论我国排污许可证的执行

谢 伟

(广东财经大学 法治与经济发展研究所，广东广州 510320)

作为一项国际通行的环境管理制度，排污许可证是环保主管部门依法发放给排污单位的法律文书，主要规范和限制排污行为，明确环境管理要求，环保主管部门依据排污许可证对排污单位实施环境监管执法。排污许可证是发达国家环境污染控制实践普遍证明比较有效的污染管制手段。我国在总结实施多年的多种环境污染管制手段绩效并进行综合比较之后，决定采行以排污许可证为核心，包含相关环境法律规定于一体的基本环境管理制度。

一、当前我国排污许可证执行取得的进展

排污许可证制度，是指有关排污许可证发放范围、许可内容、排污量核定、发证后的监督管理等规定的总称。该制度的核心是将排污者应当遵守的有关国家环境保护法律、法规、政策、标准、总量控制目标和环境保护技术规范等方面的要求具体化，有针对性地、具体地、集中地规定在每个排污者的排污许可证上，约束排污者的排污行为，要求其必须持证排污、按证排污。*参见信春鹰：《〈环境保护法〉学习读本》，中国民主法制出版社2014年版，第197页。实施排污许可制，是我国全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署，当前我国排污许可证制度改革工作进展顺利，取得了良好开局。*参见杜宣逸：《坚持深化改革不动摇 全面完成国务院确定的排污许可工作目标任务 赵英民主持召开重点行业排污许可制度试点工作调度会》，载《中国环境报》2017年8月31日。为有效贯彻实施排污许可证制度，我国《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规均原则性规定了排污许可证制度，国务院颁布了专门的《控制污染物排放许可证实施方案》(以下简称《方案》)，环保部先后制定了《排污许可证管理暂行规定》(以下简称《规定》)和《排污许可管理办法》(以下简称《办法》)，为执行排污许可证制度奠定了法律基础。其后为有效执行排污许可证，完善排污许可技术支撑体系，指导和规范排污单位排污许可证申请与核发工作，环保部相继印发了固定污染源排污许可分类管理名录，明确了排污许可制实施范围和进度安排；制定颁布了多个重点行业的排污许可证申请与核发技术规范，如钢铁工业、水泥工业、纺织工业等，以及《排污许可证申请与技术规范总则》等国家环境标准，建成了全国排污许可管理信息平台并顺利投运，对火电和造纸两个行业排污许可证的核发工作也已如期完成，钢铁和水泥排污许可证核发工作全面启动，相关试点省(区、市)发挥各自优势，正在积极推进各项试点工作，为全面深化制度改革打下了扎实基础。然而，随着改革深入，固定污染源排污许可证制度的执行问题日益突出，对这些突出问题的解决已经成为保证排污许可证制度切实发挥其“一证式、全生命周期管理”有效手段的关键。[注]“全生命周期管理”是指实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理。参见曹红艳：《环保部将实行排污许可“一证式”管理》，载《经济日报》2015年12月5日。比如，2018年3月9至14日京津冀及周边地区的重污染天气虽然没有出现PM2.5小时浓度“爆表”的城市，但是这次污染过程持续时间长、影响范围广，从而再次证明当前京津冀区域的污染物排放总量仍然偏高，远超大气环境容量。[注]参见生态环境部：《专家分析：3月9-14日京津冀及周边地区重污染天气应对效果明显，但大气污染防治仍然任重道远》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180315_432556.htm，2018年3月30日访问。作为环境管理制度中唯一强调总量控制的制度，排污许可证在由环境管理从浓度控制向总量控制的转变中起到了承前启后的作用，因此被认为是实施总量控制的重要手段。[注]参见李启家、蔡文灿：《论我国排污许可证制度的整合与拓展》，载吕忠梅：《环境资源法论丛》(第6卷)，法律出版社2006年版，第186页。由此可见，当前我国的排污许可证制度还没有真正有效发挥污染物排放总量控制作用，排污许可证执行任重道远。

二、当前我国排污许可证制度执行存在的突出问题

(一)现有排污许可证制度的执法依据供给不足

立法引领是改革成功的关键。[注]毛磊：《立法：让改革于法有据》，载《人民日报》2015年2月25日。排污许可证的执法依据供给不足是导致环境管制实践中难以依法有效全面控制污染物排放总量的主要原因之一。排污许可证制度在我国的法律确立已有三十年，但相关规定过于简单化、概括化、原则化，难以满足实操需要。[注]我国于1987年在水污染防治领域进行许可证制度的试点工作，1988年3月，原国家环境保护局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，并决定在上海、北京等18个市(县)开展“水污染物排放许可证试点工作。”参见韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2015年版，第103页。现有的各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，发展水平参差不齐；许可条件不具体、标准不统一；许可程序不健全、不规范、不统一；许可证申请人与行政机关的权利(权力)义务不对等，利益不平衡；救济制度难以发挥作用，造成申请人在合法权利遭受侵害时难以得到及时有效的法律救济，许可的利害关系人也没有救济途径。[注]参见李启家、蔡文灿：《论我国排污许可证制度的整合与拓展》，载吕忠梅：《环境资源法论丛》(第6卷)，法律出版社2006年版，第180页。针对以上问题的存在，国务院的《方案》、生态环境部(原环保部)的《规定》、《办法》和重点行业的排污许可证申请与核发技术规范等一系列规范性文件在总体上确定了企事业单位等排放源申请排污许可证和环保部门核发许可证的具体方法、程序等技术问题，明确了排污许可的具体办法和实施步骤，为排污许可证的深化改革提供了具体直接的法律依据和实践指南，是我国排污许可证执行的一大进步。然而，仔细、深入和全面地分析这些规范，可以发现现有制度依然难以满足有效执行排污许可证所需要的实践性、细节性、程序性要求。如按照《方案》规定，“根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等，依法合理确定许可排放的污染物种类、浓度及排放量。”《办法》依据此规定“污染物排放方式和排放去向等、无组织排放源排放污染物的种类、许可排放浓度、许可排放数量等事项由排污单位申请，经核发环保部门审核后，在排污许可证副本中进行规定”。一般，核发环保部门是按照排污许可证申请与核发技术规范确定的行业重点污染物允许排放量核算方法，以及环境质量改善的要求，确定排污单位的许可排放量。但现有排污许可证立法中并没有具体规定如何协调技术规范确定的允许排放量和环境质量改善要求，如何确定应该实现的环境质量改善要求，并作出较详细的程序性设计从而确定符合实际需要的许可排放量。

