非运输企业项目经营开发安全风险管理的探讨

郭 峰 中国铁路上海局集团有限公司徐州铁路经营集团有限公司

当前，徐州经营集团公司等非运输企业正在按照“专业化经营、实业化发展、集约化创效、规范化管理”的运管模式，坚持“全资产开发、全资源利用、全方位创效”目标，深入推进资产综合开发。

1 存在问题及分析

由于企业重组、产权归属、历史遗留等原因造成项目开发建设及管理情况较为复杂，涉及的经营范围和地区分布广、管理也不平衡。虽历经多次整治，但距专业化管理仍有不少差距，遗留一些问题和隐患。

（1）资产经营开发项目不符合铁路安全要求，建筑附着物存在脱落隐患，危及铁路运输安全。

（2）搭建建筑物、构筑物或者改变建筑用途不符合消防安全规范；新建、改建、扩建、内装修、临时建筑工程应未按规定进行消防审核、验收和备案手续。

（3）合同签定不规范，个别存在纠纷。

（4）合作、外包或承租方法人资格、资质证照把关不严。相关证照过期，有的甚至根本不具备相关资格、资质。

上述问题说明非运输企业在项目开发领域安全风险管控存在短板，实行项目开发安全评估已刻不容缓。

同时，党中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）第二十条“加强安全风险管控”，明确要求“高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，…，实行重大安全风险‘一票否决’”、“加强新材料、新工艺、新业态安全风险评估和管控”、“对重点行业、重点区域、重点企业实行安全风险预警控制，有效防范重特大生产安全事故”。

为了准确把握非运输企业项目开发经营的特点和规律，关口前移、超前防范，需要切实加强经营项目开发全过程安全控制与管理，科学评估经营开发项目的安全风险，确保经营开发项目顺利实施。

2 推进项目开发安全评估

2.1 可研论证

规避安全风险，消除安全隐患，是确保经营项目持续稳定发展的前提。

经营开发项目安全评估是可行性研究的重要内容。

经营开发项目可研方案应包括目的与目标、经营内容与方式、建设规划与方案、安全环境与要求等内容。

根据经营发展需要，在市场调研的基础上，对有开发意向的经营项目，在可行性研究的同时，必须同步开展安全评估或对项目进行综合评价。

未经安全评估或安全评估存在重大安全隐患且难以规避和消除的项目，原则上不予实施，以降低和规避安全风险与经营损失。

2.2 评估范围

（1）非运输企业经营开发项目原则上按照决策权限进行评估管理，按照企业内设管理层次确定。

（2）明确评估项目。

（3）关系铁路运营安全、外部环境管理如涉及营业线施工项目、铁路安全保护区沿线经营等项目。

（4）关系资产安全如租赁经营项目，房屋土地开发经营严格禁止性租赁行为，对较大的项目实行风险评估，论证方案的可行性。

（5）关系资产及资金安全如商贸经营项目以及累计垫付或占用资金较大的经营项目。

（6）其他敏感性强、资质性要求高的经营开发项目。

（7）委托经营资产开发项目。

2.3 评估人员

按照项目管理企业建立评估人员库，根据评估内容、评估方式确定人员。

关系铁路运营安全、外部环境项目可邀请路内专业处室人员。

其他专业性强、安全要求复杂的项目，可聘请路外专业安全评估机构或专业安全评估人员进行评估。

2.4 评估依据

（1）主要依据《安全生产法》《铁路法》《消防法》《环境保护法》等国家法律。

（2）《铁路安全管理条例》、《铁路运输安全保护条例》、以及经营项目所涉及的地方政府相关行政法规。

（3）行业标准、技术规范、管理条例。

（4）铁路总公司和路局规章制度、管理办法等。

2.5 风险因素

安全评估主要分析调研经营开发项目的安全符合性、影响性、危害性、可控性，确定项目安全风险大小和安全危险程度，可以从以下几个角度进行分析。

（1）社会政治风险：国家、地方和铁路产业政策、安全法规的符合性。

（2）法律风险：企业经营资质、安全生产许可证；产品生产主要技术、工艺、材料、设备设施等安全可靠性，以及国家、地方对相关行业的前置安全条件。

（3）建设风险：项目开发设计、建设施工、安全设备设施与安全技术规范、标准的符合性。

（4）环境风险：周边自然环境对经营项目安全的影响；恶劣的天气情况、恶劣的现场条件、未曾预料到的工程水文地质条件、未曾预料到的一些不利地理条件、工程项目建设可能造成对自然环境的破坏等。

