FATF新一轮互评估的国际经验评析与借鉴

汤俊 温馨 车奕蓉

摘 要：从2014年开始，FATF启动对其成员国执行2012年FATF反洗钱新国际标准情况的第四轮互评估。新标准对反洗钱/反恐怖融资（AML/CFT）工作提出了多项新要求，其中发生较为显著变化的有十项。本文选取迄今已完成评估的6个成员国的评估结果作为样本，针对FATF新标准的十项显著变化进行分析，并着重解读多数成员国未能有效执行的三条标准，希望有利于我国立法和监管部门更好地應对形势变化、及早提出相应措施来完善法律体系，促进我国反洗钱/反恐融资工作的规范与发展。

关键词：FATF互评估；反洗钱新标准；国际经验；金融监管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.02

中图分类号：F831.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）01-0013-06

一、FATF新一轮互评估概况

（一）FATF新一轮互评估背景介绍

金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，FATF）是当前国际社会最为权威的反洗钱与反恐怖融资专业性组织，其制定的相关条例已经成为反洗钱与反恐怖融资领域的国际标准。2014年，金融行动特别工作组参照2012年FATF全会通过的新标准，启动了第四轮互评估工作，对所有成员国进行检查，以确定其对新标准的执行情况。

用于此次评估的FATF新标准共计40条，包括“反洗钱与反恐怖融资的政策和协调”、“洗钱犯罪与财产没收”、“恐怖融资与扩散融资”、“预防措施”、“透明度、法人和法人安排的受益所有权”、“主管部门的职权和其他制度性措施”以及“国际合作”七个方面，不仅延用了FATF指引和研究报告中较为成熟的内容，而且融合了联合国及埃格蒙特集团等国际组织发布的有关公约和标准。

（二）新标准的十项显著变化

FATF新标准是根据各个国家的AML/CFT工作情况进行的最新经验总结，对于国际社会继续构建有效的AML/CFT体系的起到了至关重要的作用。因此，FATF新标准作为各个成员国开展相关工作的指引，深入研究其中的重要变化以便更有效地执行这一标准显得十分有必要。通过对比新旧标准，我们发现，FATF新一轮评估的标准发生了十项较为显著的变化，可以概括如下（见表1）。

二、FATF新一轮互评估的评估结果与分析

（一）评估样本选择

截至目前，FATF新一轮互评估已讨论通过了31个国家的评估报告。本文以对中国的AML/CFT工作开展有借鉴意义作为筛选标准，择取了美国、加拿大、意大利、西班牙、澳大利亚和瑞士这6个国家作为样本，分析其在第四轮互评估工作中存在的突出问题，归纳经验教训以指导我国下一步AML/CFT工作实施。

（二）已评估国家评估结果与分析

1.已评估国家关于新标准十项显著变化的评估结果

FATF全会对被评估国家执行每一条建议的情况进行了相应级别的评定。我们选取前文所述的FATF新标准中发生显著和关键变化的10个标准，列出6个具有代表性的国家的评估级别及其分布情况（见表2）。

需要进行说明的是，FATF将成员国执行每一条标准的情况划分为四个级别，分别为“合规”（C，所有基本标准均得以完全遵守）、“基本合规”（LC，仅有少量缺陷，绝大部分基本标准得以完全遵守）、“部分合规”（PC，存在严重缺陷，绝大部分基本标准未得以遵守）和“不合规”（NC，由于一国的结构性、法律或制度特点，全部或部分要求在该国不适用）。

2.评估结果分析

纵观表2中的评级结果，我们可以看出，不同的国家在执行FATF新标准时所得评级差异较大，为了便于对统计结果进行归纳和分析，在此我们将“C（合规）”与“LC（基本合规）”理解为正面评级，而将“PC（部分合规）”与“NC（不合规）”视作负面评级，以此对6个成员国评估结果进行分析。

（1）已评估国家的执行情况排名

首先，我们从FATF官方网站上统计出该6个国家执行40项全部标准的评定等级，依次计算每个国家达标情况（即C、LC、PC和NC），并以百分比形式呈现；然后，计算6个成员国在十项具有显著性变化的标准方面的达标情况；最后，把每个统计结果按照正面评级（即“C”与“LC”所占百分比的加和）加以列示和对比。通过计算可得出如下结论（如表3所示）。

