小额贷款公司金融机构法律性质浅析

雷明波

摘 要：小额贷款公司是金融市场中一个重要的主体，在我国发展迅速，但法律性质并未明确。在司法实践中，有些法院认为小额贷款公司不是金融机构，也有些法院认为小额贷款公司是金融机构。笔者认为小额贷款公司属于金融机构，应尽快通过立法明确小额贷款公司的金融机构法律性质，促进小额贷款公司的健康发展。

关键词：小额贷款公司；法律性质；金融机构；确立

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.11

中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）01-0064-05

一、小额贷款公司概况

2008年，中国银监会和中国人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），小额贷款公司开始试点。根据中国人民银行《2017年上半年小额贷款公司统计数据报告》，截至2017年6月末，全国共有小额贷款公司8643家，贷款余额9608亿元①。

小额贷款公司的发展，满足了中小企业以及三农的资金需求，推动了经济的发展，但也存在着很多问题。比如有些小额贷款公司放贷时通过各种手段、方法掩盖高利息。据笔者了解，很多小贷公司的月利率实际上高于3%，尤其是在2015年《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》公布施行后，有些小额贷款公司更加“理直气壮”地收取3分月息，甚至更高的利息，加重了中小企业的负担，严重影响了金融市场的稳定。有些小额贷款公司非法吸收公众存款，以高息为诱饵揽储，非法集资，违法经营。有些小额贷款公司经营能力差，抗风险能力和风控能力弱。产生这些问题的一个很重要原因是小额贷款公司的金融机构法律性质尚不明确，缺乏一个全国统一的监管机构。

二、小额贷款公司法律性质的立法现状

目前尚没有法律或行政法规对小额贷款公司作为金融机构的法律性质进行明确。银监会和央行的指导意见中指出，小额贷款公司是有限责任公司或股份有限公司，是企业法人，但是否属于金融机构并未给予明确的意见。《指导意见》中虽然未明确小额贷款公司的金融机构性质，但在中国人民银行编制的《金融机构编码规范》中，小额贷款公司为金融机构编码对象。中国人民银行会同银监会、证监会、保监会、国家统计局制定的《金融业企业划型标准规定》将小额贷款公司划为非货币银行服务类金融业企业。财政部在《关于小额贷款公司执行<金融企业财务规则>的通知》中要求小额贷款公司执行《金融企业财务规则》，在《金融企业呆账核销管理办法（2013年修改版）》中也要求小额贷款公司参照该办法执行。

关于小额贷款公司法律性质的规定，各地也有相应规定。江苏省《省政府办公厅关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》规定农村小额贷款组织是“只贷不存”的非金融机构。《天津市人民政府办公厅关于严格防范依法处置各类非法金融活动确保安全稳定的意见》中指出非金融机构包括小额贷款公司。广东省《廉江市小额贷款公司试点工作实施方案》直接明确小额贷款公司是“只贷不存”的非金融机构。这些地方认为小额贷款公司不是金融机构，但还有些地方对小额贷款公司的法律性质作出了与上述截然相反的规定。比如《湖南省人民政府关于促进小额贷款公司规范发展的意见》中明确指出小额贷款公司性质为非公众、非存款类小型金融机构。《山东省小额贷款公司监督管理暂行办法》中规定小额贷款公司是新型地方金融组织。还有些地方规定小额贷款公司为准金融机构，如《浙江省人民政府办公厅关于鼓励服务外包产业加快发展的实施意见》。以上地方性规定对于小额贷款公司法律性质的界定位阶较低，对其是否是金融机构并未统一明确甚至存在矛盾，导致司法界、学界、金融界等认识不一。

三、小额贷款公司金融机构法律性质认定的司法实践

在司法实践中，法院对小额贷款公司是否属于金融机构存在着不同的观点。

（一）有些法院认为小额贷款公司不是金融机构

有些法院认为小额贷款公司不是金融机构，比如根据《江苏省高级人民法院关于当前宏观经济形势下依法妥善审理非金融机构借贷合同纠纷案件若干问题的意见》，江苏省高级人民法院认为小额贷款公司是具有一定金融性质的非金融企业。司法裁判中有些法院认定小额贷款公司不是金融机构的案例，笔者仅举以下几例（案例来源于中国裁判文书网）：

1.江苏省无锡市锡山区汇侬农村小额贷款有限公司（以下简称汇侬公司）与王岳储、吴佳、无锡市华夏海外贸易有限公司、无锡市文博旅游发展有限公司、无锡市文博置业有限公司民间借贷纠纷一案①中，最高人民法院认为汇侬公司是小额贷款公司，按照苏政办发（2007）142号江苏省人民政府办公厅《关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》的规定，小额贷款公司属于只贷不存的非金融机构。

