上海自贸区对标金融开放高标准进阶研究

李晓露 伍坚

摘 要：金融开放是金融业发展的逻辑起点，上海自贸区金融开放已然进入“对标”阶段，而对标金融开放包括金融开放程度的国际化和金融开放法治化两条主线，本文分析上海自贸区金融开放发展的现状及问题，结合金融开放的国际最高标准，提出上海自贸区对标最高开放标准的改革路径。

关键词：上海自贸区；金融开放；对标；金融监管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.03

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）01-0019-06

一、问题的提出

2017年3月31日，国务院正式发布《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，这标志上海自由贸易试验区在经历“总体方案”“深改方案”后进入了3.0时代。其中，“自由贸易港区”首次作为完整概念提出，从对标国际先进的开放水平，到明确提出对标最高水平和国际最高标准经贸规则，查找短板弱项不断提升金融开放阈值，不断加大压力测试，放松对保险、证券、资本项目的管制等。金融开放往往与金融风险并存，因此，法治化架构下对标与国际通行规则相衔接显得尤为重要，如何对标、对标哪些主体，对标过程应注意哪些问题成为当下研究的重大课题。

二、金融对标开放高标准应有之义

上海自贸区是“以开放促进改革”国家战略的新试点，而金融开放是上海自贸区现代服务业扩大开放的有机组成部分。金融开放广义上是指一国对其他国家开放金融市场，准许其在金融市场从事交易和開展各种金融业务，即金融市场开放和金融业务准入，同时也准许国内居民和机构参与国际金融市场的交易。本文所研究的金融开放是上海自贸区内的金融开放，主要包括人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、外汇管理等。

（一）金融开放国际化

金融开放度是金融国际化的重要内容。与TPP类似，中国上海自贸试验区特别强调金融开放和创新，要求我们必须深化金融开放，提升整个金融业竞争力，构建面向国际的金融市场体系。金融的本质在于流通，关键是将国内、国际两个金融市场有机衔接起来，形成双向流通的金融机制和与国际规则相接轨的制度体系，最终实现国内、国际金融市场的统一。

（二）金融开放法治化

金融开放法治化不仅仅要实现金融开放监管的法治化，还包括构建国内、国际金融开放法治化生态化环境等。要突破不合理的法律规则，进一步巩固试验区金融开放制度体系，积极推动试验区金融立法，建立多元化纠纷解决机制，改善金融执法和司法机制，厘清政府边界，处理好创新与监管的关系。按照国际惯例和全球新的贸易投资规则，在管理体制和法制方面先行先试，加快形成具有国际竞争力的法治与监管环境。

三、上海自贸区金融开放发展现状

（一）确立适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度，形成与上海国际金融中心建设的联动机制

上海自贸区创设的自由贸易账户体系，建立了“一线审慎监管、二线有限渗透”的资金跨境流动管理基础性制度，具有本外币一体化金融服务功能，并能对跨境资金流动进行逐企业、逐笔、全口径的实时监测，经受住了国际金融市场波动的考验，显示出较成熟的抗风险能力。截止目前已开立6.8万个自由贸易账户，包括2.7万家境内外企业，业务范围辐射110多个国家和地区。同时，建立上海金融综合监管联席会议制度，实现监管和简政放权的有机统一，为国家扩大金融开放做了有益探索。

（二）形成更为开放的金融市场体系和金融机构体系

上海自贸区内建立了银行业市场准入报告类事项监管清单制度，推出了面向国际的金融资产交易平台，设立上海保险交易所、上海票据交易所、中国信托登记公司等不同业务类型的金融机构，发行了跨境同业存单、“熊猫债”、自贸区地方政府债和绿色金融债等金融创新产品。在金融机构发展方面，推动设立了一批具有国际性、功能性民营金融机构和合资金融机构。黄金国际板、保交所、沪港通等金融服务平台，相继在陆家嘴落地运行。截至目前，上海自贸区内持牌金融机构数量达到835家。

（三）确立了以资本项目可兑换和金融服务业开放为主要内容的金融创新制度框架

以自由贸易账户为基础，上海自贸区建立了资本项目可兑换、利率全面市场化、金融市场开放、人民币国际化等核心金融改革的制度安排和操作路径。自由贸易账户体系实现了本外币一体化以及中外资企业跨境金融服务审慎统筹管理，完善了宏观审慎和风险可控的金融监管体系，极大提升了金融市场能级，增强了上海资金、资产、资源的价格国际影响力。截至2017年7月，上海自贸区内跨境人民币结算总额已达6736亿元，55家金融机构通过分账核算系统验收。

尽管上海自贸区在金融开放领域已取得较大发展，但对标其他发达国家的自贸区和国际通行规则，还存在较大差距。为尽快把上海打造成国际金融中心，当下面临的紧迫任务就是要与国际通行规则相衔接，结合本区域实际情况，借鉴、吸收其他自贸区的金融开放经验。