其次，对于申请人在排污许可证申请和持证人在排污许可证执行中的权利侵害救济等方面立法供给明显不足。排污权是指权利人依法享有的对基于环境自净能力而产生的环境容量进行使用、收益的权利。[注]参见邓海峰、罗丽：《排污权制度论纲》，载《法律科学》2007年第6期。排污权是人类生产活动的最基本的权利需求，是从事生产和经营活动的行为人不可或缺的一项自然权利。这项权利的存在是不以人类的意志为转移的，是与人类生活和生产活动相伴而生的客观存在。[注]参见赵惊涛：《排污权及存在的正当性》，载《法制与社会发展》2009年第1期。有权利必有救济，然而，当前我国排污许可证立法是一种威慑性环境管制，即从管制者角度出发，为尽快实现排污许可的效果，单方面强调排污许可证的行政管制，忽视了被监管者在申领和执行排污许可证过程中对自身正当权益的救济性立法。这种立法是一柄“双刃剑”，一方面确实可以在一定程度上起到“立竿见影”的法律效果，对违法者形成强大的震慑，在一定程度上制止违法排污，但另一方面，威慑型环境法具有成本高、对抗性强的缺陷。[注]参见邓可祝：《重罚主义背景下的合作型环境法：模式、机制与实效》，载《法学评论》2018年第3期。被监管者会利用信息不对称等在可能的范围内竭尽所能逃避监管，或寻租权力，不仅可能导致监管成本太高，还可能造成监管失灵。

第三，学法知法是全民守法的前提。[注]王建敏：《依法治国重在全民守法》，载《法制日报》2015 年12月30日。排污许可证实行一站式、综合性环境管理，是记载企业各项环境保护义务的守法文书和契约，不仅是准许排污的证明，而且是为持证人量身定制的具体规范排污行政，或者记载环境保护“义务清单”的手册，排污许可证为企业提供守法指南的同时，也为环境监管部门提供了具体明确的执法依据和标准。[注]胡静、段雨鹏：《排污许可，能整合哪些制度？》，载《环境经济》2015年第11期。对我国广大环境行政执法机构工作人员而言，这种综合性、一站式管理的排污许可证是一种新型管理方式；而对广大排污许可证的申请人而言，排污许可证的申请、遵守也是一个涵盖环境标准、环境影响评价、三同时等多个环境法律制度，涉及到水污染防治、大气污染防治和土壤污染防治等环境法规定的复杂问题，需要给予排污许可证具体执法人员行政指导，然而我国当前排污许可证立法中尚无此类规定。同时，排污许可证的有效执行需要公众的有效参与。公众参与有利于公民、法人或者其他组织在行政许可中，维护自己的合法权益，有利于消除行政政策、行政决定在执行中的障碍，有利于加强对公权力行使的监督，防止腐败。[注]姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。然而，面对专业性较强的排污许可证，公众需要获得充分的排污许可证执行和遵守指导。

(二)缺乏法律化的最佳可行技术体系和最优管理体系

“最优环境管理(Best Management Practices，BMP)与最佳环境技术( Best Available Techniques，BAT)”并重是环境污染防治法的“两手”，发达国家环境污染治理的成功经验证明这两手都要“硬”才可发挥排污许可证功效。我国当前在排污许可证制度执行中的管理和技术都不够硬，尤其是忽视最优管理规范的执行。一方面，我国制定了一批排污许可证申请和核发的技术规范，包括针对具体污染排放行业、无行业技术规范的行业排污许可证的申请及核发技术规范，初步形成了我国排污许可证申请和核发所需要的技术规范体系，也出台了部分最佳可行技术指南，但我国已经开展的部分最佳可行技术工作存在调研工作量大、收集技术信息不全面、缺乏有效的创新技术推广机制、筛选 BAT 不能很好引导技术发展方向等问题。[注]王之晖：《欧盟最佳可行技术( BAT) 实施经验及其启示》，载《环境工程技术学报》2013年第3期。也没有根据污染物不同类别、成本效益分析，并进而形成不同层次、有明确针对性的最佳可行技术体系，且现有最佳可行技术指南不具有法律强制力，只是作为“参考资料”。[注]参见生态环境部：《电镀污染防治最佳可行技术指南》《铅冶炼污染防治最佳可行技术指南》《钢铁行业采选矿工艺污染防治最佳可行技术指南(试行)》《火电厂污染防治最佳可行技术指南(征求意见稿)》等，这些规范性文件基本都是鼓励、提倡排污单位采行最佳可行技术或作为参考资料。

