浅谈监察委员会与各国家机关之间的利益调整问题

2018-03-29王玉芹

山东青年 2017年11期

王玉芹

摘要：国家监察体制改革试点工作取得了阶段性的成效，作为专责监督机构的监察委员会开始逐步走进历史舞台，其将全部反腐力量和资源整合在一起，全力抵抗腐败势力，但这次分娩伴随的阵痛也随即而来，就是监察委员会与人大、检察院、法院、公安机关之间在职权划分、工作衔接方面的利益冲突亟待解决。

關键词：监察委员会；人大；检察院；法院；公安机关；关系

监察体制改革试点工作在取得重要阶段性成果、形成可复制可推广的宝贵经验之时，党的十九大对深化国家监察体制改革再动员再部署，要求将试点工作在全国推开。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，以期把全部反腐败力量和资源整合，将与腐败战斗到底。

事实上，在我国“监察制度”不是新兴事物，夏商周三代在国家机构中就设有监察官吏，尤其在秦汉比较盛行，一直绵延于明清，隋唐时期几近完整。虽然监察机构的名称、机构设置还有地位在不断变化，但其核心职能--纠举弹劾百官几乎不变。建国以来，我国也一直在为加快建立健全监察制度体系不断尝试，却是忧虑多于成效，而此次监察体制改革不仅为监察制度的完善指引了正确的方向，也为促进国家机构的改革迈出了重要的一步。国家监察体制改革是一次为建立至上而下统一的执法监督机关的改革，是为形成行政机关、司法机关与监察机关三足鼎立的国家机构体系的改革。然而，在改革的美好愿景下，固有利益的冲突、原有利益关系的矛盾日显尖锐。

一、监察委员会与人大的利益调整

2017年11月7日，《监察法（草案）》一审稿全文（2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿）在中国人大网首次得到公布，并面向社会征求意见。关于监察委员会的诞生在草案中表述为：“国家监察委员会由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责并受其监督，县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责并接受其监督”①很显然这里有一个大大的悖论—— 拥有最高国家监督职能的监察委员会一方面要接受其产生机关人大的监督，另一方面又被要求“对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，也就是说人大代表也难逃被监督的命运，那么这种下级由上级产生受上级监督但下级又掌握着上级命运的矛盾关系怎么调整呢？有的学者认为，依中外理论与实践，人大代表作为民意代表无论如何都不能是被弹劾的对象，那么人大的立法、监督、任免职权就不在监察委的监督范围之列，但是人大代表滥用职权贪污贿赂等超出职权范围之外的行为必将难逃其咎。②笔者认为，监察委员会是人大的产物，人大代表又掌握着决定其命运的投票权，因此监察委很难零负担地监督人大。从这个意义上说，监察委员会不会也不敢对人大实施全面监督；另一方面，在机构设置上，监察委是与“一府两院”平行的国家机构，如果使其免于被监督与表决，又找不到强大的理论或实践支持。笔者认为，一个合理的化解方式就是借鉴“丞相制度”，即监察委员会置于国家主席一人之下，由国家主席对其领导，对其负责，在与人大的关系上仍然向其报告工作。这样，既打破了下级监督领导的尴尬局面，又让监察委的工作也受到了评议。

二、监察委员会与检察机关的利益调整

（一）检察院性质定位

检察机关首先是公诉机关，其诞生之初的性质是一种新型的代表国家追诉犯罪的专门机关，因此提起公诉是其最主要最核心的权能。检察院在“不告不理”原则的严格限制下，通过与法院在控、审职能上的分离既能有效追诉犯罪又防止了法官独断专行，并且这种检察院通过向法院起诉来监督整个审判过程已经得到了重大认可，无需将诉讼监督职权单拎出来安在监察委员会身上。再者，在审判过程中，法院居中裁判，控辩平等对抗，控辩审三造形成最科学的等腰三角形式诉讼构造，再将监督权另外赋予监察委无疑会破坏三角结构。因此检察院的诉讼监督职能不能被剥离。

检察院是法律监督机关被写进《宪法》，也就是对法律实施进行全面监督。然而，从检察院的实际运行来看，检察院集公诉权、诉讼监督权和职务犯罪侦查权于一身，但法律监督职权只留于纸面，再加上在监察体制改革推进的过程中职务犯罪侦查权转隶于监察委，检察院在职权性质方面发生了改变，成了公诉机关与诉讼监督机关。纵观整个国家监察体系，监察委将对所有公职人员实施全覆盖监督职责，检察机关也是被监督的其中一员。这样监察委、检察机关等监督机关之间分工明确、互相协调，最大限度地发挥了监察体制的效能。

（二）职能整合后的检察院何去何从

监察委员会吸收了职务犯罪侦查权，使检察院从侦、诉、捕几乎整套诉讼程序中脱离出来，真正回归到客观中立的立场，但是，填补改革之后留给检察院的空白和衔接监察委员会与检察院的工作等问题也随之而来：