四、上海自贸区对标金融开放高标准——迪拜、香港地区、纽约港

（一）从金融开放国际化视角

迪拜是一个与世界完全接轨的开放市场。一般情况下，外资企业开立外汇账户无特殊限制，外汇可以自由进出。迪拜对外国人携带现金出入境无任何规定，资本和利润汇出也不受管制，资金流动十分频繁。

香港地区作为全球先进的自由开放的金融市场，实行自由汇兑制度，外汇市场完全开放，是亚洲唯一没有离岸和在岸业务之分的“一体化中心”。香港地区允许企业开立不同类型币种账户，适用不同货币参与投资、营运业务，主要货币可在银行自由兑换，对流动资金的监管也比较宽松，资金可自由流动。同时，对贸易结算币种及资本流动不设限制，贸易结算自由，可满足贸易结算的各种需求。香港拥有世界级的金融机构体系，对外资银行完全开放，没有国民待遇和非国民待遇之分，本地银行和外资银行享受完全平等的待遇。

纽约港对外贸易区的成功得益于其发达的金融体系支撑，实施的金融政策主要包括：减少对银行支付存款利率、银行贷款规模的干预和直接限制；允许混业经营、设立新兴金融市场和使用新生金融衍生工具；适度放宽对国内、外金融机构经营活动的限制，放低外汇限制程度；在区内放松金融管制，实行金融自由化。

不论是迪拜还是香港地区、纽约港，金融开放程度高。由于我国在自贸区处于试验、摸索阶段，在资本项目可兑换、人民币跨境支付使用、自由自贸账户的适用范围和外汇管理制度方面仍存在较大差距，笔者认为应在保障金融安全、强监管的前提下，有序、渐进性深化金融开放程度，更好衔接国际经贸规则，推进整个金融服务业的健康、稳定发展。

（二）从金融开放法治化角度

美国对外贸易区的成功经验已经充分验证了一部基本法在整个自贸区法律框架中是绝对不可或缺的。香港法律体系健全，无论是在金融、贸易还是税收等领域，均有法律条文与之对应，营造了公正、透明、有序的国际营商环境。我国在金融法治化问题主要面临以下问题：

1.立法位阶低。国务院颁布的《总体方案》属于行政法规，上海市人大常委会颁布的《试验区条例》属于地方性法规。上海自贸区现行有效的管理制度多由部门规章和地方规章细则构成，存在以下两个问题：一是法律的协同性低。自贸区制度由多个部门制定，不可避免出现对同一问题规定不一致的法律重合的问题、法律之间不能衔接的问题，以及对一定重要的问题尚未作出法律规定。由于法出多门，缺乏与高标准国际通行标准接轨的把控机制。二是降低了自贸区法律权威性。位阶决定了法律的效力等级，地位阶的法律必然会影响经济主体的认知度。同时，法律之间的协同性不足也会损害自贸区法律的权威性。金融开放的安全感是在法治化前提下进行的，不仅要有开放的措施，还要有法治的保障。

2.立法缺位。上海自贸区建设三年以来，相关的立法进程并未跟紧。区内新的贸易业态、新的管理模式、新型案例和疑难问题缺乏对应的适用法律。例如金融创新产品的立法滞后，大宗商品的期货交易、仓单融资的立法缺失、离岸金融业务、利率市场化等，缺少相关监管制度的跟进等。这无疑严重阻滞金融开放的进程。

查诸相关文献可以发现，适用普通法的国家和地区，如香港地区、新加坡、美国等，孕育了较大多数的国际金融中心。遵循这样的逻辑来看，包括上海自贸区在内的其他试验区，尚不具备这样的天然条件。我国作为成文法国家，严格来说各层级法院并不享有对金融市场规则的立法权，而有关文献倡导推进上海自贸区建设成国际金融中心，有必要借鉴香港地区的经验，但香港和上海处于不同法律体系中，特别是法官造法在上海是很难实现的。为此我们不能盲目借鉴西方的金融市场规则，应坚持立法与改革同步实施。

五、上海自贸区对标最高金融开放标准的改革路径

（一）进一步推进金融开放法治化

法律是改革的保障。国外自贸区很重视法律法规建设，一般都是先立法而后立区。与自贸区的管理体制类似，自贸区的立法可分为两个层面：一层是自贸区基本法律。从宏观层面确定其设立程序、管理体制及境内关外的地位等。1934年美国国会制定了《对外贸易区法案》，德国自贸区是由宪法进行保障的；另一层是自贸区配套子法律或地方性法规，在操作层面为贸易便利化提供法律保障。在自贸区建设与管理方面，国外一般都有国家最高立法机关制定的基本法律，以明确自贸试验区的地位，除此之外，还会有相应的配套法律来规定自贸区的管理与经营活动。在上海自贸区，我国目前仅出台了地方性法规《自贸试验区条例》，规定自贸区的金融开放、监管、法治等，为上海自贸试验区的操作层面提供了依据。为此，我们还应在更高层面进行立法，赋予自贸试验区更高的权威和协调能力。鉴于我国自贸区仍处于试验阶段，相关法律机制尚未健全，为更好推进我国金融开放，可以借鉴西方“判例法”模式，打破自下而上改革所生的弊端。

