实现三重具体法律义务。其中，尊重义务要求国家在灾害时期不得直接或间接干扰人权的享有，不得剥夺和限制灾民平等地享有人权，不得作为一项国家政策对灾民采取歧视性的做法；保护义务要求国家预防和减轻自然力对人权的侵害以及防止第三方干涉灾民的人权；实现义务要求国家采取适当的立法、行政、预算、司法、宣传和其他措施，创造人权实现的便利，提升灾民的人权实现能力，并且在灾民凭借努力无法实现人权时，国家直接提供资源，帮助灾民实现人权。

其次，国家必须履行人权保障的最低核心义务。由于经济社会文化权利的充分实现必须考虑国家的经济水平和其他能力，“国际人权宪章”要求国家尽最大能力采取步骤逐步实现这类权利。尽管如此，“每项权利必须有一个绝对的最低要求，如果没有了这个最低要求，那么缔约国就违反了相应的义务”。[注]Phillip Alston. “Out of the Abyss: The Challenges Confronting the New U. N.Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，Human Rights Quarterly，Vol.9，1987，p351.也就是说，每项人权都有其最低核心义务，这是国家必须履行的根本义务，也是该项人权必须达到的最低水平。灾害时期人权风险的加剧凸显了国家保障人权的紧迫性，因而任何国家在发生自然灾害后，不得以任何理由拒绝履行最低核心义务。如国家确因资源匮乏未能履行最低核心义务，也必须有充足的理由证实该国已尽最大能力，包括寻求外部援助。综合来看，灾害时期人权保障的最低核心义务包括四个方面。一是不允许大规模的人权被剥夺；二是拒绝歧视和不平等；三是即使最危急时刻都不得克减《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定的权利以及确保生存必需的社会和经济权利；四是特别关注灾害情形中脆弱人群的人权。

再次，国家需要履行相应的国际义务。比如，在提供救灾和人道主义援助方面进行合作；国家不得限制向受灾国提供救援；受灾国因灾情严重或能力制约无法确保本国公民生命或财产安全时，有义务寻求国际援助。

4.确定了灾害情形下重点保障人权的清单及其具体保障标准。尽管国际灾害应对法律文件所关注的人权类型略有差异，但仍具有共性。国际灾害应对法重点关注的都是确保受灾害影响人员生命安全和满足基本生存需求的权利，具体包括生命权、知情权、财产权、家庭权、参与公共事务的权利、食物权、住房权、水权、健康权、受教育权和工作权。国际灾害应对法律文书对这些具体人权的保障进行了非常详实的规定。以财产权为例，根据国际人权公约以及《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》和《IASC业务准则》的规定，灾害时期财产权的保障标准包括以下四个相互关联的方面：(1)不得任意侵害灾民的财产权，这要求国家尊重灾民的财产权，只能基于法律规定的理由限制和征用灾民的财产。(2)保护灾民免于或者减少因灾害引起的财产损失。一方面必须保护灾民的财产免受或少受灾害的直接侵害；另一方面必须在最大程度上打击抢劫、破坏、任意或非法挪用、占有或使用灾民财产的行为。(3)建立财产登记制度或其他适当制度。鉴于自然灾害可能导致财产所有权纠纷，国家应建立财产登记制度或其他适当制度，确保财产所有者的法律安全。(4)建立财产补偿制度。国家应及时归还因灾征用的财产，如征用的财产被损毁，应根据法律或其他制度的规定给予适当的补偿。