通过分析以上数据，我们了解到，在已完成新一轮互评估的6个成员国中，西班牙和意大利在执行FATF新40项标准所获正面评级数明显高于其他国家，其余国家按好坏排名依次是瑞士、美国、加拿大和澳大利亚；与此同时，我们发现，倘若只关注各国执行FATF新标准中10项显著变化标准的结果，6个成员国评估结果按好坏排名依旧是西班牙和意大利居于高位，然后是瑞士和加拿大、美国、澳大利亚，基本与执行全部40项标准所获评估排名一致。

此外，我们还可以得到以下结果：6国执行FATF新变化的十项标准获正面评级情况与其执行FATF的全部40项标准获正面评级情况基本成正相关关系。根据表3的十项显著变化标准对全部标准的解释度可知，该十项显著变化标准很大程度上代表了整体评估结果，可以大致反映出各国AML/CFT工作的执行情况。

（2）十项显著变化标准的执行情况

由于数据样本涉及6个具有代表性的成员国的评级结果，我们做出以下规定：若其中某一标准下，评级结果为“PC”（部分合规）和“NC”（不合规）的国家不少于3个，即获得负面评级的国家占多数，我们将认为此项发生显著变化的标准可能对大多数国家都是一种挑战，还需结合各国具体情况按照新标准对反洗钱工作的开展加以改进和完善。

表2评级结果分布清晰表明，对于FATF新标准十项显著变化的标准中，其中有三项标准的合规情况并不令人满意，分别是：标准10—客户尽职调查、标准16—电汇和标准25—透明度、法人和法人安排的受益所有权，也就是说，对于此三项标准有三个及以上的国家未达到“LC”（基本合规）的评级。剩余的七个标准的执行情况相比而言较为乐观，尤其是对应金融情报机构的标准29和与国际合作有关的标准40，几乎所有国家都能达到“LC”（基本合规）以上的评级结果。

因此，在FATF发布新标准的背景下，结合已经完成新一轮互评估国家的评估结果，对新一轮互评估结果，尤其是基于显著变化的十项标准的执行情况进行全面研究，可以为我国迎接FATF评估和继续执行好FATF标准提供可参考经验。

三、中国在FATF第三轮互评估中的不足

2006年11月，FATF进行了第三轮互评估，针对中国在互评估工作中的不足表现，结合新修订的40项标准和其中十项发生显著变化的内容，现概述如下。

（一） 法律体系不健全

法律体系的不健全主要体现在与洗钱有关的定罪范围较窄，例如由恐怖融资行为引起的洗钱行为及自洗钱行为均没有被囊括进洗钱罪之中。这一点，并未能完全符合新标准1—风险为本中的相关要求。

（二） 预防措施不完善

以金融机构为例，首先，未能持续且有效地进行客户尽职调查，比如客户风险识别不力，缺少对其资金来源的判断，也没有严格的规定要求金融机构对受益所有人进行身份等方面的核实。其次，没有明确要求金融机构提交与恐怖融资相关的可疑交易报告，且缺乏对信息的主观评估，报告系统的有效性不足。再次，在内控、合规及审计方面，没有建立与恐怖融资风险有关的内控环境及审计制度来监测合规性。最后，对外国政治风险人物、高风险国家、海外分支机构或子公司的特别关注度低，不符合合规性要求。由此可见，我国在新标准10—客户尽职调查、标准12—政治公众人物、标准19—高风险国家或地区以及标准26—金融机构的监督和管理这四个标准的执行中，都存在一定的问题，需要引起重视。

（三） 执行力度不足

一方面，中国反洗钱监测分析中心（CAMLMAC）和反洗钱局（AMLB）没有足够的人力对大量可疑交易报告等信息进行有效的管理；另一方面，执法机关对洗钱罪的法律要件缺乏足够的认知，没有强调开展洗钱和恐怖融资的调查。结合新标准来看，我们并未能完全符合标准26—金融机构的监督和管理、标准29—金融调查两标准的要求。

（四） 国际合作有限

根据新标准40中关于国际合作方面的要求，重新审视我国在第三轮互评估中的执行情况，我们发现，执法机关和主管当局在双边司法互助和引渡工作方面能够做到完全合规，但对外提供协助的态度不够积极，且由于签订的谅解备忘录有限，情报机构间的协调工作受限。