另一方面，在我国发布的技术规范中，没有形成排污许可证最优管理法律制度。虽然《办法》中明确且细化了监管部门的执法方式和程序，但没有强调管理的科学性、高效性和实际绩效。与此反差明显，美国清洁水法把优化排污许可证管理作为和最佳技术体系相并列的手段。如清洁水法第304条授权联邦环保局规定最优管理实践作为国家污染物排放削减许可证的一部分，该管理实践作为与排放限制相联系、或代替排放限制作为预防控制污染物排放而适用的许可证条件，可以包括一系列活动的安排、禁止性行为、维护程序、处理要求、运行程序和控制实践，包括与工业产品制造和处理工艺有关的厂区场地径流、溢出或泄漏、污泥或废物处理、原材料储存区域的排水等。许可证主管机构也得到授权可以检查每一个许可证中是否包含最优管理实践。最优管理实践不仅作为通用性的污染管制手段，而且在各类不同行业污染物排放许可证的技术规范中也明确规制。如对城市雨水排放下水道的许可证也要求必须包含改进管理实践来降低污染物排放；集中式水生动物养殖机构的排污许可证要求制定一个最优管理实践计划和执行措施，包括记录保持和报告要求。如果说排污许可证申请与核发技术规范是正确发挥排污许可证作用的基础，则最优管理实践是高效实现这些技术规范的保证，只有最优管理实践与最佳技术体系有机结合，才能最大程度地发挥排污许可证的作用。

(三)与相关环境管理法律制度的整合不够深入和充分

排污许可证是要整合针对现行固定污染源的环境管理法律要求，实行一证式、综合性的全生命周期管理，这就要求排污许可证必须与相关环境管理制度密切协调、相互配合，共同实现对污染源的环境管理目标。然而，我国当前排污许可证与相关环境管理法律制度的衔接并不充分。比如，环境影响评价制度与排污许可证制度是污染源管理的两项核心制度，然而这两项制度目前可以说是相互独立，彼此之间缺乏必要的有效街接和配合，没有充分发挥两者在污染源管理方面应有的作用。只有加强这两项制度的相互衔接，使两者协同发挥作用，才能更好地完善污染源管理制度。[注]参见王灿发：《加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行》，载《环境影响评价》2016年第2期。为此，生态环境部制定颁布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，[注]中华人民共和国生态环境部：《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201711/t20171122_426716.htm，2018年3月1日访问。对建设项目环境影响评价制度与排污许可制有机衔接相关工作作出了统一部署和安排，然而，该通知只是对两种制度的衔接作出了政策性宣告，缺乏有效实施需要的程序性、细节性规定，且该通知缺乏对违反衔接规定的处罚措施，其执行力和实效性都会受到很大影响。按照我国《“十三五”环境影响评价改革实施方案》要求，应建立环评、“三同时”和排污许可衔接的管理机制。但该方案只是规定对建设项目环评文件及其批复中污染物排放控制有关要求在排污许可证中载明，将企业落实“三同时”作为申领排污许可证的前提，但对于具体如何实施，该方案并没有详细的操作性规定。其后，在环保部颁布的《办法》中，只有排污许可证与环评制度的衔接规定，却不见三同时与排污许可证的衔接规定，须知三同时和环评制度是实现预防为主原则的一对“孪生”兄弟，环评制度是项目决策阶段的环境预防，而三同时则是项目实施阶段的环境管理。这两者共同构成项目正式运营前的环境污染和生态破坏预防，是事前预防，也是最符合成本效益的污染控制手段，且项目从决策到实施的环境管理是一以贯之、一脉相通、前后连续的，只有相继实行好环评和三同时制度才能保证项目实施的环境管理依法有效。排污许可证是一种事中和事后的环境污染控制手段，必须把环评、三同时和排污许可证三种制度有效协调配合，才能全程控制好污染排放。此外，排污许可证制度的执行还应考虑到环境监测制度、排污总量控制制度等基本环境法律制度。

