土地要素精准配置视全角域下旅长游兴发县展路径选择

2018-03-30长兴县国土资源局胡丕勇桑荣根

浙江国土资源 2018年3期

□ 长兴县国土资源局胡丕勇桑荣根

一、研究背景

2017年政府工作报告中提出，要“完善旅游设施和服务，大力发展乡村、休闲、全域旅游。”这是“全域旅游”首次写入政府工作报告，中国政府网将“全域旅游”列为2017年政府工作报告的12个新词之一。党的十九大报告提出建设美丽中国，而发展“全域旅游”正是实现美丽中国的路径之一。

全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。

依托环太湖地缘优势，长兴县旅游发展近年来取得了可喜成就，2017年长兴旅游产业保持良好发展态势，全年接待旅游人数2094.07万人次，同比增长30%；实现旅游收入210.97亿元，同比增长16.6%。长兴县贯彻国家大政方针、顺应时代潮流，2017年年初出台了《长兴县推进湖州市国家级旅游业改革创新先行区试点暨争创省级全域旅游示范县实施方案》。方案明确推进35个建设项目，计划总投资272亿元。

从土地要素保障的视角看，长兴县在旅游发展上存在乡镇间不平衡，供地率偏低，存在以违法代替审批，设施农用地改变用途等弊端。本文基于土地要素精准配置视角，分析2006-2017年间长兴县旅游发展用地保障现状，剖析存在的问题，并结合县域旅游资源潜力，提出全域旅游发展的最佳路径，为乡村旅游精准扶贫、统筹城乡发展、空间布局精准招商提供参考。

二、研究区域概况

长兴县地处长江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，县域总面积1430平方公里，人口62万，是全国综合实力百强县之一。近年来，长兴县步入了发展的快车道。2017年，全县实现地区生产总值570亿元，五年年均增长8%；财政总收入87.03亿元，年均增长8.1%，其中地方财政收入49.5亿元，年均增长8.1%。长兴县经济快速发展，为推动旅游项目发展提供了经济基础。2006-2017年，长兴县累计安排旅游项目用地指标4517亩。

长兴旅游紧紧围绕打造“长三角休闲旅游目的地”和打响“茶文化圣地、乡村游天堂”总目标，获得了“中国最美休闲圣地”“中国最美乡村旅游目的地”等荣誉称号。总投资200亿元的龙之梦乐园项目落户太湖图影，龙之梦乐园建成后将形成“南有长隆，北有长峰”的全国休闲度假新格局。

三、长兴县旅游发展用地保障现状

（一）2006-2017年各乡镇旅游用地保障情况

根据历年农转用台账，综合各乡镇的调查数据，2006-2017年长兴县累计报批旅游用地675个地块，面积4517亩，主要集中在太湖图影旅游度假区、水口乡、龙山街道等。太湖图影依托环太湖自然资源，太湖龙之梦项目用地占比全县旅游用地指标64%。旅游用地因乡镇间旅游资源禀赋差异，用地不平衡。虹星桥镇、画溪街道、李家巷镇等乡镇未予以安排旅游用地指标。各乡镇分年度旅游供地保障情况见表1。

2006-2017年，全县累计获取用地指标5.4万亩（剔除道路、交通、能源、水利等重点项目），旅游用地指标安排4517亩，旅游用地占全县用地指标8.4%，总体比例偏低。过去长兴县以工业经济为主导，工业用地指标安排量相对较大。从分年度来看，2012年开始，旅游用地项目用地稳步攀升，与县域经济转型升级，注重旅游资源开发的大战略相吻合。

表1 2006-2017年长兴县各乡镇旅游用地保障情况表（单位：亩）

（二）长兴县旅游用地批而未供及闲置情况

1.批而未供情况

长兴县旅游项目用地安排用地指标4517亩，将这些地块上图入库后，与供地图层叠加，剔除供地图层后，剩余的为批而未供图斑。旅游用地批而未供总面积1787亩，主要集中在太湖图影、太湖新城、水口乡。旅游用地供地比例总体偏低，供地率为60%。各乡镇旅游用地供地情况见表2。

2.闲置（供而未用）情况

农转用旅游用地图层与闲置图层叠加，重叠部分即为闲置的地块。旅游项目闲置地块主要集中在太湖新城，面积339亩。

旅游用地批而未供及闲置区块，这些原本以旅游项目规划用地，大部分具有天然的旅游资源禀赋优势。批而未供地块一方面要加快供地进度，另一方面确实因各种因素没有开发意向的，可以盘活用地，下一步可以作为旅游发展优先考虑的区块，作为在招商引资中重点推介的旅游地块。

表2 2006-2017年长兴县各乡镇旅游用地供地情况表（单位：亩）

（三）长兴县旅游用地违规情况

旅游用地存在违规审批情况，主要形式为未批先建，设施农用地改变用途上。根据调摸的不完全统计，长兴县违规的旅游用地总量不大，3宗地块，总面积83亩。

根据其他区域经验来看，旅游用地违规主要还有以下两种情况。一是许多地方利用林地资源开发大型旅游项目，受限于土地的农业用地属性，不办理农用地转用手续和征收手续，或采取“以租代征”等方式，一定程度上带来了土地管理的混乱，也不符合现行法律规定。二是以旅游开发为名，从事房地产开发。由于房地产行业征地成本高，部分地区为了经济利益，使用未经国家批准的土地，或者使用已经获得批准的建设用地，以旅游的名义修建别墅，进行房地产开发，获取暴利。这种以旅游开发为名，从事房地产开发的违法用地模式具有较大的危害。长兴县和平镇的某民宿集群项目原本借机以旅游开发为名行别墅开发之实，目前已被及时叫停。

表3 2006-2017年长兴县旅游用地后备资源情况表（单位：亩）

四、长兴县旅游后备资源情况

（一）批而未供、闲置旅游用地

能作为旅游用地开发的区块，一般都有旅游资源的天然优势，比如自然条件优越、人文景观得天独厚等。旅游用地安排的4517亩中，批而未供与闲置土地共2126亩，一方面要督促供地、盘活使用；另一方面对于确实无意愿或无力再投入开发的，加快项目引推，优先落地在这些区块。

（二）可开发旅游用地潜力区块

根据长兴县旅游用地后备资源调摸情况，长兴县具有旅游资源优势的用地区块58块，约1.84万亩，土地利用类型构成为林地7433亩、水库772亩，存量建设用地2442亩，耕地817亩，其他用地6924亩。58个区块拟开发方向中，特色乡村旅游数量最多为25个，其次分别为休闲度假及健康养生开发方向。利用存量建设用地量较大的方向分别为乡村旅游、休闲度假及旅游新业态。这些后备资源区块地理优势明显，如夹浦的北川风景秀丽、泗安仙山黑松岭依山傍水、洪桥太湖村中道村的太湖风情带等。

五、路径选择

旅游发展的本质是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以旅游业带动和促进经济社会协调发展。长兴县旅游发展在经济转型升级的大背景下，旅游用地得到突出重视，但总体还存在乡镇间不平衡，供地率偏低，以违法代替审批等弊端。本文建议以全域旅游发展为契机，县域内统筹考虑，各乡镇旅游产业定位主题明确，优势互补，增强外来旅游的吸引力。旅游用地要开源节流并举，为项目落地留足新增建设用地空间，同时强化监管，杜绝旅游违规用地。