地方政府融资平台风险分析

刘君

【摘要】地方政府融资平台为地方的经济建设提供了相当雄厚的资金，拓宽了地方政府经济建设的资金来源，但是地方政府融资平台却存在很多问题：负债过高，增加财政赤字；蜂拥而上，良莠不齐；公司法人定位模糊。本文试图从第二代货币危机理论来分析地方政府融资平台的运作情况，认为有极大的风险，需要出台措施规范运作模式。

【关键词】地方政府投融资平台 预期自致型模型 债务风险 財政危机

地方政府的融资平台的出现、发展与壮大与中国经济体制改革如影随形，在2008年次贷危机发生后其作用日益受到关注。为应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展，中央政府实施积极的财政政策，各地政府纷纷组建地方政府融资平台，为城市基础设施建设和应对国际金融危机发挥了重要的作用。但融资平台公司举债融资规模迅速膨胀、地方政府融资平台的债务风险日益显现也亟需关注。本文基于第二代货币危机理论重点分析其存在的问题。

银监会的统计数据显示：到2016年5月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%。央行2016年6月1日晚间公布的《2010中国区域金融运行报告》介绍了其2008年以来对全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查结果。报告显示，截至2017年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2016年年末增长25%以上。其中，县级（含县级市）平台约占70%。同时，平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。对于平台贷款的具体数量，央行在报告中并没有披露。但值得注意的是，报告中提到，“平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。”按照2016年末人民币贷款余额为47.92万亿元来算，截至2016年末，政府融资平台贷款不到14.376万亿元。

一、融资方式

一般来说，政府投融资具有三个特征：一是有偿性和公共性；二是兼有金融性和财政性；三是灵活性。政府投融资不同于财政预算，它是根据财政政策的需要和经济建设的需要进行的信用活动，可以按照建设任务具体情况实行不同的投融资方式。除部分有收益的项目外，绝大部分基础设施项目没有现金流入，因而绝大部分政府融资平台缺乏稳定的经营现金流，为配合银行的放贷审查，政府融资平台的举债模式主要为：政府委托其进行项目代建，财政未来拨付的代建资金作为银行贷款的还款来源，担保方式为委托代建协议项下的应收帐款质押并经同级人大通过。政府融资平台融资的特点决定了其极易将金融风险进一步扩散为财政风险。

二、主要问题

1.负债过高，增加财政赤字

政府的融资平台通常以土地、股权作为抵押，依靠政府的财政作为担保。在这种情况下，容易造成地方政府的高负债率。央行的统计显示，截至2016年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松亦认为，2016年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。如果产生资金链的断裂，很容易产生一系列的连锁反应。之后的财政收入难以保障，影响偿付能力。

2.蜂拥而上，良莠不齐

在前文所说，各地纷纷建立融资平台，甚至乡镇政府也不甘落后。如此众多的融资平台在运营过程中，缺乏必要的规范与监督，违规情况在所难免。部分融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53亿元。由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等，2015年及以前年度举借的债务中，有1319.80亿元至2016年底尚未支出，当年财政资金为此支付利息67.74亿元：还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。

3.公司法人定位模糊

公司法要求公司制法人每年度都要接受中介机构的审计，但只有上市公司才需要向公众披露公司的审计情况。由于融资平台公司是由地方政府或有关机构成立的企业，审计报告公开没有相关的法律法规要求。由于地方政府融资平台所具有的政府背景，银行在向平台公司贷款时，往往看的不是融资平台本身的财务状况，而是以财政性资金支撑的政府信用。另外，由于政府财政收支情况不公开透明，银行也难以掌握有关政府财政收支能力的情况。这种“名义独立、实则附庸”治理结构虽然密切了与地方政府关系，有利于获得政策支持和优势资源，但企业也失去了投资决策的独立性和经营管理的自主性，形成了“政企不分”的局面。

三、相关政策建议

1.严格规范政府融资平台的建设

现有体制下，地方政府的融资来源还十分有限，融资平台在相当长的时间内还将存在。当务之急就是把融资平台置于阳光运行，公开融资平台的资金来源和去向，严格资金审批，把不良贷款控制在有效限度内。

2.规范融资平台公司的法人地位

很多融资平台公司和政府部门相互交叉，出现政企不分的现象。为此，要是融资平台与政府脱钩，政府在融资平台公司中的角色逐渐淡化，给予公司更多的自主权。积极参与市场竞争，把市场化机制引入融资平台公司的日常运作过程中。

3.有重点，有步骤地建设部分融资平台

目前我国的融资平台过多过滥，发展质量良莠不齐。为此需要将一批效益好、信誉高、还贷能力强的融资公司重点扶植培养，成为融资的“领头羊”，对于负债累累，效益低下的，合并或淘汰，形成多层次、多维度，点线面相结合的融资体系。

4.多样化战略

地方政府主要是以税收和土地作为抵押开展融资，税收是财政的主要来源，一旦资金链断裂，财政往往不堪重负。为此，地方政府可以创新新的融资方式，除了用于基础设施建设之外，还可以集中将资金投放到效益好的产业，提高资金的流动性和使用效率，减轻债务负担。