2.辽宁省大连华成天宇房地产开发有限公司与大连沙河口银丰小额贷款有限公司（以下简称银丰公司）借款合同纠纷一案①中，原审法院辽宁省高级人民法院认为银丰公司是较为特殊的主体，虽然不是金融机构但也不是一般企业。

3.甘肃省兰州市公航旅小额贷款股份有限公司（以下简称公航旅小贷公司）与二十一冶建设有限公司民间借贷纠纷一案②中原审法院甘肃省高级人民法院认为公航旅小贷公司为非金融机构。

4.山西省大同市万森房地产开发有限公司、李世杰、李万万与朔州市鑫信诚小额贷款有限公司借款合同纠纷一案③中，山西省高级人民法院认为小额贷款公司性质属于非金融机构法人。

（二）有些法院认为小额贷款公司是金融机构

上述案例中，小额贷款公司是否是金融机构的认定上，有些法院认为其不是金融机构，有些法院则持有截然不同的态度。

在刑事审判参考指导案例[962号]江树昌骗取贷款一案中，上海市闵行区法院认为被告以欺骗手段取得金融机构（上海闵行九星小额贷款公司）贷款，给金融机构（上海闵行九星小额贷款公司）造成了损失。二审法院上海市第一中级人民法院也認为小额贷款公司属于金融机构。《刑事审判参考指导案例》中认为小额贷款公司是其他非银行金融机构。

四、小额贷款公司金融机构法律性质分析

（一）金融机构的概念

现行有效法律并没有一个统一明确的定义和概念，对金融机构的法律界定分散在各个法律、行政法规、部门规章中。

反洗钱法中所称金融机构，“是指依法设立的从事金融业务的政策性银行、……以及国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的从事金融业务的其他机构。”国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》中对金融机构的定义是指依法设立和经营金融业务的机构，包括银行、信用合作社、财务公司、信托投资公司、金融租赁公司等。国务院发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中规定：“本办法所称非法金融机构，是指未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款……等金融业务活动的机构。”

中国人民银行制定的《金融机构反洗钱规定》中未对金融机构进行定义，对金融机构进行了列举，金融机构包括银行、证券、期货经纪、基金管理、保险、信托投资、金融租赁、汽车金融公司等。同样的中国人民银行在《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》也列举了哪些机构为金融机构，包括银行，证券、期货、保险、信托、金融资产管理公司。中国银行业监督管理委员会颁布的《金融许可证管理办法》中也列举了哪些为金融机构，但列举并不全面，其主要是列举了其监管范围内的金融机构。中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会也履行对金融机构的监管职责，经批准经营金融业务的机构也是金融机构。

从以上规定对金融机构的界定和列举可以看出金融机构的核心是经营金融业务，金融机构是依法设立和经营金融业务的机构。认定金融机构的要件一是依法设立，二是经营业务范围为金融业务，满足这两个要件即是金融机构。

（二）金融业务的范围

什么是金融业务呢？金融业务范围包括哪些？《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中指出非法金融业务活动是指未经中国人民银行批准，擅自从事非法吸收公众存款、非法发放贷款等非法金融业务活动。在已经失效的《金融机构管理规定》中指出：“金融业务是指存款、贷款、结算、……”。虽然目前金融创新不断，新型金融异军突起，金融机构管理规定也已经失效，但其对于金融业务范围的总结依然可以参考。从管理规定和取缔办法一反一正我们可以看出金融业务的种类范围，发放贷款属于金融业务的一种。

（三）小额贷款公司是否是金融机构

有些学者指出小额贷款公司在实践中被界定为非金融机构。小额贷款公司可以作为民间借贷的组织形式之一。有些学者认为银行业公司是指依法以公司的名称设立的，经营某类典型性银行业务的金融企业……银行业公司主要包括，企业集团财务公司……小额贷款公司……。

《指导意见》规定：“小额贷款公司是……有限责任公司或股份有限公司……是企业法人”，并没有明确指明其是否是金融机构，但小额贷款公司是公司是企业，并不代表就不是金融机构。从公司法角度分析商业银行是公司，也是企业法人，但并不影响对其金融机构性质的认定。

通过对现行法律法规的总结分析可以得出，金融机构是依法设立从事金融业务的机构，金融机构法律性质认定的主要依据即是依法设立，核心在于经营金融业务。小额贷款公司是根据央行、银监会联合发布的指导意见依法设立的，经营小额贷款业务，贷款业务属于金融业务，因此小额贷款公司的法律性质应当是金融机构。