(四)排污许可证执行缺乏有效的公众参与

环境、环境问题、环境保护均具有公共性的特征。这类事务可以列入具有公共决策、公共管理、公共服务、公共产品的公共政治性和社会性的公共事务。对公共事务采行公众参与、运作沟通和协商是民主的现代发展。[注]参见李启家：《环境法领域利益冲突的识别与衡平》，载《法学评论》2015年第6期。公众参与是发达国家排污许可证实施中至关重要、不可或缺的一环。纵览《办法》等排污许可证规定，对公众参与仅限于在全国排污许可证管理信息平台等便于公众知晓的方式公开相关信息，排污单位在生产经营场所内公示排污许可证正本，鼓励社会公众、新闻媒体等对排污单位的排污行为进行监督，公民、法人和其他组织发现排污单位有违反规定的，有权向环保部门举报等。实际上，以有限的政府监管力量应对数量众多的污染排放源，监管排污许可证的实施是力所不逮的，公众参与排污许可证的实施可以有效弥补政府监管资源的不足，监督政府的监管行为。从而有利于维护公众环境权益、促进环境保护事务决策科学化、民主化，调动全社会的力量，共同搞好排污许可证执行工作。[注]参见韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2015年版，第72页。相比之下，美国国家污染物排放削减许可证执行中，公众参与贯穿从排污许可证申请到排污许可证执行的全过程，特别是在许可证申请过程中，公众评论占据重要地位，甚至决定了许可证的某些条款。在许可证申请过程中，主管部门需要发布一个公众通知，公共通知必须包括对许可证包含的排污设施或排污行为的描述，对要求的评价程序的描述，听证的时间、地点及要求听证的程序，每一个现有或拟议的排放点描述、排入水体名称、污泥利用和处置描述、处理生活污水的每个污泥处理厂地址描述等。主管机关对提出申请的许可证给予不少于三十日的公众评论期，如果该许可证涉及到公共利益，则许可证主管机关应举行公众听证会。许可证主管机关应尽快对所有公众评论作出反应，并通知评论者。如果公众评论意见对许可证有较大修改，则主管部门应根据公众评论意见对许可证作出修改后再次邀请公众评价修改后的许可证。公共通知采取以下方法：一是对于重大许可证，公共通知发布在污染源影响区域内的日报或周报上；二是对联邦环保局发布的通用许可证，在联邦公报上公布；三是对所有许可证，直接邮寄到不同的利害关系人处，邮寄名单包括申请人、任何利害关系人、受影响的州和部落等。在许可证执行过程中，公众能够以多种方式参与。公众不仅有权获得特定的持证人遵守信息，利害关系人还能够参与任何联邦民事司法行为，以禁止违反许可证条件的持续违法行为，并要求获得民事赔偿，公众亦有机会评论任何拟议的和解协议是否可行。清洁水法第505条还赋予任何公民可以自己名义提起公民诉讼，指控许可证主管机关的违法行为和违反许可证规定者。[注]参见U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年3月10日访问。

三、应对我国当前排污许可证制度执行突出问题的建议

(一)构建系统全面的排污许可证立法

1.排污许可证的专门性行政法规。纵观欧美发达国家，多有排污许可证专门立法或者有较高层次且较为详细的排污许可证操作规范。如欧盟制定的《工业排放指令》比较详细地规定了排污许可证的申请内容、审批条件、管理和监督措施等，德国自1974年起开始施行的《空气污染、噪声、振动等环境有害影响预防行动》核心内容之一是对颁发设施建设和运行许可证的要求和程序等进行规定。[注]参见环境保护部大气污染防治欧洲考察团：《欧盟污染物总量控制历程和排污许可证管理框架——环境保护部大气污染防治欧洲考察报告之二》，载《环境与可持续发展》2013年第5期。美国的国家污染物排放削减许可证不仅在清洁水法中有原则性规定，为强化执行还在联邦行政法典第40篇“环境保护”的第122章比较全面详细地规定了“国家污染物排放削减许可证制度”(NPDES)，主要包括了排污许可证和相关术语的定义、设立排污许可证的目的、排污许可证的适用范围、作用和禁止颁发许可证的规定，许可证申请和特定的要求，获得许可证的条件，许可证的颁发程序、许可证的转移、修改、撤销、终止和重新颁发的条件和程序等内容。

我国曾经在2008年发布过《排污许可证管理条例》(征求意见稿)，但后来该意见稿并没有正式颁布。从法理上分析，制定排污许可证的行政法规较符合我国国情和法律规定，符合“法律的法规创造力原理，是依法律行政原理的重要内容之一”。[注]参见王贵松：《论法律的法规创造力》，载《中国法学》2017年第1期。一方面，环境法律对排污许可证的规定过于简单和抽象化，不利于实践中的执行，排污许可证是一个应用性很强的基本环境管理制度，需要相应的实用性、具体化的规定；另一方面，采行部门规章或者地方性法规、地方性规章不利于排污许可证的统一监管，且容易引发法律冲突。排污许可证的专门性行政法规在排污许可证规范体系中处于承上启下的关键地位。“承上”主要是指该法规以法律关于排污许可证的规定为依据，是对法律规定的操作性解释；“启下”则是指该法规是部门规章、地方性法规和地方性规章的统率，协调和指导解决部门规章、各地关于排污许可证立法的冲突和矛盾。同时，排污许可证执行不仅是生态环境部的职责，还可能涉及到其他部门的配合执法，如自然资源部、水利部、住建部、公安部等，以行政法规位阶作为排污许可证执行的主要依据也有利于协调国务院不同部门之间的协作执行。在内容设计上，排污许可证专门性行政法规主要应在现有国务院《方案》的基础上，对排污许可证申请、核发、监督执行等全过程进行较细化的规定，突出实用性和操作性；在立法技术上，应注意排污许可证行政法规和相关环境法律的界限，以行政权行使的方便性为准据，追求实效性、具体性和灵活性。[注]参见张淑芳：《论行政法规与行政法律的界限》，载《比较法研究》2012年第2期。

