存款保险制度应对金融体系顺周期性研究

邓启峰

摘 要：2008年国际金融危机后，国际社会认为金融体系的顺周期性是系统性风险积累和金融危机爆发的一个重要原因。存款保险制度作为金融安全网的重要支柱之一，理应在应对金融体系的顺周期性方面发挥重要作用。本文通过梳理金融体系顺周期性的产生机理，结合存款保险制度的作用机制，探讨存款保险制度应对金融体系顺周期性的措施。

关键词：存款保险；顺周期性；金融稳定

DOI： 10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.09

中圖分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）01-0052-06

一、金融体系的顺周期性

金融体系的顺周期性是指金融体系与实体经济之间的正向反馈机制，对经济繁荣期和萧条期形成放大作用，加剧经济的周期性波动，导致并增强系统性金融风险。金融体系顺周期性的产生机理，主要表现在以下四个方面。

（一）金融机构经营行为的顺周期性

金融机构信贷行为必然受经济周期的影响，反过来又放大了经济周期的影响。具体来看，由于信贷双方“信息不对称”，抵押物作为第二还款来源，就成为贷款人决定是否贷款的主要考量因素。在经济繁荣期，资产价格上升，抵押物价格上升，风险降低，信贷扩张；在经济萧条期，资产价格下降，抵押物价格也下降，风险上升，信贷收缩。同时，从行为金融学角度看，贷款人的“良好预期”、“灾难短视”，产生“羊群效应”，导致贷款人在经济繁荣期，过于乐观，降低贷款标准，许多净现值为负的项目也能获得融资；而在经济萧条期，又过于悲观，提高贷款标准。例如，在2008年国际金融危机之前，美国金融业忽视借款人的收入和资产负债情况，认为房价的上涨，即使借款人收入不足以偿还本息，但通过再融资和将房子卖出去也能够偿还贷款，由此发放“次级混合型可调利率抵押贷款”，但最终事与愿违。危机爆发后，美国金融业又过度悲观，银行间市场流动性枯竭，即使普通的信用卡贷款、助学贷款和汽车贷款，也近乎停滞。此外，银行经理的激励约束机制也鼓励和纵容了过度投机行为。银行出风险，经理人应该少发甚至不发奖金，甚至将之前发放的奖金给扣回来。但由于“委托-代理”问题、风险爆发的滞后性以及风险责任不够清晰，银行经理人总是有手段逃避责任。例如，一笔大额不良贷款，可能通过借新还旧、重组等手段转化为正常贷款。

（二）资本监管的顺周期性

资本是银行股东为支持银行放贷和其他投资活动而投入的金额，在有限责任公司制度下，资本也是银行股东承担损失的最高限额。假设：2家银行，贷款总额均为1亿元，甲银行的股东投入500万元，乙银行的股东自己投入2000万元，其他都是公众存款。第一种情形：2家银行都赚了100万元，甲银行股东的投资回报率是20%，乙银行股东的投资回报率是5%。第二种情形：2家银行产生不良贷款，损失达1000万，甲银行资不抵债，500万元股本全部损失，存款保险承担剩余的500万元损失；而乙银行股东会损失其投资的一半，存款保险基金不产生损失。在这两种情形下，都是甲银行股东的结局更好，第一种情况下，其资本回报率更高，第二种情形其损失也更少。因此，银行股东从自身利益出发，希望资本越少越好。

巴塞尔银行监督管理委员会早在1988年就提出了银行的资本充足率不得低于8%。但在2008年国际金融危机前，巴塞尔银行监督管理委员会制定了“新巴塞尔协议修订框架”，允许大型银行运用模型计量投资的违约率和违约损失率，大幅提高了资本监管的风险敏感度，使得规则本身表现出顺周期性，从而加剧了经济周期乃至金融体系的波动。例如，经济繁荣期，根据模型计算的贷款拖欠率和违约率很低，需要的资本水平较低；但萧条期，根据模型计算的贷款拖欠率和违约率上升，需要的资本水平较高。从我国的情况看，实证研究表明，城商行的资本补充滞后于资产扩张，经济形势越好，资本缓冲越低，其资本缓冲呈现顺周期性。因此，银行业应该在所谓的“黄金时代”积累较多的资本以防潜在损失。危机后，我国监管部门颁布了《商业银行资本管理办法（试行）》和《商业银行杠杆率管理办法（修订），通过对资本补充、风险计量、杠杆率等方面的规定，一定程度上抑制了资本监管的顺周期性。