（5）经营风险：生产经营过程对铁路运输安全、安全生产、周边环境的影响。

（6）组织与管理风险：人力资源、安全管理水平、安全风险控制能力的符合性。

（7）其他风险：经营项目内在的有害因素与危险性；其它需要安全评估的项目和内容等。

2.6 识别方式

根据经营开发项目的特点、规模、产品特性、使用物料、工艺技术、工装设备、作业条件、仓储要求、运输方式、经营模式等情况，评估小组应开展充分讨论，确定针对性的安全评估内容，并将内容逐项展开，形成具体的评估项目清单与方案，明确评估项目的分工、责任与期限。

组织实地考察经营开发项目，了解周边环境、政府部门意向、附近居民意见以及项目实施可能对安全生产、环境保护的影响。

评估人员根据分工，分别查阅涉及评估内容相关的安全法律法规、行业标准、技术标准、工艺标准、作业标准以及规章制度、事故案例等，全面识别研判安全风险因子，进行项目危险性评价。

安全评估小组综合各评估人员对项目的安全风险因子识别和危险性评价，定量分析危险程度，定性评估危险等级。

根据分析评估的危险程度和等级，评估小组应充分讨论研究或咨询有关专业机构和专家，对开发项目存在的系统性安全风险能否采取预防措施或防护设施加以控制和消除，最终得出评估结论。

2.7 评估分析

评估小组根据经营开发项目的安全评估结论，如实撰写评估报告，主要内容如下：

（1）评估概述：安全评估项目、安全评估目的、安全评估依据、评估人员组成、评估工作程序。

（2）项目概况：经营开发项目基本情况、地理位置、自然条件、周边环境、经营模式、生产规模、人力资源、工艺流程、技术装备、生产材料、作业方式、仓储设施、运输方式、安全防护等。

（3）风险识别：开发项目的政策、法规、条例、资质、许可、标准、规范、规章的符合性，经营或生产过程存在的安全风险因子的危险性，安全风险因子可能导致的危害性。

（4）评估结论：综合评估开发项目在经营生产过程中存在的内在安全风险，定量定性阐述危险程度和等级，认定安全风险是否可接受、控制、规避和消除。

（5）评估意见：对开发项目其内在安全风险不可接受、控制的，表明否决意见；对风险可接受、控制的，提出控制安全风险的具体对策措施，提供决策依据。

3 实施对策

3.1 树立风险意识

项目开发过程中的风险是客观存在的，是人们无法全消除的。对于风险，应该正确看待，一方面，客观因素复杂，风险具有偶然性和突发性，难以预料；另一方面，风险又具有必然性，有其自身发生、发展的规律，是可以认识的。应正视风险，把握其规律，采取相应的防护和处理措施，避开或减轻风险。

3.2 落实主体责任

防范安全和经营风险，需要落实岗位负责，逐级负责。企业主要负责人要亲自上手，分管领导具体负责过程参与，落实专业管理部门，明确项目负责人，增强各岗位的安全意识、经营意识和法律意识，建立健全决策制度，承担项目开发经营风险管理责任。

3.3 强化项目管理

风险控制能力，是衡量一个企业管理水平的高低的重要因素。因此，强化项目管理，加强专业能力培训，不仅能够有效地抵御风险，还能最大限度减小风险造成的损失，要从源头上管控高风险项目的准入。

3.4 加强督查问责

建立评估机制，要加强经营项目的开发过程监督管理，按照规模和经营项目分层次制定监管标准，落实谁开发、谁管理、谁负责，强化内部考核管理，责任和考核落实到人，确保开发经营项目安全评估顺利实施，促进企业经营项目高质量发展。