2.排污许可证的监督性和救济性立法。“目的是全部法律的创造者”。[注]参见[美]E·博登海默：《法理学: 法律哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004 年版，第114页。从实现排污许可证的目的来看，必须构建排污许可证的监督性、救济性立法。监督性立法主要是针对排污许可证执行机关，针对作出行政行为的政府主体，要执行最严格的监督与考核机制；[注]王树义、周迪：《生态文明建设与环境法治》，载《中国高校社会科学》2014年第2期。救济性立法主要是针对排污许可证的申请者以及利害关系人。针对排污许可证执行机关，由于其在排污许可证执行中拥有绝对的主导权，应设立权力机关、司法机关、新闻媒体、公众参与等多元化、全覆盖的监督机制，既要监督排污者是否按证排污，也要监督执法者是否依法执行，尤其是对执法者的自由裁量权是否合理和适度。如《排污许可管理办法(试行)》第五十六条规定“对未按照规定对所排放的工业废气和有毒有害大气污染物、水污染物进行监测的，由县级以上环境保护主管部门依据《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》的规定，处二万元以上二十万元以下的罚款”。可见，行政主管部门对罚款的自由裁量权范围过大，需要对罚款额度进一步明确更加细化的标准；再如，该《办法》第五十二条规定环保部门在排污许可证受理、核发及监管执法中不依法履行监督职责或者监管不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分，但对于究竟哪些情形属于“不依法履行监督职责或者监管不力”，该《办法》并没有给予明确规定。除了对执法者执法行为的监督性立法供给不足之外，针对持证者的救济性立法也供给不足。

《办法》仅规定被主管部门拒绝的排污许可证申请者有提起行政复议或行政诉讼的权利，但对持证者的救济性权利则未明确规定。比如，根据《办法》第三十九条的规定，环保主管部门有权对排污单位进行监督检查，但如果主管部门在监督检查时实施了违法行政行为或不当行政行为，《办法》并没有赋予持证人应有的救济权和相应的程序性规定，而是仅仅规定由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责人员给予行政处分。然而，这种由行政系统内部自我监督的制度设计显然有“自己监督自己”的嫌疑，依据法治原理，在法治中国，公民权利应得到切实尊重和保障，国家公权应受到有效的约束和监督。[注]参见张文显：《治国理政的法治理念和法治思维》，载《中国社会科学》2017年第4期。为此，应赋予持证人对主管部门在实施监督检查具体行政行为中违法或不当行政行为的行政复议权和行政诉讼权，并作出相应的程序性规制，以保障该救济权的实施。比如，美国的国家污染物排放削减许可证在申请和审核过程中，申请人可以对许可证的某些条件或限制提出异议，如果许可证主管部门仍坚持发放许可证，则申请人或利害关系人可以上诉到环境上诉委员会或直接起诉，环境上诉委员会一般会试图在许可评估的最初阶段就解决许可证上诉的争议问题，如果实在不可能，则环境上诉委员会应正式对有争议的许可证限制条件作出评估，并公布书面意见。对环境上诉委员会的裁定可起诉到联邦法院或州法院，起诉的结果有三种可能：一是解除许可证的某些限制条件；二是强化或宣布许可证限制条件有效；三是部分有效而部分无效。[注]参见U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年4月2日访问。

3.排污许可证执行和遵守指南。美国联邦环保局为保证国家污染物排放削减许可证的适用，专门编写了《美国NPDES许可证编写者指南》，该指南共分为12章，比较详细地讲解了NPDES项目的历程与发展及其制度框架与涵盖范围，对该排污许可的具体程序进行了较清晰地描述，对排污许可证的申请内容、申请程序进行了重点和细节化地解释，还对排污许可证的主要内容进行了详细描述，主要包括基于技术的排放限值与基于水质的排放限值的制定过程，排污许可证执行的监测报告、特定情形、标准情形、排污许可证的实施与强制执行进行了阐述，全面系统地介绍了NPDES许可证制度的概念、分类、申请、执行等内容，为排污许可证申请者提供了非常清楚明确地说明。[注]参见美国联邦环境保护局：《美国NPDES许可证编写指南》，叶维丽译，中国环境科学出版社2014年版，第1页。我国应针对排污许可证执法人员和申请人制定专门的排污许可证遵守和执行指南，一方面指导执法人员和排污许可证申请人深刻理解排污许可证制度精神和具体操作，从而正确地执法和守法，降低交易成本；另一方面，也可以为公众合法合理地监督排污许可证从申请到执行的全过程提供保障，提高排污许可证制度执行的效率。

(二)完善法律化的最佳技术体系和最优管理体系

最佳技术是按照不同行业和种类的污染物产生和排放原理，在综合考量环境资源影响、资源能源消耗、经济成本和收益等因素下可以获得的能达到最大减排量的技术，由各种不同种类污染物防治的最佳技术组成，共同服务于排污许可证核发、实施和监管。我国近年来已经逐渐制定和发展最佳可行技术，但尚未体系化和法律化，还无法满足应对各类排污许可证核发和监管的实际需要，尤其是不具有强制执行力，难以保证排污许可证的有效实施。