（三）贷款损失准备（拨备）的顺周期性

贷款损失准备是金融企业根据资产质量计提的准备金，其顺周期性的基本逻辑是：在经济繁荣期，信贷扩张，大部分借款人能够按时支付贷款本息，从而导致准备金计提减少，从而进一步刺激信贷扩张和经济增长；在经济萧条期，不良贷款率上升，要求提取更多的拨备，反过来增加了市场的风险厌恶情绪，信贷进一步收缩。从国内外情况看，多数研究表明，贷款损失准备与经济周期具有极强的负相关关系，即顺周期性。

（四）公允价值会计准则的顺周期性

相对于历史成本计量，公允价值计量由于实时反映资产负债的动态价值，顺周期性显著。在经济繁荣期，资产价格出现非理性上涨，公允价值计量导致银行账面利润增加，资产负债表优化，并引发信贷扩张和资产价格上涨；在经济萧条期，资产价格下跌，公允价值计量将迫使银行确认估值损失、账面价值缩水，资产负债表恶化，进而侵蚀银行资本，甚至破产。在2008年国际金融危机中，各金融机构按照公允价值计量的抵押类证券出现了大量账面损失，扭曲了投资者的预期，形成了“价格下跌—资产减计—恐慌性抛售—价格进一步下跌”的恶性循环。

二、存款保险制度在应对金融体系顺周期性中的作用

存款保险制度建立的目标是通过建立法制化、常态化的存款人保护机制及市场化的风险防范和化解机制，形成“优胜劣汰”的市场竞争机制，从而促进储蓄转化为投资的效率和质量，提高经济发展的质量。

（一）存款保险本身就是逆周期的经济制度

1.通过征收保费“以丰补歉”，发挥逆周期调控作用

从工作原理来看，存款保险基金管理机构通过向投保机构收取保费，形成存款保险基金；在投保机构资不抵债被接管、撤销及宣告破产时，向存款人偿付受保存款。也就是说，存款保险制度不仅通过强制保险，实现风险在跨机构之间的分散；而且，通过“以丰补歉”，从而实现风险跨周期分散。即在经济繁荣期、银行经营状况较好的时期，征收较多的保费，为将来可能出现的金融风险准备足够的资金；而不是在金融风险爆发后才去征收保费，加剧金融机构的“惜贷”行为。为此，2014年11月的《有效存款保险制度核心原则》，进一步明确“存款保险制度运作成本必须由投保机构自身承担，应建立事前积累的存款保险基金，以确保及时偿付存款人，实现金融风险和损失跨期分摊”。

2.通过风险差别费率和早期纠正，约束投保机构的顺周期行为

针对投保机构的顺周期经营行为，存款保险基金管理机构可以通过风险差别费率和早期纠正措施进行约束。由于信息不对称、羊群效应等产生的投保机构顺周期性行为，存款保险制度可以根据投保机构的状况对部分顺周期性严重投保机构实行较高的存款保险费率，尤其是风险评级时，关注贷款标准和信贷集中度的变化，对贷款标准有所放松和信贷集中度过高的投保机构，降低其风险评级等级，从而约束部分机构的顺周期行为。同时，对风险突出、威胁和影响存款保险基金和存款安全的投保机构，存款保险机构还可以通过早期纠正的方式，要求投保机构补充资本、降低杠杆等，提高投保机构吸收损失、抗风险的能力。

3.通过收购承接等风险处置措施，增强金融体系化解顺周期风险的能力

在金融危机中，设计良好的存款保险制度，只要投保机构的资本充足率低于2%，存款保险就通过收购与承接等方式“重组”问题金融机构，在大概率情况下不仅能够保障受保存款不受损失，而且能够保障非受保存款和其他债权不受损失，破产只是破股东的产，因而既提高了金融体系的效率，又保障了金融稳定。在这种方式下，不良资产被迅速处置及化解，产生的损失由原有股东承担，好的资产及业务得以延续，新生的投保机构资产负债表保持健康，有效抑制了投保机构在金融危机中的“惜贷”行为。在2008年国际金融危机中，美国存款保险公司（FDIC）处置了400多家投保机构，不仅没有发生挤兑，而且有效化解了金融体系的存量风险，保障了金融体系的健康和借贷能力。与此相反，日本在20世纪90年代泡沫经济破裂后，并未及时处置不良资产，而是由政府进行资金支持，由于市场和股东损失金额的不确定性，银行不愿意一边看不良资产在资产负债表上恶化，一边继续放贷，银行“惜贷”行为盛行。