1.监察委员会将审查的案件移送到检察院哪个部门？有学者认为，检察院内部应设立专门部门与监察委员会相互配合受理被移送案件，完善刑事诉讼程序。③笔者认为，检察院设置专门部门负责对监察委员会调查案件进行立案审查，无论在机构设置上还是具体工作对接上，都使整个调查诉讼过程保持完整性，无疑是比较合理科学的构想。

2.侦查权是否全部转向监察委员会？有学者认为，原则上侦查权应从检察机关复制于监察委员会，但是顾及到检察机关侦查权生存的体制环境，是在公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事司法体制下运行的，如果不因地制，检察机关的侦查权全盘转移至监察委员会确可能因“水土不服”而出现侦查权“脱离诉讼轨道”、“排除司法控制 ”等弊端。④笔者认为，首先检察机关的侦查权不能不加分析地转入监察委员会，其次，作为专门的国家监督机构，监察委员会的职务犯罪侦查权也不是原有反腐机关相关权能的简单相加。监察委员会侦查权的具体权能须有严格的法律规制，比如关于搜查、扣押的条件有更加详尽的法律规制，增加搜查律师事务所、医生诊所、银行等特殊场所的法律条文，在人身检查提取样本的时候严格区分体内样本（血液、精液或其他组织液）与体外样本（毛发、指甲等）在提取方式与条件方面的不同要求。

三、监察委员会与法院的利益调整

国家监察体制改革终结了我国“一府两院”模式，“一府、一委、两院”取而代之，也就是监察委员会将与行政机关、司法机关平行而存。王岐山曾强调监察委员会将“与执法、司法机关有机衔接、互相制衡，实现依规治党和依法治国有机统一”，⑤已然监察委员会在加入“三机关”之后，与法院之间的利益冲突也成为了改革的又一大焦点：

1.很显而易见的是监察委员会的位阶高于公安机关，如何坚守“以审判为中心”的原则，不使“监察”越俎代庖？非法证据排除规则在《刑事诉讼法》中的重要地位让使用录音录像记录监察委员会在整个侦查过程中的办案情况变的毋庸置疑；鉴于人身权和财产权是人权的主要内容，并且借鉴世界各国的先进经验，法院在对行使人身权和财产调查权时有审查权和批准权，“凡干预公民基本权利的强制性侦查措施的使用，如逮捕、搜查、技术侦查等，都需获得法官授权”⑥因此，关于在监察过程中是否实施限制人身自由，财产调查等措施问题应由法院组成合议庭经双方充分辩论，经过合议审查后给出答案。这样，法院的审判职能地位被稳固地保留了下来。

2.监察委员会作为专职监督机关，审判人员也难逃其掌，那么此项审判权的冲击应当如何得到缓冲？笔者认为，应当在监察委员会内部设立专门部门对员额法官行使监督权，除此之外其他任何人都无权督查法官在整个诉讼过程中权力的实施情况。这样，给予法官零顾虑空间，保证司法独立公正。

四、监察委员会与公安机关的利益调整

在《监察法（草案）》中有这样的表述：“审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置”“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”，⑦那么监察委员会与公安机关刑事侦查时职能交叉的利益冲突不得不被引起关注。

作为新型的专门监督机关，监察委员会与公安机关处于同一位阶，但鉴于职务犯罪隐蔽性的特点，对于以往检察机关对特殊侦查手段仅有决定权而无执行权的事实加大了实际侦查的难度，那么特殊侦查手段执行权是否应当被监察委员会吸收其中呢？笔者认为，答案必然是肯定的，应当赋予监察机关职务犯罪侦查活动中调查的决定权与执行权，尤其是特殊侦查手段执行权，保证监察委员会侦查权的完整性与连贯性，削弱案件取证难的阻力，也能提高侦破案件的效率。

五、结语

国家监察体制改革是事关全局的巨大政治改革，是国家监察制度的顶层设计，此项举措事关反腐胜局，特别是在试点工作取得卓越成效之后。但是无论从理论还是实践中看，监察机关从过去位列政府职能部门的从属地位，上升至与政府和法院、检察院并列的独立地位，造成的其与公检法三机关职能交叉与混乱问题都有待解决。

[注释]

① 《中华人民共和国监察法（草案）》（2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿）[OL]中国人大网

②秦前红，监察体制改革的逻辑与方法[J]环球法律评论，2017，（2）30-33.

③敬大力，坚决支持主动作为积极配合做好国家监察体制改革试点工作[OL]首都政法综治网，2017-01-17

④熊秋红，监察体制改革中職务犯罪侦查权比较研究[J].环球法律评论，2017，（2）40-60.

⑤姜洁，王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督[N].人民日报，2016-11-26.

⑥熊秋红，监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究[J].环球法律评论，2017，（2）40-60.

⑦《中华人民共和国监察法（草案）》（2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿）[OL]中国人大网

[参考文献]

[1]《中华人民共和国监察法（草案）》（2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿）[OL]中国人大网