“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。[注]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第54页。排污许可证有效执行依赖于最佳技术体系和最优管理体系的有机整合，这是发达国家排污许可证执行已经证明的客观规律。美国、欧盟及其成员国均实行了较完善和具有法律强制力的最佳可行技术体系。美国清洁水法规定，国家污染物排放削减许可证至少包括三种最佳技术：一是最佳可实现控制技术(Best Practicable Control Technology，BPT)。BPT是对污染源实施以技术为基础的第一层次的排放控制，适用于包括常规污染物、非常规污染物和有毒污染物在内的各类污染物。这种技术标准是基于该行业内不同使用寿命、规模、处理工艺或其他共同特点的污染源所具有的平均最佳表现而建立的排放限制。1972年《联邦水污染控制法修正案》要求在联邦环保局建立BPT标准时，必须考虑该行业范围内实施该技术的成本和污染物削减的获益，联邦环保局同时需要考虑设备和设施的老化、使用工艺、工艺变化、控制技术的工程方面、非水质环境影响以及联邦环保局认为适当的其他因素；二是最佳常规污染物控制技术(Best Conventional Pollutant Control Technology，BCT)。[注]参见PUBLIC LAW 92-500, OCT.18.1972. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act，https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-86/pdf/STATUTE-86-Pg816.pdf，2018年3月30日访问。1977年《清洁水法修正案》要求联邦环保局对现有直接排放的点源与BCT有关的常规污染物鉴别出排放削减水平，制定这种技术标准需要考虑的因素与BPT相同，不过根据清洁水法第304(b)(4)(B)的规定，联邦环保局还要进行一个两阶段的“成本效益合理性测试”：第一阶段是在实现污染物削减目标所需成本和由此得出的污染削减获益之间关系合理性的考虑；第二阶段是比较公有污水处理厂污染物削减成本和削减水平与某一类工业污染源污染物削减成本和削减水平。[注]参见PUBLIC LAW 95-217, DEC.27,1977. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act to provide for additional authorization, and for other purposes, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-91/pdf/STATUTE-91-Pg1566.pdf，2018年3月18日访问。三是经济上可实现的最佳可行技术(Best Available Technology，BAT)。主要控制直接排放有毒污染物和非常规污染物的排放源，BAT的确定是在全国范围内，基于某类工业点源中企业污染排放控制的最佳表现，是现有处理技术中有最佳绩效的。[注]参见U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年3月10日访问。欧盟的IED(Directive on Industrial Emissions，IED)指令强化了最佳可行技术在环境管理和许可证管理中的作用和地位，对于指定工业设施必须获得许可证才能运行，BAT是制定许可证条件和排放水平的基础，通过 BAT 参考文件的结论给出工业设备在正常运行条件下，使用 BAT 或者 BAT 组合技术能够达到的排放水平，基于 BAT 的排放水平将作为制定许可证的参考条件。[注]参见王之晖：《欧盟最佳可行技术( BAT) 实施经验及其启示》，载《环境工程技术学报》2013年第3期。欧盟最佳可行技术文件包括两个部分，一个是最佳可行技术参考文件，主要描述最佳可行技术文件的编制过程及部分数据依据；另一个是最佳可行技术结论，主要描述最佳可行技术及其应用效果。涵盖废气、废水、固体废物等各环境要素。作为制定排污许可证条款的重要技术依据，最佳可行技术结论包括安装许可条件、排放限值、监测要求等。主管部门规定排放限值时，确保正常运行条件下，排放量不超过最佳可行技术结论规定的最佳可行技术相关排放水平。对于采用其他技术的，确保至少实现同等水平的环境保护效果。[注]参见梁鹏等：《欧盟最佳可行技术体系研究及对我国的启示》，载《环境保护》2017年第2期。瑞典对排污许可证审批的重要原则之一是BAT文件。瑞典对企业的日常环境管理就是综合排污许可管理，包括最佳可行技术(BAT)、最佳污染防治措施、污染物排放标准和允许排放量、生态环境质量状况和改善目标、环境影响评价、企业的环境管理和监测、公众监督、政府监管等。[注]参见薛鹏丽等：《中瑞排污许可证制度的对比研究》，载《环境污染与防治》2015年第3期。

当前我国的环境形势相当严峻，而管理不善是重要的原因之一。[注]参见韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2015年版，第75页。国外排污许可的一个重要实践经验就是以完善的管理框架和精细化的制度体系设计作为制度顺利实施的保障。美国根据污染物的种类、排放量、排放特征和对环境及人体健康的影响程度采用不同的许可证类型及相应的管理模式。欧盟颁发排污许可证则综合大气、水、土壤等环境要素以及能源效率、事故预防等多种因素，覆盖项目建设、运行、监管到后期评估全生命周期。[注]参见王金南等：《中国排污许可制度改革框架研究》，载《环境保护》2016年第3期。美国清洁水法第304(e)、308(a)、402(a)、501(a)授权联邦环保局规定最优管理实践作为排污许可证的一部分。该实践是作为与排放限制相联系、或代替排放限制作为预防控制污染物排放而适用的许可证条件，BMP可以包括为预防和降低污染而实行的一系列行为、实践活动的禁止、维持程序或其他管理实践。根据1977年《清洁水法修正案》增加的规定，联邦环保局在咨询适当的联邦和州机构，以及其他利害关系人之后，可以增加控制措施，作为对任何一种点源排放污染物限制的补充，该污染物按照清洁水法规定作为有毒或有害污染物控制，主要包括在点源内的工业生产或处理过程中产生的厂区径流、溢出或泄漏、污泥或废物处理，以及从原材料仓库的排水，这些可能对美国水域产生较大量的污染，以上确定的控制措施应被纳入颁发给该点源的排污许可证之中。[注]参见PUBLIC LAW 95-217, DEC.27,1977. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act to provide for additional authorization, and for other purposes, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-91/pdf/STATUTE-91-Pg1566.pdf，2018年3月18日访问。

