加强林业行政执法案件审核提高卷宗质量

文/童庆辉

一、林业行政处罚案件审核存在的问题

2013—2017年，三明市共查处各类行政处罚案件18294起，年均3659起。近年来，随着各县林业主管部门逐步建立完善了专门的法制机构或指定的机构，确定林业行政处罚案件法制审核工作由专门的法制工作人员负责，对一般程序的林业行政处罚案件进行合法性审查监督。有的执法办案机构为了加大自我监督的力度，及时发现、纠正执法问题，在执法办案机构内部还设置专兼职法制员岗位，对执法案件先行预审或初审。随着执法审核措施的加强，执法卷宗质量逐渐提高。但是，在每次执法检查抽查、卷宗评审等过程中还是发现行政处罚案件仍然存在不少问题和不足，主要以下几个方面。

（一）对案件审核重视程度不够。组织领导不到位，认识和重视程度不高。对行政执法案卷的重要性、必要性认识理解不够透彻，对案件审核的重要性认识不够；对行政执法案卷指导工作还不够到位，往往视法制部门是个“空位闲角”，认为法制部门的工作仅仅是多一次签字和程序而已，案件审核工作有“走过场”的不良现象。

（二）法制机构设置及人员配备不到位，职责不清。有的法制部门设置时间短，法制机构存在挂靠，法制人员存在挂名，不稳定，职责多是兼能和兼职，法制审核工作缺乏严格按照法律、法规规定的程序、权限实施执法活动的意识；案件审核的能力水平、业务素质不够高、审核把关不严格。行政执法机制不健全，缺乏有效的约束机制，没有具体明确的责任追究细则，案件承办人员及办案机构认为有了法制审核这一“保底关”，把案件质量过多地寄托于案件审核，而法制部门认为自己非具体承办部门，工作不够细心、细致、严谨，自我要求标准低，存在流于应付。

（三）案件检查抽查中发现的主要问题

1.立案登记。一是案情描述不准确。立案阶段，涉嫌违法，出现“经......调查，情况属实”，“违反了......规定”等确定性表述，用词不够严谨。二是案情描述过于简单。主要案情未概括清楚。如，只说出擅自改变林地用途的地点，具体林地用途改变成什么情况没有说到位（如是开路、堆放、采挖、工程建设等）。

2.询问笔录。一是询问内容未把握住重点。未紧扣与案件定性相关联的问题进行询问。如，某定性为“经依法批准进行野外用火，但未采取安全防范措施”案例：当事人对炼山所采取的具体安全防范措施是什么，这些防范措施是否存在问题没有询问清楚（如隔离带开设情况、灭火工具、余火清理等），仅笼统说未采取安全防范措施。二是询问内容失真。如，当事人回答在省道下甘线524k+550m路段被查、违法木材材积数量精准到小数点等，存在执法人员自己编制询问笔录相关内容嫌疑。

到景花厂做厂长，其实还不如我在大发厂做课长呢。景花厂才三十来名员工，大发厂抛光车间五十多人呢。阿花切了一声，说那不一样，在大发厂，你管了那么多人，上面还有那么多人管你，总务管你，质检管你，财务管你，老板管你。你是风箱里的老鼠，两头受气。来景花厂做厂长就不同了，我是老板，你是厂长，许多事你说了算。

4.听证。当事人在听证告知书中签“同意接受处罚”，未签“放弃听证”，处罚决定书未在告知书后3天后作出。如某案例：个人罚款金额1109.96元（超过1000元达到听证标准），当事人未签字表明放弃听证，告知书、处罚决定书、送达回证在三天内做出，程序上存在瑕疵。