四、国际灾害应对法人权转向中存在的问题及其完善之道

(一)国际灾害应对法人权转向中存在的问题

第一，从上文的分析得知，国际灾害应对硬法仅对人权保障提供原则性指引，灾害情形下人权保障的标准和具体规程来源于国际灾害应对软法，这种软法路径对灾害时期的人权保障极其不利。一方面，尽管受灾害影响人员面临十分独特的实际局面，他们的确也有必须满足的特定需求，但是他们并不构成国际人权公约中单独的法律类别，未能形成专门保障该群体的国际人权公约。[注]参见《关于发生灾害时的人员保护问题的初步报告》，A/CN.4/598，第16页。并且，由于“灾害应对的任何方面在不同国家里有不同的实践，因而确立该领域明晰规则的努力要求起草者逐渐发展该法，而不是直接追求严谨的法典”；[注]参见Flavia Zorzi Giustiniani,The Works of the International Law Commission on “Protection of Persons in the Event of Disasters ”.A Critical Appraisal, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, p67.再加上国际灾害应对和合作面临一些原则性障碍(比如国家主权问题)，因此综合性世界灾害公约也未能得到充分的发展。从已有的世界灾害公约来看，明显存在着两方面的不足：覆盖范围的片面化和规制内容的专业化。事实上，国际体系在把减少灾害风险纳入条约义务方面一直采用零碎的办法，或侧重于灾害的类型，或侧重于国家应对活动的种类，或侧重于灾害应对的某一个阶段，因此难以出现全面贯彻人权原则的世界性综合灾害公约。与世界灾害公约碎片化特征明显不同的是，区域性公约中有部分是综合性的灾害公约，但遗憾的是，区域性公约的适用地域范围有限，且专门针对人权保障的规定并不多见。正因如此，国际灾害应对硬法只能依赖既有的国际人权公约和国际人道主义公约为灾害情形下人权保障提供原则性的指引，难以出现真正针对灾害情境和灾民需求的系统的和可操作的权利保障措施。比如，在区域性灾民权利保障立法方面富有开拓性意义的《非洲联盟保护和援助非洲国内流离失所者公约》(2009年)也存在适用性不足的问题。从严格意义上来说，该公约是国际人道主义公约，因为造成流离失所的根本性原因是那些引发或促成武装冲突或其他暴力局势的因素，其根本性目标在于防止强迫迁移和任意迁移的现象以及保护国内流离失所者的权利，因此较难出现专门针对灾害情形的人权保障原则和措施。另一方面，灾害情形下人权保障国际法律规范的主体——国际灾害应对软法效力不足。毫无疑问，宣言、指南和手册等软法性文件对灾害情形下人权保障具有较强的指导意义，尤其是联合国的决议和方案具有重要价值，因为他们是国家间的共识并能切实指引行动。并且，相比硬法而言，国际灾害应对软法文件还具有一些优势。比如，适用范围广泛；较低成本地突破国家主权困境以及国际政治障碍；深化既有标准的实施；促进国内相关立法；更容易产生妥协性的共识，为公约的创制做好前期准备。但是，这些引导性宣言和指南缺乏法律约束力，它依赖于成员国的自觉遵守和国际舆论，不利于灾害情形下人权保障国际标准的确立和实施。此外，软法路径还可能损害已经被习惯法和条约法确立了的当然权利和义务的地位。比如：软法文件中有关禁止基于性取向的区分可能导致风险，在接受者看来会降低那些对国家和个体而言有约束力的规则的位阶。因此，软法不应成为灾害情形下人权保障国际立法的主体，应当出现在习惯法和条约法未出现或需要详细规定的地方。[注]参见Gabriella Venturini, International Disaster Response Law in Relation to Other Branches of International Law, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, p55.

第二，国际灾害应对法内容上的交叉重叠、分歧和不统一也不利于灾害时期的人权保障。随着人们对灾害危害性后果以及灾害合作重要性认识的加深，国际灾害应对立法领域出现了一个引人注目的新趋势，就是有关灾害应对的文件数量上的不断增加以及内容的不断拓展，从单一的承诺到寻求共同感兴趣的合作领域，再到具体的有关一个国家在某一主要的自然灾害或人为灾害中的权利和义务的规制。[注]参见Andrea de Guttry, Surveying the Law, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, pp38-39.但是，正如某学者“刻薄”的评价，“国际灾害法看起来就是一堆标记着重复和分歧拼凑而成的规则和系统”。[注]参见Flavia Zorzi Giustiniani,The Works of the International Law Commission on “Protection of Persons in the Event of Disasters ”.A Critical Appraisal, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, p66.这些交叠的文件之间往往使用了不同而且矛盾的规制方式。深入审视国际灾害应对法的各种法律文件发现：各文本在专业术语的使用上有许多明显的不同；不同条约以及不同条约层次之间存在着矛盾和不协调；灾害预防和灾害管理方面国际合作的规则发展程度不一；软法与硬法的边界混乱且不确定。[注]参见Andrea de Guttry, Surveying the Law, in Andrea de Guttry, Marco Gestri, Gabriella Venturini, International Disaster Response Law, T.M.C. Asser Press, 2012, pp3-5.国际灾害应对法律文书的交叠以及内部潜在的矛盾不仅可能引发政治和法律难题，而且可能导致灾害应对实践中权利义务边界的模糊以及责任机制的软弱，最终影响灾害情形下人权保障国际标准的确立以及人权保障实践的成效。