（二）设计不佳的存款保险制度也会产生顺周期性

1.未建立事前积累的存款保险基金或存款保险基金不足，不能有效实现存款保险制度跨周期分散风险的职能

通过征收保费建立事前积累的的存款保险基金是存款保险制度应对顺周期性的基本工具。但从各国实践看，仍然有部分国家没有建立事前积累的存款保险基金，只能采取由财政兜底或者事后收取特别保费的方式弥补成本，导致存款保险制度不能发挥“以丰补歉”的作用，反而加重了危机时期金融机构的负担，甚至拖累了整个国家的财政体系。例如，2008年国际金融危机中，部分欧洲国家没有建立事前积累的存款保险基金，只能被迫采取国有化方式处置问题机构，不仅没有抑制金融风险的蔓延和扩大，反而引發了欧债危机。

即使建立了事前积累的存款保险基金，也存在存款保险基金在繁荣期积累不足，萧条期多收保费的顺周期问题。例如，2008年国际金融危机前，1996年美国国会通过的存款保险基金法案规定“在FDIC的储备金超过其承保存款量1.25%的前提下，如果经审查一家银行的运营状况是良好的，FDIC不能从该银行收取任何保费”，由于在经济繁荣期银行经营状况良好，导致90%以上的银行不再交任何保费，FDIC无法在银行巨额盈利时期积累足够的基金。2006年，FDIC重新开始向所有银行收取保费，但由于金融危机的爆发，导致存款保险基金见底。2009年底出现历史性的209亿美元的赤字，FDIC迅速将费率水平提升至20个基点，并预收三年的保费（约460亿美元）和一次性特别保费（约55亿美元），给金融机构带来较重的压力。

2.对投保机构的风险评级含有顺周期因素

对投保机构进行风险评级是实行风险差别费率的基础，投保机构风险高、则费率高，风险低，则费率低。虽然对投保机构的评级主要针对单个投保机构之间的个体差异，但对单个投保机构的风险评级仍含有顺周期性因素。在经济繁荣期，银行盈利能力、资产质量提高，能够保持较高的资本充足水平，其风险等级就较高，因而其就能维持较低的费率；在经济萧条期，银行不良资产较多，提取拨备后会产生较大的亏损，进而侵蚀银行的资本充足率，导致其风险等级降低，也必须按照较高的费率水平交纳保费。对投保机构的风险评级含有顺周期因素，也是存款保险基金产生顺周期性波动的重要原因。

3.“付款箱”模式的存款保险制度不能有效抑制金融体系的顺周期性

从应对金融顺周期性的角度看，存款保险制度必须具有处置金融风险的职能，才能在金融危机中维护银行体系资产负债表的健康，提升银行体系对实体经济的信心，保障储蓄向投资的顺利转化，防止形成“银行惜贷—经济恶化—银行进一步惜贷—经济进一步恶化”的恶性循环。如前所述，美国FDIC在危机中运用存款保险基金支持健康机构收购倒闭机构的资产，同时承接存款，倒闭机构无法被收购的不良资产主要让股东承担损失的做法，及时清理了金融体系的不良资产，保障了金融体系的借贷能力。但与此相反，英国等欧洲国家“付款箱”模式的存款保险制度，不具有处置金融风险的职能，在2008年的国际金融危机中，不能有效应对投保机构的倒闭，只能通过“国有化”处置倒闭金融机构，如英国2007年北岩银行的倒闭，不仅花费了纳税人的资金，造成社会公众极大的愤怒，而且由于倒闭金融机构的处置时间拖延太长，不良资产未能有效处置，严重影响了银行体系的信心与预期，导致银行体系“惜贷”，进一步恶化了经济形势。