7.证据确凿充分。案件的证据材料不符合法定要求。主要表现提取的证据与案件的关联性差，对事实认定所依据的证据不够确凿充分、影响到证据的法定效力。以下面两类案件进行说明：（1）无证运输木材（含超数量运输木材）取证不足。对在本辖区内，无证运输木材的，只见询问笔录中谈及和附有采伐证复印件，对当事人提供的采伐证是否准确“对号入座”，缺乏进一步现场核实或证人证实。如，未对伐区业主、木材检验员、装车工等人员进行调查取证。对超数量运输木材，源头取证更是欠缺。如，当事人说超数量2.25m3是自己在检尺之后叫装车工偷偷装的，对此木材是否来源于此没有到实地核实取证。（2）滥伐林木取证不足。如某案例：当事人陈某说采伐自己承包的山场杉木20多株1.584m3，林权证名字是巫某，林权证登记表中共有人5户人（当事人是其中之一）。卷宗未见承包经营合同，另外4户未出据有关承包经营情况说明，也没有其他相关材料证明此林权属当事人所有，案件定性为“滥伐林木”，缺乏证据。

6.案件定性。（1）个别案件定性有误。如某案例：当事人驾驶自己的小车，从隔壁县以明显低于市场价格（583元/m3）收购无合法来源杉木。应当定性为“在林区非法收购明知是滥伐的林木”，确被错误定性为“无木材运输证运输木材”。（2）案件定性表述不准确。案件定性表述，未在法律条款中逐字逐句完整正确的引用，出现以下三种情况：一是简化。如，把“运输的木材数量超出木材运输证所准运的运输数量”简化成“超数量违法运输木材”。二是未准确选项。如，仅采脂一项使林木受毁，没有从“违法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏”法条中准确选定“违法采脂致使林木受到毁坏”，而是法条全段照抄。三是擅自定义。如，把“经依法批准进行野外用火，但未采取安全防范措施”擅自取名为“经批准进行野外用火炼山跑火的”。

3.勘验、检查。鉴定人员资格不清。如，勘验人员只注明林业执法证号，缺鉴定人员资质证或有关说明；鉴定人员与执法人员未分离，存在鉴定人员又是执法人员问题。

5.送达回证。送达回证不规范。处罚决定书、告知书等不应当同一时间送达的，确出现当事人同一天签收；送达回证内容未逐项签名；送达回证代收人签收未说明理由等。

（一）加强领导，提高对案件审核重要性的认识。林业案件具有多样性（130多种）、复杂性，执法办案人员的综合素质等因素影响，办案机构在实施行政处罚时，往往存在“先入为主”的主观判断，工作容易有疏忽或者疏漏，执法卷宗中出现一些不规范甚至更为严重的问题发生也是难免的。而法制部门的案件审核工作相对独立，能起到“旁观者清”“拾遗补缺”的作用，能发现案件存在的不足，发现文书制作中的瑕疵。加强案件审核，提高卷宗质量，有利于更好的保障执法卷宗文书代表国家公文,有利于促进公正执法，有利于执法监督，有利于保护执法人员。主管领导应该高度重视案卷制作及审核工作，把此项工作作为重要的基础性工作来抓。

8.法律条款引用。法律引用不正确。如，应当表述为“并处木材价款10%”的表述成“并处当事人非法运输林木变价款10%”等。

9.处罚计算及依据。在填写《处罚告知书》《处罚意见书》《处罚决定书》中处罚内容时未列明具体的计算公式或计算公式未完全表达完整清楚，未让当事人一目了然。处罚的林木等价格依据未作说明。如杉木兜按900元/t计算处罚，依据不明确或提供的有关林产品计征价格文件中没杉木兜价格；在办理非法采挖、移植非保护树种案件中往往缺乏活立木价格依据等。

随着导航技术的发展，家用轿车以及家庭出行的增多，汽车导航已成为人类日常出行不可缺少的工具之一。在自驾游、骑车游等交通出行日益增多的同时，如何让实时天气预报结合导航电子地图，让导航不仅导路况也能“导天气”，是当下导航技术发展的一个重要方向。本文就汽车导航的发展、气象导航在海上的应用、以及汽车导航如何结合实时天气预报做一些探讨研究，试图阐明汽车导航结合实时天气的必要性和可行性，使汽车导航能更智能地为人类出行服务。

10.集体讨论。缺乏集体讨论。对情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，未做集体讨论决定。如某案例：“在非法收购明知是滥伐的林木”，按三倍罚款（自由裁量权规定是1倍），未经集体讨论研究，也没有对裁量理由作出说明。