鉴于最佳技术和最优管理在排污许可证执行中的重要作用，我国应在排污许可证立法中明确规定最佳技术和最优管理模式的法律地位，在确定最佳技术和最优管理模式过程中，要客观全面收集各类数据，根据常规污染物、有毒有害污染物等不同种类设定相应的最佳技术，根据各级各类企业污染管理制度、行为、程序、绩效设定最优管理模式，运用大数据方法对各种污染控制技术和污染管理水平进行精细化地综合比较和评价，筛选出符合我国实际的最佳技术体系和最优管理体系。

(三)整合排污许可证与相关环境管理制度

排污许可制度应当系统协调与整合各项环境管理制度，作为点源环境管理体系的重要载体与主线，实现对排污企业综合、系统、全面、长效的统一管理。[注]参见王金南等：《中国排污许可制度改革框架研究》，载《环境保护》2016年第3期。排污许可证制度设立的宗旨是一站式、综合性的法律文件，要求该证应纳入所有相关环境管理规范，特别是与环境影响评价制度、三同时制度的协调整合。从时间节点上，环境影响评价、三同时和排污许可证包括了事前、事中和事后环境管理，三者涵盖了项目从决策、建设、运营到关闭等整个生命周期。环境影响评价和三同时是获得排污许可证的前置性条件，排污许可证则是环评和三同时具体要求的延续和落实。

环境影响评价制度是指有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审判程序、法律后果等一系列规定的总称。[注]参见韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2015年版，第82页。作为一项预防性环境管理制度，环境影响评价的内容直接影响到排污许可证的申请、核发与执行，我国现有《关于做好环境影响评价制度与排污许可证制度衔接相关工作的通知》虽然对环评与排污许可证的联动作出了政策性的制度安排，但该通知缺乏法律强制力，规定过于原则化、纲要化、概括化，应结合“十三五”期间我国对环境影响评价制度的深化改革，在此基础上加以完善。

一是综合平衡协调环境影响评价与排污许可证规范性文件体系。近年来，行政法律规范冲突已经构成我国国内法律冲突的主要内容。由此导致执法无力、司法不公等现象越来越普遍，极大地阻碍了统一法治秩序中社会公平、正义价值的实现，并影响到了法律的权威与尊严。[注]参见董皞：《我国行政法律规范冲突缘起探究》，载《中国法学》2013年第2期。由于环境治理的渐进性特征，环境影响评价制度在我国起步较早，已形成了较丰富的环境影响评价规范性文件，但多是适应当时情况制定颁布的，已不完全适应当前我国环境治理需要，[注]我国于20世纪70年代末开始建立环境影响评价制度。1998年国务院发布《建设项目环境保护管理条例》，2002年颁布《环境影响评价法》，2009年发布《规划环境影响评价条例》。参见韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2015年版，第81页。为此，我国提出在“十三五”期间逐渐深化改革环境影响评价制度；排污许可证虽然提出较早，但在我国的制度建构并不充分，相关制度都是近年来为改革污染治理体制而制定的。时间上的先后和相应立法条件、经济社会发展水平、立法目的等多方面的差异决定了两种制度可能的冲突和脱节，难以形成污染治理合力。因此，必须对两种制度进行全面梳理、比较和整合，防止新法和旧法之间可能出现的冲突。

二是协调两种制度的技术体系和标准。生态环境部的《通知》要求环评审批部门应结合排污许可证申请与核发技术规范核定建设项目排污信息，依据污染源源强核算技术指南、环评技术导则等技术文件，核定排污口数量等与污染物排放相关的主要工作，从而衔接排污许可证。这些规定指明了环境影响评价和排污许可证在排污量核定的技术方法和标准上的统一，但是这种单纯强调环评技术标准而忽视排污许可证在具体实施中的计算方法是片面，毕竟环评技术标准很大程度上是一种预测，最终还要依靠排污许可证在运营过程中的实际排放数据验证，这就要求既要以环评技术导则、污染源源强核算技术指南等环评技术标准用于排污许可证的数据校核，还应以排污许可证核定的监测结果反馈到环境影响评价，使得环境影响评价预测数据更为合理，[注]参见易玉敏、陈晨：《我国环境影响评价制度与排污许可制度整合和拓展过程中的问题解析及解决途径》，载《环境科学导刊》2016年第4期。从而使两种制度切实和有效地衔接起来。

三是协调两种制度的管理体系和管理程序，主要包括审批程序、内容要求、监督管理、时间节点等方面。审批程序方面，按照国家统筹、省市核发、属地监管的原则实行排污许可管理。随着生态环境省以下垂直管理改革的推进，环评审批权限将调整为部、省、市三级属地管理。由生态环境部审批环评的项目，其排污许可证委托省级环保主管部门核发，其余项目许可证由省市两级核发，环评审批权限与之对应；[注]参见柴西龙等：《环境影响评价与排污许可制度衔接研究》，载《环境影响评价》2016年第6期。内容要求方面，环评审批文件当中和污染物排放有关的所有内容都要纳入排污许可证；监督管理方面，针对需进行环境影响后评价的，排污许可证实际执行情况应作为重要依据；时间节点方面，新建项目污染源应在切实产生污染前申领排污许可证。[注]姚钰：《环境影响评价与排污许可制度衔接研究》，载《资源节约与环保》2018年第1期。