五、确立小额贷款公司金融机构法律性质的必要性

完善相关制度的重点在于界定其身份、规范其行为、控制其风险。但现行法律、行政法规没有明确规定小额贷款公司属于金融机构，导致一系列问题产生，明确确立小额贷款公司金融机构法律性质是非常必要的。

（一）确立小额贷款公司金融机构法律性质是由小额贷款公司经营业务范围决定的

小额贷款公司经营的小额贷款业务属于金融高风险业务，存在着市场、道德、操作、信用等各种风险，需要加强监管和保护，坚持审慎经营规则。对小额贷款公司加强监管检查，这就要求明确小额贷款公司的金融机构法律性质，按照金融机构性质确立一个全国统一的监管和经营管理规则。

（二）确立小额贷款公司金融机构法律性质是小额贷款公司健康发展的需要

小额贷款公司经过试点发展，目前已经成为重要的金融力量，明确确立小额贷款公司金融机构法律地位可以解决小额贷款公司发展中面临的问题，更好地保护小额贷款公司的合法权益。

首先，作为金融机构的小额贷款公司，可以更好地吸引和拥有一支高素质的金融专业人才，提高小额贷款公司的信贷风险控制能力，防范信贷风险。其次，金融机构享有一定的税收优惠，将小额贷款公司确立为金融机构，有助于减轻企业负担，鼓励小额贷款公司将资金投向小微、三农，满足小微、三农的信贷需求，促进中小企业和农村的发展。最后，对于部分欠款人来说，银行的钱不敢欠，小额贷款公司的钱却敢欠，银行的钱不敢骗，小额贷款公司的钱却敢骗。将小额贷款公司明确为金融机构，全面对接人行的征信系统，有利于遏制借款人违约欠款骗贷的情况产生，保障小额贷款公司的信贷资产安全。

（三）确立小额贷款公司金融机构法律性质是经济健康发展的需要

小额贷款公司的金融机构法律地位不明确，缺乏全国统一的审慎监管，导致其无序竞争、违法经营、风险控制薄弱、金融风险凸显。特别是小额贷款公司违法经营、高息放贷、大额放贷，虽在一定程度上解决了一部分企业资金周转问题，但在一程度上让企业背负起了巨大的资金成本，最终使很多企业无力归还借款，资金链断裂，引发其他金融机构的恐慌性抽贷，将企业逼向绝路，进而导致金融领域出现大量的不良贷款，产生行业性的金融风险，影响经济的健康发展。因此，确立小额贷款公司金融机构法律性质，加强金融监管，可以规范小额贷款公司经营，促进小额贷款公司对经济发展的重要作用，保持经济的平稳健康发展。

（四）确立小额贷款公司金融机构性质是统一裁判标准的依据

司法实践中，对小额贷款公司金融机构法律性质的认定法院之间存在着不同的做法，导致同案不同判，影响了司法的权威。确立小额贷款公司的金融机构法律性质，可以使法院之间有一个统一的裁判标准，防止各地法院对涉及小额贷款公司的案例同案不同判，更好地保护当事人权益，维护司法权威。

六、结语

小额贷款公司在我国发展迅速，为中小企业和三农的发展提供了资金支持，解决了企业融资难的困境，但小额贷款公司繁荣发展的背后也存在着很多问题，产生这些问题很大的原因在于小额贷款公司金融机构的法律性质并未明确。笔者建议在总结小额贷款公司近几年发展的经验教训基础上，尽快修改相关法律、行政法规，出台小额贷款公司监督管理条例、管理办法等对小额贷款公司法律性质进行规定，明确小额贷款公司金融机构的法律性质，明确中央层级的小额贷款公司监管部门，以便统筹协调。基于小额贷款公司金融机构法律性质的定位，建议修改《金融许可证管理办法》，明确金融机构包括小额贷款公司，将小额贷款公司金融许可证的颁发与管理纳入到金融监督管理当中。■

（特约编辑：潘文娣）

参考文献：

[1]最高人民法院刑事审判一至五庭.刑事审判参考（总第97集）[M].北京：法律出版社，2014.

[2]邢会强.金融法的二元结构[J].法商研究，2011（3）：84-90.

[3]席月民.金融法学的新发展[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[4]刘少军.《商业银行法》改为“银行业法”的总体构想[J].中国政法大学学报，2016（6）：51-61.

[5]鄭曙光.小额贷款公司存设的法律价值与制度选择[J].河南大学学报（社会科学版），2009（3）：40-45.