基层市场开发工作成员的素质关系到烟草企业在群众中的威信，直接影响整个行业的发展，只有提高基层工作成员的素质，才能展现和发挥市场开发部门的重要作用。烟草企业一定要重视这一问题，选择忠诚于企业、有责任心、积极上进的同志作为市场开发部门成员，建立起服务企业、充满活力的组织群体。认真构建长效发展机制，确保烟草企业的优秀人才被吸引到这一组织中，并通过经常组织活动发挥他们的才干，并在日常活动中发现组织存在的问题，然后加以解决。对其中表现比较优秀的成员进行表彰，对思想不积极的成员则要进行批评和处罚，严重者清除出市场开发队伍［3］。

（二）配置机构选好人员，明确责任。1.配置机构选好人员。按国家局和省厅要求，建立执法监督体制，设置独立的法制机构，法制审查工作由专门的法制工作人员负责。选配的案件审核人员素质，应具备有较强的执法工作经验、善于学习、责任心强、工作认真负责、敢于担当。2.建章立制明确责任。建立健全系列化配套的行政执法审核制度，建立案卷定期评查制度、案卷讲评制度、案例指导制度、重大问题和疑难问题实行集体研究讨论制度，以及案卷审核整改、通报、反馈、专项考核责任追究等系列化配套制度。明确规定何部门或人员在何种层面或者环节应承担何种责任，让职责和责任“不能推、不敢推、推不掉”，最终形成主动负责、配合有力的良好工作氛围，确保制度产生预期效果。3.加强沟通协调，增强实效。法制审核部门与办案部门的沟通衔接工作必须加强，工作才能配合默契。各级主管部门应制定法制审核工作流程，明晰各方的工作标准、时限和责任等，从而推动工作的顺利开展。扩大法制部门的职责范围，将法制部门的工作延伸到依法行政、普法宣传教育、业务技能培训等方面，更好地发挥法制部门的监督、纠正、引导作用。

（三）加强业务学习，提高审核能力。注重在实践中求进步的同时，有针对性地加强执法审核人员学习培训，健全完善学习保障机制，不断提高执法审核人员的法学理论水平，提高对法律、法规和规章的学习理解能力，提高对行政违法行为的调查取证和分析判断能力。善于通过以案卷评审、专题讲座、案例研讨和以会代训形式，还可以通过“请进来、走出去、相互学”等多种形式加强交流与学习，通过相互探讨和交流，学习运用新技术、新手段、新方法，不断丰富提高执法审核人员的综合业务素质，提高案件审核能力。

13.补种树木和林地限期恢复原状。对盗滥伐和破坏林地作出处罚后，补种树木和林地限期恢复原状后续整改问题，缺乏跟踪监督与落实，甚至出现渎职或被问责。

14.其他。卷宗封面不整齐、打印没有对格、复印件模糊不清、涂改缺校正章、卷宗排序不合理等。

二、加强林业行政案件审核的举措

不同偏心率和不同宽径比时油膜承载力变化情况如表3和表4所示。可以看出：小偏心率和宽径比时，油槽对油膜承载力影响不是特别明显；当偏心率>0.5，宽径比>12/16时，油槽对油膜承载力影响较大，降幅均达到50%以上。

之后在印版实验室、喷墨测试实验室、应用展示厅里见到的，那些前沿技术及特殊效果的应用演示，更令我们眼界大开。在这里，一切定制化都可以实现。从一元硬币大小的纪念币到四五米高的巨幅广告，从电路板到玻璃、瓷砖，从纺织品到建筑物，完美展现了印刷的无所不能，诠释了何谓大印刷。

11.照片。现场照未能反映实际情况。缺整体照、局部的详细照或当事人在场指认的照片；照片时间、地点、方位及拍摄人等说明不够全面；看不见违法木材运输车辆车牌号；照片与处罚物看视不相符等。

12.木材变价处理。违法木材变价处理多数没有按法律法规和规章规定进行拍卖处理。违法木材变价处理没有走程序，缺木材变价处理呈报表；缺当事人木材变价处理申请书或当事人提出的木材变价处理申请书不规范，申请书没有充分表达出当事人对木材回购意愿，甚至有强加当事人回购之意。