当前我国环评与三同时制度已经衔接较好。三同时实际上是在项目建设阶段落实环评制度的要求，包括建设项目初步设计阶段、施工阶段、主体工程完工后的竣工验收和试生产阶段。经历三同时之后，项目具备了运行条件，但还需要获得排污许可证才能正式运行。在项目初步设计阶段，需要考虑项目的主要污染源和排放方式、采用环境标准、污染排放控制设施及工艺流程、项目引发的生态变化所采取的防范措施等；在项目建设阶段，环境保护设施与主体建设项目同步实施，需要采取污染防治措施，防止出现新的环境污染和生态破坏；在竣工验收阶段，则需要核查环评要求是否全面落实、与项目配套建设的环境保护设施运行是否达到污染防治目标。需要试生产的，环境污染防治设施与主体工程同时投入试运行，需要污染源单位对污染控制设施运行情况和项目对环境的影响进行监测。三同时实施过程都和排污许可证密切相关，排污许可证的核发需要验证初步设计阶段的污染控制对象、方式、环境标准、工艺流程等是否符合环评要求，是否符合排污许可证核发要求的最佳技术体系和最优管理体系；污染排放监测方式方法是否与环评要求一致；项目建设阶段则决定了排污许可设施建设必须按照初步设计的内容实施，而竣工验收则可以纳入排污许可过程，作为排污单位获得许可证的前置性条件。

排污许可证制度的执行还涉及到环境监测制度、污染物排放总量控制制度、环境信息公开制度、现场检查制度、清洁生产制度、环境统计制度、排污权交易制度等环境法基本制度。在我国当前立法体制下，立法的制定和频繁修订，都导致了法律规范之间的冲突频繁出现。[注]参见董书萍：《论法律规范冲突——以同一部宪法下的法律规范为分析对象》，载《法学论坛》2010年第5期。这就需要对排污许可证相关的各项环境管理制度进行系统梳理和全面总结，尽最大可能减少或避免法律规范冲突出现，使得排污许可证切实能够整合各项环境管理制度，彼此密切配合，共同作用于污染控制，确保排污许可证成为一个合理全覆盖点源环境法律规制要求的“身份证”。

(四)强化排污许可证从申请到执行的全程公众参与

公众参与是环境法的一项基本原则，公众参与机制的核心在于明确和保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。[注]参见吕忠梅：《论生态文明建设的综合决策法律机制》，载《中国法学》2014年第3期。按照公众参与原则构建的环境监管和遵守信息公开制度、排污许可证申请与核发的听证制度、排污许可证的公益诉讼制度等都是发达国家环境治理实践证明比较有效的排污许可证管理制度。我国现有的排污许可证执行中仅原则规定了排污许可证申请的信息公开、排污许可证的证照公开、排污信息的公开和公众对排污单位违法行为的举报权。在获得许可证后的执行中，只是要求排污单位应把排污许可证正本悬挂在生产经营场所内方便公众监督的位置，鼓励公众、新闻媒体等对排污单位的排污行为进行监督，公众有权对违法行为向环境保护主管部门举报。总之，我国排污许可证执行中的公众参与规定过于简单，难以在实践中操作，从而保证排污许可证制度有效执行的公平、公正、效率和法理正当性。

我国应在排污许可证立法中增加公众参与规定，进一步细化公众参与排污许可证从申请到执行、撤销等全生命周期的规定，特别是程序性规制，在许可证申请、许可证审批、许可证监督管理等环节扩大排污许可证信息的公开内容和范围，采取多元化、简便且易为公众获悉的公开方式，落实公众对排污许可证申请、执行、变更、撤销等重大事项的评论权，适当延长评论期，赋予排污许可证的利害关系人申请和参加听证权、提起司法审查权，赋予公众对排污单位违反排污许可证规定违法排污行为的公益诉讼权，以及对排污许可证主管部门违法发放排污许可证行为、在许可证执行监管中的不作为、不当作为等具体行政行为的检举控告权。一方面，应明确检察机关、环境行政机关的环境民事公益诉讼起诉权；同时将尽可能多的社会组织纳入到环境民事公益诉讼的适格原告范围之中，充分发挥环保民间组织在环境公益诉讼中的积极作用；[注]参见张式军：《环保法庭的困境与出路——以环保法庭的受案范围为视角》，载《法学论坛》2016年第2期。另一方面，应充分发挥我国检察机关作为行政公益诉讼唯一起诉主体的制度优势，从程序制度上落实公众发现排污许可证主管行政机关在排污许可证申请、执行、变更等管理过程中的行政违法行为侵害国家利益或社会公共利益时，有权向检察机关检举控告的具体规定，督促检察机关对排污许可证主管行政机关的具体行政行为进行监督。检察机关可首先通过检察建议的方式提出监督意见，由行政机关对行政行为是否违法作出裁决，如果行政机关拒不纠正违法或者不依法履行职责，检察机关可提起行政公益诉讼。[注]参见徐全兵：《检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建》，载《行政法学研究》2017年第5期。