（五） 其他方面

与特定非金融机构（一般为贵金属/珠宝交易商、律师事务所、公证机关、房地产、服务提供商）有关的执行标准都不合规，未能对特定非金融机构的客户识别、记录保存、可疑交易报告及内控建立方面进行有效监管，存在巨大洗钱风险。尤其是信托公司，法人和法律安排的受益所有人信息获取和保存方面存在漏洞。这一点，未能契合新标准25中对透明度、法人和法人安排的受益所有权的强调。此外，数据的缺失也是主管当局面临的突出问题，比如现金和不记名票据跨境运输量、对引渡请求作出应答的时间、冻结或没收资产的数量等数据不全面。

四、FATF新一轮互评估的启示及对我国的应对建议

我国2005年1月21日成为FATF的观察员，2007年正式成为其成员国，并于2012年2月13日通过FATF评估后续程序。在AML/CFT体系建设和运行中，我国持续且较好地遵循 了FATF标准，2012年成为FATF的第 13个达标国家，也是第 1个达标的发展中国家。

FATF新标准及其变化对我国执行AML/CFT制度、参与新一轮互评估有着重大的影响。尽管本文择取的主要是美国、加拿大、意大利、西班牙、澳大利亚和瑞士这6个发达国家作为样本，与仍处于发展中国家的我国国情未能完全匹配，但考虑到一方面发达国家在AML/CFT工作中成效突出，运作完善，有很强的模范性和指导意义，另一方面，通过分析和对比发达国家与我国AML/CFT的现状和不足，存在诸多共性，并不会受到基本国情等方面的干扰而影响对我国的评估，在一定程度上能够互为补充和借鉴。因此，在新标准的指导下，参照上述6个具有代表性的国家在现阶段AML/CFT工作中存在的突出问题，并结合我国国情，提出合理化建议，归纳如下：

首先，在标准10—客户尽职调查方面，美国、澳大利亚和瑞士的评估结果次于其他三个国家，究其原因主要是金融机构等缺乏对客户代理人、受托人和受益所有人信息及其结构的调查、核实与更新，其中较为突出的问题是未将寿险受益人的信息认定为风险因素进行管理。此外，主管当局也没有针对失职的报告主体进行终止其业务的规定。在第三轮互评估中，我国在AML/CFT中不仅存在着同样的问题，在对客户不同类型的交易阈值设置方面也没明确的规定。基于此，为应对即将到来的第四轮评估，应认真吸取上述国家在该标准中存在的不足，不仅要先做好风险识别和分类设置工作，也要在开展基础性工作的同时进行客户信息结构的分析和优化，加强对未能履职的机构的监管和惩处。

其次，值得注意的是上述6个发达国家在标准16—电汇方面的评估结果均为“PC”，通过研究，发现一方面体现在各国对于中间行和收款行，没有明确要求其针对电汇业务（尤其是跨境电汇业务）发起人的信息进行获取、证实和记录；另一方面是因为没有相应的政策和章程规定中间行和收款行应何时拒绝或暂停电汇业务。在国际电汇业务中，我国许多大型机构作为中间行，存在“放任”现象且较为突出，甚至擅自截留或缺省电汇信息，而在第三轮互评估中没有对电汇这一标准进行单独评估。因此，在接下来的工作中，应该及时更新电汇标准，确保与FATF最新建议保持同步；规范中间行和收款行的业务操作，加强对其记录、核实电汇参与人信息的要求，形成特定业务信息系统；结合电汇信息记录，运用以风险为本的原则来判别是否继续办理、拒绝或是暂停该类业务，以及如何进行后续跟进。

最后，以加拿大和瑞士为代表的国家在标准25—透明度、法人和法人安排的受益所有权面临着“NC”不合规的裁定。原因之一是没有相应的法律规定，要求受托人持有、更新以及核实受益所有人的信息，其次是缺乏有效的制裁措施来加强与监管当局进行信息交换和共享这一要求的实施。回顾上一轮评估，上述两个不合规原因同样存在于我国AML/CFT工作中。

因此，加拿大和瑞士评估结果再一次警醒着我们需要继续重点推进与受益人信息有关的工作，一方面，制定合理有效的信息管理制度对受益人信息进行整合，另一方面，加强与主管当局信息的传递和交流，逐步降低由于信息缺失和混杂造成的高风险，提高信息透明度。■

（特约编辑：苗启虎）

参考文献：

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[8]賈科. FATF标准的新变化及我国金融反洗钱/反恐融资应对策略分析[J].华北金融， 2014（4）：56-58.