（四）案件审核从细节上入手，严格全面。对执法人员制作的所有文书应该进行严格核审、把关，对案卷进行合法性、规范性审查。严格根据案卷制作规范要求做到一案一卷，对照案卷标准化格式文本，确保大到案件查处流程，小到卷宗封面、卷内目录以及相关法律文书制作时应当注意的问题以及文档排版、签名、日期等细节的规范和统一。在审核时要从执法主体是否合法、执法程序是否合法、当事人认定是否准确、违法事实是否清楚、证据是否确凿、案件定性是否准确、适用法律条文是否正确、自由裁量是否合理、文书材料是否规范、卷面是否清晰、文字是否有疏漏等方面严格全面把关。发现问题及时纠正。

1.1 研究对象 选取我院2016年1月-2017年12月门诊及住院高血压视网膜病变患者100例（200眼）作为研究对象。所有参选患者均为原发性高血压视网膜病变患者，符合 《中国高血压防治指南2010》[8]高血压诊断标准及HR的Keith-wagen-er-Barker四级分类法，排除患者糖尿病，肝肾疾病，自身免疫系统及血液病等疾病。医院医学伦理委员会批准临床研究方案，且所有研究对象均签署知情同意书。

三、当前应慎重审核的林业行政处罚案件

（一）非法运输木材案件。一是追溯木材来源。属地无证运输的木材（含超数量运输木材）来源有可能涉及盗伐、滥伐，或非法收购明知是盗伐、滥伐木材行为。因此，要向相关人员（如木材生产业主、采伐工、木材检验员、装车工人等）调查了解情况，掌握木材来源的证据。二是对没收木材的处理方式和处理程序进行规范。现行的法律、法规、规章已明确规定对违法没收物要进行拍卖处理，所以对无证运输和超数量运输木材等原则上要采取没收集中保管、统一拍卖办法处理。对个别整车中存在部分木材树种、材种、规格与木材运输证规定不符的，对没收木材卸车困难、实际难以操作的，建议与纪检、监察等部门联系沟通好，以会议纪要或备案等形式明确对没收的木材科作变价处理，同时严格执行木材变价处理程序。

（二）权属较复杂的滥伐林木案件。涉及到多户林权共有人转让的山场、林权证发放失误的山场、林权转让无合同口头协议转让的山场等，应将林权权属问题充分调查取证清楚，避免盗伐案件按滥伐处理或定性滥伐林木证据不足等问题发生。

（三）补种树木和林地限期恢复原状案件。一是申请法院强制执行。案件处罚后，责令限期整改的，应加强跟踪监督，履行催告、多次催告，到期仍未履行处罚决定的，申请法院强制执行。并注意登记保存好程序资料，以免出现渎职或被问责。二是研究探索新方法。林业局与法院、检察院等部门联合形成共识，对切实无法恢复原状的采取异地生态复绿办法。对于盗滥伐、破坏林地处罚人自愿补种树木和林地限期恢复原状的，与林业部门签订补种树木协议和林地恢复原状协议书，并缴纳生态复绿履约金。当事人无法履行生态复绿的，由林业局聘请相关单位、人员代其履行义务，所需费用从被告人交纳的履约金中支出。

（四）疑难复杂重大案件。关于情节疑难、复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件要经集体研究讨论决定，必要时及时组织召开林、检、法等部门组成的联席会议研究讨论。

两湖竹编在工匠手中传承了数千年，有着深厚的民间基础，然而伴随着时代的进步，竹制品开始慢慢淡出人们的生活，竹制产品市场逐渐缩减。两湖地区的竹编工艺面临诸多问题：1)技术含量不高，竹编产品的技术各方面都不及其他地域；2)竹编工艺滞后导致市场低迷，限制了工艺的继续发展，形成恶性循环；3)竹编工艺技术缺乏创新，赶不上时代潮流；4)工匠老龄化，后继乏人。

（五）与刑案临界案件。熟知刑案标准，接近达到刑案标准的，要加强对检查勘验数量、方法、鉴定资质等做重点审查，避免以罚代刑。如立木材积数量接近3m3的涉及盗伐刑案，接近15m3的涉及滥伐刑案，毁坏林木5m3以上等，应注意加强审核。