（二）资本项目可分类放松管制，注重金融开放的顺序

近年来，人民币资本项目兑换进程加快，金融开放无疑是推进国家战略的助推剂，但不成熟的金融开放极易招致金融危机，最为典型的案例就是20世纪90年代亚洲金融危机。为此，资本项目放松管制须审慎推进，合理安排好资本项目开放的顺序。包括金融开放内部的次序，如优先开放有直接真实交易的资本项目、优先与实体经济相关的资本项目、优先放开长期资本交易等；也包括金融开放主体的次序，如优先居民境外资本项目交易与对机构投资者的开放。但有一点需要指出的是，自贸区资本项目的自由化是为投资者便利化和贸易便利化服务的，而不是毫无保留的所有资本项目的自由化。

（三）推进FT账户使用范围，深化金融开放

进一步拓展FT账户使用范围，推进证券、保险等机构FT账户的建立，探索小型金融机构通过委托银行代理模式开设FT账户。研究制定鼓励和支持证券、保险类金融机构利用自由贸易账户开展金融创新业务的指导意见，尽快明确可开展的具体业务内容；进一步拓展FT账户功能，启动境内个人境外投资（QDII2）试点工作，推动自贸试验区内符合条件的机构和个人按照规定双向投资于境内外证券期货市场试点等；进一步提高FT账户使用的便利性；进一步优化FT账户资金划转程序，简化手续，提高资金划转的便利性。

（四）推进人民币的国际化

自贸区金融开放与人民币国际化二者是亦步亦趋的关系，推进人民币国际化也是金融开放的必然要求。盛松成在“2017中国新加坡高层论坛”上表示，“目前是推进人民币国际化有利时机”。进一步推进人民币跨境使用，推动人民币跨境支付系统（CIPS）建设；完善制定拓宽人民币跨境投融资渠道的相关制度规则和操作方案，增強境外人民币在境外投融资流通度，建立健全人民币资金跨境双向流动机制。完善人民币国际结算制度，扩大人民币在金融产品结算交易中的比重，鼓励支持自贸区内国际各主要金融机构使用以人民币计价的金融产品作为投资工具。值得强调的一点，人民币国际化的不断推进是建立在本国完备的金融制度和拥有规模巨大、流动性、安全性和成长性兼具的现代化金融市场体系之上，没有其支撑，莫过于空中楼宇。

（五）不断扩大金融服务业和金融市场的对外开放

金融是国家重要的核心竞争力，要为实体经济服务。2017年8月16日国务院印发《关于促进外资增长若干措施的通知》指出“要进一步减少外资准入限制，持续推进包括银行业、证券业、保险业在内行业的对外开放，明确对外开放时间表、路线图”。中国在与美国的双边投资协定（BIT）谈判，以及在与欧洲、东盟等方面的贸易谈判中，做好准备更大幅度地开放金融行业，包括银行业、保险业、投行业、证券业以及支付业。自贸区在深化金融开放的最前沿，要积极稳妥地推进和深化金融行业的对外开放。笔者认为可采纳《2017·径山报告》中建议放开银证保外资持股比例限制，允许设立外商独资证券公司和独资寿险公司；有序开放信用评级市场，并尽快明确境外投资者进入中国债券市场所涉及税收问题。

我国金融市场的对外开放严重受制于境内市场规则、制度的差异和特定的开放方式。自贸区要加快完善金融业市场准入负面清单制度，扩大民营资本进入金融业规模，设立面向机构投资者的非标资产交易平台。在防范风险的前提下，开展金融业混业经营，推进金融要素市场的建设。

六、结语

金融开放在整个金融发展中占据着核心地位，随着全球经济和治理格局的变化，以上海自贸区为代表的中国自贸区战略，从对标国际到自主设计，将会是自贸区建设的新情况。上海自贸区作为中国对全球开放的标杆，要不断扩大金融开放和完善金融监管制度配套机制，注意金融开放的轻重缓急，不能一味套用其他先进贸易区的规则，做好国内、国际通用规则相衔接，既要金融开放又要法律制度，二者不可偏废，将更多可复制、可推广、可操作性的经验应用到中国金融开放领域，促进整个金融业健康、稳定、快速发展。■

（责任编辑：张恩娟）

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