三、结论及政策建议

综上所述，存款保险本身就是逆周期的经济制度，建立事前积累的存款保险基金，具有早期纠正和风险处置职能的存款保险制度，能够有效降低银行体系的顺周期性。2015年5月1日，我国《存款保险条例》（简称《条例》）正式实施。从《条例》来看，我国实行的不是“付款箱”式的存款保险制度，建立了事前的存款保险基金，有权从投保机构获得一手数据信息，对投保机构可以实行风险差别费率，存款保险基金管理机构不仅具有对问题投保机构倒闭后的事后风险处置职责，而且拥有必要的早期纠正职责。一旦银行出现问题，存款保险基金管理机构将及时介入并采取早期纠正措施，必要时则由存款保险基金管理机构接管处置，这种风险最小化的存款保险制度能够比较有效的应对金融体系的顺周期性。

参照借鉴国际经验，我国存款保险制度在应对金融体系顺周期性方面仍然存在一些不足：一是未明确存款保险基金的最低储备率。从《条例》来看，没有明确规定存款保险基金的规模，这样做虽然保持了一定的灵活性，但也容易遭受金融机构及有关方面的压力，从而导致经济繁荣期由于投保机构经营状况较好、少收甚至不收保费，而在经济萧条期又因为投保机构的经营压力较大保费不敢设置过高。二是费率核定未充分考虑逆周期等宏观审慎因素。传统的风险差别费率定价模型是对投保机构自身的倒闭风险进行定价，而部分机构在经济繁荣期扩张速度非常快，资本充足率、盈利能力和资产质量等指标也非常好，基于单个机构风险状况的差别费率机制就会核定此类机构的费率较低，但实际上此类机构隐藏的风险并不小，因此不能单靠投保机构的风险监管指标来核定费率，还要充分考虑投保机构是否存在顺周期行为。三是存款保险制度框架下的投保机构市场化退出机制尚未完全建立。在我国允许银行业机构破产的前提下，通过存款保险制度建立兜底机制，能够合理分摊问题金融机构破产的成本，使問题金融机构市场化退出成为可能。但存款保险基金管理机构在问题金融机构破产处置过程中的地位、作用及权力尚不明确，《条例》与关于问题金融机构风险处置的相关法律法规怎样衔接仍存在不确定性。为此，本文建议在以下几个方面完善存款保险制度。

（一）设立存款保险基金最低储备率，但不能变相设置最高储备率

汲取美国FDIC在1996—2006年期间对90%的投保机构不收保费的教训，建议我国存款保险保险基金应设立存款保险基金最低储备率为受保存款的1.5%，防止经济繁荣期多数银行不用交纳保费，从而错过存款保险基金进行储备的最佳时机，同时，不能像美国FDIC1996—2006年一样，变相设置最高储备率。

（二）建立逆周期的存款保险费率核定机制

考虑费率核定机制中的资本充足率因素时，不仅应考虑资本充足率的高低，而且要为资本充足率设定影响费率的最高限额，如在投保机构其他条件不变的情况下，资本充足率超过监管要求（如10.5%）达到15%后，就不应再对费率产生影响，也就是说30%和15%的资本充足率（假定其他条件不变）决定的费率水平不变。同时，将广义信贷和同业负债等指标加入存款保险费率决定因素中，尝试建立动态性、前瞻性和逆周期的存款保险费率核定机制。如投保机构广义信贷和同业负债增长过快（假设其他条件不变），应对其按较高的费率收取保费；反之则收取较低的保费。

（三）围绕存款保险制度建立健全银行机构市场退出法律机制

风险最小化的存款保险制度能够及时处置不同规模的银行倒闭风险，有效抑制金融体系的顺周期性。为此，我国应在《条例》的基础上，进一步明确存款保险基金管理机构作为倒闭机构的接管组织和清算人职责，赋予其更换倒闭机构高级管理层、终止合同、转让和出售资金及负债、债务减计或将债务转换为股权、设立临时性过桥银行等职责，不仅确保银行关键业务不中断，而且要快速有效处置金融风险，由投保机构的股东及普通债权人承担损失，形成“优胜劣汰”的良性竞争局面，从而提高整个金融体系的效率。■

（责任编辑：李兴发）

参考文献：

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