(二)国际灾害应对法人权转向的完善之道

鉴于灾害可能导致人权灾难以及国际灾害应对法人权转向不彻底的事实，国际社会一直在寻求更好的解决方法。近年来，占据国际灾害立法话题头条的是《发生灾害时的人员保护》草案。国际法委员会再三强调，“发生灾害时的人员保护”是国际法的新的发展方向和国际社会整体应关注的对象。草案最大的优越性在于其标题引入了一个独特的角度，即灾害受害者个人的视角。因此，该标题暗示应以基于权利的办法来处理这一专题。基于权利的办法的优势在于，在处理有关情况时不仅仅考虑到人的需要，而且也考虑到社会对个人不可剥夺的权利作出反应的义务，它使个人具有必要权能，从而能够将其要求的公正作为一项权利，而不是一个施舍，并赋予社区在需要时寻求国际援助的道德基础。[注]参见《关于发生灾害时的人员保护问题的初步报告》，A/CN.4/598，第5页。因而，该方法最主要的特征就是“义务-承担者-国家”及其对立面“权利-拥有者-灾民”的出现。换句话说，灾害中的“受害者”成为了“权利拥有者”，因为他们有权要求保护和援助，参与和赋权也在事实上成为了发展的关键概念。此外，以权利为本的灾害立法和政策还考虑到权利和需求的平衡，确定了灾害中受害者个人在特定个案中应享受的具体待遇标准。正因如此，当特别报告员在联合国第60次大会上提出基于人权方法应对灾害后，成员国都没有表示明确的反对。他们抱怨的只是，缺乏对基于人权方法运用于灾害应对主题的普遍性认识以及从人权实施和灾民保护实践层面怀疑基于人权方法的适当性。正是由于该草案对灾害情形下人权保障具有的独特价值，并考虑到该主题已经得到了广泛的国际关注以及取得了初步的进展，因而希望在不久的将来，更多的政府以及非政府组织能够参与其中，最终促成以“发生灾害时的人员保护”为主题的国际公约的通过，这样会更利于国际灾害应对法的人权转向。

尽管如此，《发生灾害时的人员保护》草案仍然存在一些弊端。尽管该草案的标题为“发生灾害时的人员保护”，但是该草案的最终立法目的仍然在于便利国际灾害援助和合作，而不是确立灾害情形下的人权保障标准，人权只是国际人道主义援助和合作的目标和原则。这点从草案内容架构就可以看出，该草案共计17条，其中有9条是有关国际援助和合作的条款。正是由于《发生灾害时的人员保护》草案的终极目标并不在于人权，草案中也没有灾害时期人权保障的具体规则，因此即使《发生灾害时的人员保护》草案最终能够得到通过，也并非国际灾害应对法人权转向的最终选择。国际社会要想在灾害应对立法中真正贯彻人权原则以及将人权方法切实运用于灾害风险治理，最佳的做法就是制定一部专门适用于受灾害影响人员的国际人权公约，这样才能确立有法律约束力的灾害人权保障国际标准，结束当前国际灾害人权保障法律文书内容不统一的局面。根据联合国大会第41/120决议的第4条的规定，这部专门适用于灾害情形的人权公约必须满足五个基本条件：与现有的国际人权法保持一致性；体现灾民的基本特征以及源于人的内在尊严和价值；有助于权利和义务的辨认和实践；提供适当的、合理的和有效的执行机制，特别是报告机制；吸引广泛的国际支持。[注]参见《制定人权领域的国际标准》，A/RES/41/120。

结语

近些年来，由于重大灾害事件的频繁发生以及国际救援和合作意识的加强，国际灾害应对法得到了前所未有的发展。在人权主流化的驱动下，国际灾害应对法完成了从人道到人权的初步转向，不仅为灾害应对提供了新的方法，而且还确立了灾民人权保障的国际标准。国际灾害应对法这一新的趋势不仅为各缔约国确立了相应的国际人权义务，而且将辐射和渗透于国内灾害人权立法和实践。就中国而言，尽管中国已经构建了以宪法为统领、灾害法为主体的灾民人权保障法律体系，但是与国际标准相比还有一定差距。为了更好地保障灾害时期的人权，中国应参照国际灾害应对法的规定，完善既有的灾害立法体系，将人权作为灾害立法的基本原则，拓宽灾害时期权利范围以及畅通权利救济渠道。